经济体制改革的体制法保障

一、背景与问题

当前，我国正进一步全面深化改革，推进中国式现代化。为此，既要以经济体制改革为牵引，推动各领域的改革，又应确保各类重大改革“于法有据”，切实在法治轨道上推进改革和现代化建设。为保障经济体制改革的有序展开，我国已确立有关经济体制的一系列法律规范，可将其总称为“经济体制法”（简称“体制法”）。体制法是对经济体制改革成果在法律上的确认，它能够为相关经济体制改革提供重要的法律保障。在进一步全面深化改革的新时期，如何基于经济体制改革存在的突出问题，加强相应的体制法保障，是需要深入研究的重大现实问题。

我国自1978年开启经济改革和对外开放，到2013年实施全面深化改革，再到2024年进一步全面深化改革，始终强调以经济体制改革为中心或重要牵引。围绕经济体制改革这一主线，我国形成了一系列相关法律制度，从而使体制法从无到有，从小到大，日渐成为重要的特殊法律制度类型。尽管学界以往对体制法关注较少，但随着相关经济改革的深化和法律制度的完善，其重要性日益凸显，需要从多个维度对其加以研讨。

从历史维度看，在20世纪80年代初，为了推动改革开放，我国曾在财政、税收、金融等领域实施了一系列体制改革，由此使体制法的雏形初步形成；在1993年“市场经济入宪”后，我国又在多个领域进行经济体制改革，从而构建了体制法的基本框架；2013年我国提出全面深化改革，要求各类改革都要“于法有据”，由此使体制法的内容更加丰富。基于既往体制法的制度实践，在开启进一步全面深化改革的新时期，应结合重要领域经济体制改革的要求，着力加强体制法的制度建设，系统推进体制法的完善，从而使其更加符合构建现代化经济体系和国家治理体系的要求。

鉴于全面深化改革的重要目标是实现国家治理体系和治理能力现代化，应将经济体制改革与国家治理现代化的目标紧密结合。经济体制改革涉及财政、税收、金融、发展规划、市场监管等多个重要领域，其核心内容是推进宏观调控权和市场规制权的合理分配，为此，在实行市场经济体制的不同历史时期，都力图通过深化经济体制改革和相应的体制法保障，持续解决上述分权问题。基于上述领域经济体制与相应的体制法的紧密关联，有必要结合各类体制改革的历程，分别探讨其现存的突出问题，以及加强体制法保障的具体路径，把握其中贯穿的“改革历程—现存问题—法治保障”的逻辑主线，有助于研讨经济体制改革的法治问题，揭示相关体制法制度建设的路径和方向。

有鉴于此，本文将依循“改革历程—现存问题—法治保障”的逻辑主线，分别梳理财政、税收、金融、发展规划、市场监管等重要领域经济体制改革的历程和现存的突出问题，并着重探讨加强体制法保障的具体路径，从而明确体制法保障的重点及其制度改进的方向；在此基础上，还将进一步分析各领域体制法制度建设的共通性，以及深化体制法研究的具体路径。

本文试图强调，宏观调控权和市场规制权是现代国家的两大经济职权，各类经济体制改革均围绕其具体分配展开，这既是对宪法确立的市场经济体制的保障，也是体制法制度建设的重点。为此，应充分落实职权法定原则，为各类主体具体履行国家的经济职能划定较为明晰的权力边界，从而实现赋权与限权的统一，并通过各类主体有效履行国家经济职能，实现国家目的和国家任务。

二、财政体制改革的体制法保障

（一）财政体制改革的历程与现存的突出问题

财政体制改革的核心问题是财政权分配。其中，财政收入权、财政支出权的有效配置最为重要。在20世纪80年代的经济改革初期，我国曾探索“分灶吃饭”等多种财政体制，直到1994年才确立实行分税制的财政体制。对此，我国先是通过《国务院关于分税制财政体制改革的决定》，明确财政收入和财政支出的重要形式和基本路径，确立了财权与事权相统一的原则，其后又通过修改《预算法》，进一步在法律上确立了分税制的财政体制。

与其他重要领域的经济体制改革一样，财政体制改革以及相应的体制法都与经济宪法密切相关。我国宪法的规定较为简约，对许多领域的分权问题并未作细化安排，需要在法律层面落实相关体制改革成果，从而形成经济体制的相关法律制度。具体到财政领域，目前实行的分税制财政体制，作为财政体制改革的重要成果，被写入了1994年通过的《预算法》。财政体制改革的核心目标，是明确中央与地方的事权、财权划分以及支出责任等，这些目标需要通过持续深化改革来实现。

我国的分税制财政体制，实质是“共享型分税制”，中央汲取财政收入的能力强，支出义务相对较少，而地方则反之。由此带来的突出问题是中央与地方在财权与事权方面的不匹配，财力与事责的不对应。由于各级政府的财力直接影响其公共服务的提供能力，因此，地方政府曾通过土地财政、发行地方债、推行政府和社会资本合作（PPP）等途径，来弥补或缓解财政收入的不足。但近年来地方财政难以为继，地方政府债务负担过重，且PPP亦不能有效解决问题，导致地方财政普遍较为紧张。如何通过财政体制改革来扩大地方政府财权，增加地方政府财力，如何有效化解政府债务，是当前迫切需要解决的重要问题，它直接关系到财政风险或债务风险，只有及时化解上述风险，才能保障财政安全或债务安全，避免发生财政危机或债务危机。

可见，财政体制改革需要解决的突出问题，是优化中央与地方的财权与事权划分，并通过扩大地方政府的财权以及中央对地方的转移支付规模，来提升地方政府的财力，同时，应降低地方政府债务规模，提高政府财政安全运行的可持续能力。

为解决上述突出问题，在进一步全面深化改革的总体部署中，深化财政体制改革被置于重要地位。其中，如何有效协调中央与地方的财政关系，统一预算权，加强预算收入和预算支出管理，如何通过多种体制调整来解决中央与地方在事权与财力方面的不匹配问题，并更多地向地方倾斜，是备受关注的重要问题。在“共享型分税制”之下，只有进一步增加地方的自主财力，才能解决基层政府的财政紧张问题。对此，仅有临时性的政策支持远远不够，还要有稳定的法律制度安排，为此，应加强相应的体制法保障，以切实在法律层面解决中央与地方的财政收支权力划分等问题。

（二）财政体制改革的体制法保障

上述财政体制改革及其导致的突出问题，与体制法的保障不足密切相关。1993年通过的《国务院实行分税制财政体制改革的决定》，迄今尚未作出修改，但其中的一些内容已被调整。例如，随着增值税、企业所得税、个人所得税等重要税种陆续变为共享税，共享税的范围不断扩大，由此使中央的财政收入能力得到提升，而地方的收入能力则相对下降。但这些制度调整既不符合上述《决定》的要求，也缺少上位法的依据。鉴于上述税收收益权的调整对地方财力影响较大，需要考虑如何优化中央与地方的财政收入权和财政支出权分配，使其财权与事权、财力与事责更加匹配。为此，依据进一步深化财政体制改革的要求，至少应通过制定新的行政法规，将上述《决定》的合理内容纳入其中，也可以在更上位的体制法中对财政体制作出规定，从而为新一轮财税体制改革提供有力的法律支撑。

从既有的立法看，我国《预算法》仅在第15条规定“国家实行中央和地方分税制”，该规定较为原则，即使将有关转移支付的规定归入其中，法条数量也不多。可见，我国的财政体制法还很不健全。针对上述问题，为加强财政体制改革的体制法保障，应进一步修改《预算法》，充实和细化有关分税制的相关规定，明确中央与地方的财政收入权和财政支出权。在此基础上，也可考虑制定专门的《财政收支划分法》，对财政体制的相关内容作出具体规定，或者通过制定《财政法总则》，对分税制作出总体规定。

随着财政体制改革的不断深入，为避免在中央与地方的财权、事权划分方面频繁变更，亟待确立财政体制的基本制度。鉴于我国多个重要税种都已变成共享税，如果普遍认可现行的“共享型分税制”，则应在法律层面加以确认，而不宜频繁变动各类主体的财政收入权或财政支出权。为此，应将财政体制改革与税收体制改革紧密结合，综合施治，切实保障地方的财政收入，解决好“共享型分税制”带来的相关问题。

解决中央与地方的财政收支问题是一个系统工程。在财政立法方面，为了配合上述《预算法》的修改，还可考虑制定《国债法》《转移支付法》等。例如，为解决地方财政失衡问题，我国的转移支付规模已增至10万亿元以上，接近一般公共预算收入的一半。鉴于转移支付已成为地方政府的重要收入来源，可结合既有的规范性文件和相关制度实践，制定《转移支付法》，并对转移支付体制作具体规定。

此外，在增加地方自主财力方面，还涉及非税收入的征收体制，这也是财政体制改革需要考虑的重要问题。我国的非税收入征收主体众多，对整体分配秩序的影响日益加大。随着非税收入在财政收入中的占比不断提升，为有效规范非税收入，保障市场主体的合法权益，促进经济稳定发展，需要以财政体制法的规定为基础，加快推进非税收入立法，完善非税收入体制。

总之，财政是国家治理的基础和重要支柱，事关政治、经济、社会、文化等系统的运行，因此，应从完善国家治理的高度来认识财政体制法的重要性，加强相关立法，切实加强财政体制改革的体制法保障。为此，对财政体制改革的成果应及时依法加以确认，以做到在法治轨道上推进财政体制改革，保障财政的良性运行和经济的稳定发展。

三、税收体制改革的体制法保障

税收体制改革的核心问题是税权分配。其中，税收立法权、税收征管权与税收收益权的分配，历来是税收体制改革关注的重点。我国的税收体制改革也主要围绕上述税权分配展开，并且，税收立法权和税收征管权更为重要，它们对税收收益权有直接影响，同时，各类税权分配都与前述的财政收入权密切相关。

（一）税收体制改革的历程与现存的突出问题

首先，在税收立法体制方面，我国在改革开放初期，全国人大及其常委会作为行使税收立法权的重要主体，先后制定了《中外合资经营企业所得税法》《外国企业所得税法》等，开我国涉外税收立法之先河。依据1984年和1985年全国人大常委会、全国人大先后作出的立法授权，国务院成为行使税收立法权的重要主体，并制定了多个“税收暂行条例”。尽管1984年的授权立法决定已于2009年被废止，但1985年的授权立法决定至今有效。基于“落实税收法定原则”的要求，国家立法机关从2014年起积极行使税收立法权，逐步将多个税种领域的“税收暂行条例”上升为税收法律。O15全国人大及其常委会重新成为税收立法的主要主体，对于推动税收立法体制的完善尤为重要。

在上述税收立法体制框架下，为回应经济社会发展需要，从1984年到2014年，我国每十年都会启动一次税制改革，从而形成了“十年一易”的税制变革周期。历次税制改革都会带来税种结构及相关课税要素结构的变化，而由此确立的税法制度则会直接影响税收征管权行使以及税收收益权的实现。按照进一步全面深化改革的要求，为“全面落实税收法定原则”，国家立法机关应将税制改革的新成果及时上升为税收法律。在此过程中，还要协调全国人大与国务院的税收立法权，并有效解决税收主管部门参与税收立法可能带来的相关问题，这对于完善税收体制的法治建设尤为重要。

其次，在税收征管体制方面，应明确各类税务机关之间、税务机关与海关之间的税收征管权分配。其中，税务机关之间的税收征管权分配最受关注。例如，我国在1994年实行分税制财政体制时，曾将税务机关分为国税机关和地税机关，其中，国税机关负责征收中央税和共享税，地税机关负责征收地方税，两类税务机关分别对不同税种行使税收征管权，相应的税收收入也分别入中央国库和地方国库。随着税制改革的不断推进，以及中央与地方财政分配格局的变化，两类税务机关分别行使税收征管权的制度安排带来了诸多问题，不仅影响税务机关税收征管权的统一行使，导致较高的征收成本，也增加了广大纳税人的税法遵从成本，需要做出相应的制度调整。为此，我国在2018年进行机构改革，将国税机关与地税机关合并，由此带来了税收征管体制的巨变。但上述改革成果尚未在税收立法中加以体现，因此，应基于重大改革要“于法有据”以及职权法定原则的要求，对上述征管体制改革成果在税收体制法上加以确认。

（二）税收体制改革的体制法保障

税收乃国之大事，事关国家与国民的关系，因此，许多国家都在宪法层面对税收体制作出规定，从而为税收体制法提供了重要的宪法依据。目前，我国的税收体制法规范主要体现在《税收征收管理法》中，但该法的规定仍较为原则，对于税收体制涉及的多方面内容，尚需在未来的《税法总则》或相关税收法律中加以规定。

在税收立法体制方面，对于税制改革成果究竟应制定税收法律，还是税收行政法规，涉及国家立法机关与国务院之间的税收立法权协调，这是税收体制方面的重大问题。按照《立法法》《税收征收管理法》的规定，税种的设立或者税收的开征、停征都应当有法律依据。例如，在税种的设立方面，我国在2018年首次开征环境保护税，就专门制定了《环境保护税法》；在税种的停征方面，在“营改增”完成后，营业税已被并入增值税，原来征收的营业税被废止，《营业税暂行条例》的相关内容亦被融入了《增值税暂行条例》，并在后续制定的《增值税法》中加以体现。

上述税收立法涉及全国人大与国务院的立法权协调，按照落实税收法定原则的要求，新开征税种应当由全国人大直接立法，而对“税收暂行条例”相关内容的调整，则仍由国务院负责。此外，有些税制改革的成果并未体现在法律、法规层面。例如，沪渝两地的房产税立法试点，以及资源税等税种的改革试点等，尚未在相关税收立法中体现，这也是需要解决的重要问题。

在税收征管体制方面，尽管《税收征收管理法》曾多次被列入立法规划，但立法推进较为缓慢，该法不只涉及具体的税收征收管理制度，还涉及国家整体的征收体制。鉴于十四届全国人大常委会已将该法修改纳入立法规划，且国家税务总局已会同财政部于2025年3月就《中华人民共和国税收征收管理法（修订征求意见稿）》向社会公众公开征求意见，在该法修改过程中应进一步增加有关税收征管体制的内容。我国的历次税制改革，往往主要涉及税种结构以及相关课税要素结构的调整，但在税收征管体制方面，还应进一步明确税务机关对相关税种的征管权或管辖权，协调好各类征税机关之间，以及税务机关与海关之间的分权关系，这对于保障税收征管体制的有效运行尤为重要。为此，至少应在《税收征收管理法》中对分权问题作出规定。

此外，随着征税机关职能的转变，社会保险费以及某些非税收入的征收亦由税务机关来负责，且国家税务总局强调“税费皆重”，即税与费的征管都非常重要，这是国家整体征收体制的重要改变。鉴于在税务机关与社保经办机构之间，税务机关与征收非税收入的相关主体之间，都涉及征管权的划分或调整问题，且这些征管权事关国民的财产权，影响基本财产权利的保障，因此，必须在税收体制法层面作出相应规定。

总之，税收立法体制与税收征管体制的相关法律规定，都是税收体制法的重要内容。按照《立法法》等相关法律以及税收法定原则的要求，税收立法权的分配相对较为稳定；而税收征管权和税收收益权的划分，则在历次税制改革中可能发生变动。其中，税收收益权的调整，还与财政体制改革中的中央与地方的财权变化密切相关，由此使相关税种的税收收益权调整备受关注。

当前，针对地方财政存在的突出问题，要增加地方的自主财力，就必须对税收收益权作出合理分配，因此，如何调整增值税、企业所得税、个人所得税等共享税的分成比例，如何将消费税征收环节后移并稳步下划地方，建立包括城市维护建设税、教育税附加在内的统一的地方附加税制度，构建地方税体系等，都是与税收征管权、税收收益权分配密切相关的重要问题，都需要加强体制法保障。

四、金融体制改革的体制法保障

金融是国民经济的血脉，金融体制改革主要涉及金融调控权、金融监管权的分配，对其加强相关体制法保障尤为重要。

（一）金融体制改革的历程与现存的突出问题

依据我国在1983年做出的金融体制改革决定，自1984年1月1日起，中国人民银行独立行使中央银行的职权，由此使中国人民银行的中央银行职能与中国工商银行、中国建设银行等专业银行的职能得以分离。在实行市场经济体制后，我国于1993年12月25日发布了《国务院关于金融体制改革的决定》，进一步推进与市场经济相适应的金融体制改革，强调要把中国人民银行办成真正的中央银行，专门行使金融调控权，同时，建立政策性银行，使国家专业银行成为真正的国有商业银行；此外，对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营，建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场。

上述改革成果在后续的金融立法中相继呈现。随着1995年《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》的制定，以及其后的《证券法》《信托法》等多部金融法律的颁行，有关金融调控权和金融监管权的规定不断增加，我国的金融体制法日渐形成。据此，我国曾在一段时期确立了较为稳定的“一行三会”体制。其中，中国人民银行主要行使金融调控权，而银监会、证监会、保监会则更多行使金融监管权。“一行”的总体调控与“三会”的分业监管，体现了金融调控体制与金融监管体制的分工。随着对金融监管职能认识的改变，在2018年金融体制改革时，我国将上述“三会”改为“两会”，即银保监会和证监会，加上2017年7月设立的国务院金融稳定发展委员会，形成了“一委一行两会”的金融体制。

为了实现金融强国的目标，我国在2023年的金融体制改革中又撤销了银保监会，改设国家金融监管总局，并于2023年9月组建中央金融委员会，不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构，由此形成了当前“一委一行一局一会”的金融体制。可见，面对复杂的经济形势和金融问题，我国的金融体制改革一直在持续，这与金融的重要地位及其对国计民生的重要影响密切相关。尽管上述金融体制改革意在推进金融调控权和金融监管权配置的优化，但金融体制改革成果并未及时上升为法律，这是当前迫切需要解决的突出问题。

上述各个阶段的金融体制改革，都是力图回应不同时期的问题。尤其是随着市场化、信息化、国际化的快速发展，如何有效防范系统性金融风险，已成为备受关注的重要问题。例如，上述国务院金融稳定发展委员会的设立，是为了强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，加强金融监管，确保金融安全与稳定发展；而组建中央金融委员会，则是为了进一步建设金融强国，更好防控金融风险，保障金融安全。只有持续进行金融体制改革，有效界分金融调控权和金融监管权，加强体制法的保障，才能不断适应新的发展要求，解决金融领域和经济发展中的相关问题。

（二）金融体制改革的体制法保障

从上述金融体制改革的历程看，我国在1983年决定中国人民银行专门行使中央银行职权，是金融体制至为重要的改革，但这一重要制度变革是以国务院“决定”为依据的，并未做到“法定”，这与当时金融法制不健全、体制法保障不足有关。在十年以后，依据1993年12月25日发布的《国务院关于金融体制改革的决定》，我国确立了与市场经济相适应的金融体制的基本框架。基于上述改革成果，我国于1995年制定了《中国人民银行法》，对中央银行的职能作出明确规定，这是落实职权法定原则的体现。依据《中国人民银行法》第1条规定，该法的立法宗旨是“为了确立中国人民银行的地位，明确其职责”，以及“建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定”。这一条款具有重要的引领意义，需要在具体制度中加以落实。随着《中国人民银行法》以及《商业银行法》《保险法》《证券法》等诸多金融法律的出台，我国的金融调控体制和金融监管体制逐渐清晰，并在不同时期不断完善。

在金融调控体制方面，中国人民银行享有金融调控权，是最重要的金融调控主体。为有效调控金融运行和整体经济运行，保持货币政策的稳健性，做好跨周期和逆周期调节，需加快建立“现代中央银行制度”，完善以《中国人民银行法》为中心的金融调控法治体系。为此，应通过修改《中国人民银行法》，进一步强化中央银行的职能，健全货币政策与宏观审慎政策“双支柱”调控框架，以有效实现币值稳定和金融稳定等调控目标。

在金融监管体制方面，我国通过推进金融立法，确立了相应的银行、证券、保险、信托等方面的金融监管体制。但这些规定都较为分散，还需要通过制定统一的《金融监管法》，对有关金融监管的各类规定加以整合，从而通过加强立法协调，形成金融监管的整体合力。结合金融领域存在的突出问题，既要完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管，又要强化监管责任和问责制度，加强中央与地方的监管协同。

金融监管体制涉及金融监管权的横向分配和纵向分配。例如，对于金融监管总局与证监会的金融监管职权横向分配，就有必要在未来统一的《金融监管法》中作出具体规定。此外，随着地方金融的发展，也需要明确中央与地方的监管职权划分，依法推进监管权的纵向分配。只有实现职权法定，才能在体制法的框架下，对金融市场进行有效监管。

上述的金融调控体制和金融监管体制，需要在《中国人民银行法》和《金融监管法》等法律中分别规定。此外，由于金融问题非常复杂，对整体经济运行影响巨大，应统筹金融调控与金融监管的体制安排，增进两类体制的协同和取向一致性，从而形成金融体制法的整体合力。因此，未来还可考虑制定更高位阶的《金融基本法》或《金融法总则》，加强两类体制的协调。另外，2023年组建的中央金融委员会，旨在加强金融稳定发展的顶层设计、统筹协调等，对其法律地位也需在金融体制法中加以明确，可以在《金融稳定法》的立法中先行作出示范性规定。

五、发展规划体制改革的体制法保障

（一）发展规划体制改革的历程与现存的突出问题

我国的经济体制改革，是从计划经济体制逐步转为市场经济体制的过程，国家对经济活动直接的计划管理日渐式微。在计划经济时期，制定和实施国家经济计划非常重要，在改革开放之初制定的《经济合同法》甚至仍将经济合同作为实现国家计划的手段，如果违反国家计划就会导致合同无效，足见国家计划对生产、流通等经济环节之重要。随着改革开放的逐步深入，我国在1984年开启城市改革，并实行“有计划的商品经济”，由此使商品因素日渐增多，计划因素逐渐减少；在上述两类因素此消彼长的过程中，实行市场经济的条件日益成熟。到1992年我国确立实行市场经济体制时，必须对原来的计划管理体制作出重大变革。

在计划经济时期，企业的生产和销售由各类计划直接决定，企业实质上只是工厂，不是独立的经济主体；随着商品经济和市场经济的发展，企业日渐成为享有经营自主权的可独立承担责任的经济主体。随着国家对企业定价权管控的逐步放松，目前我国已有97%的商品和服务全部由市场定价，原来由国家计划部门确定的政府定价和政府指导价已被限缩到非常小的范围。与此同时，国家日益重视要素的市场化配置，原来受计划管控的各类要素也逐渐被推向市场。

正是在上述的改革进程中，计划主管部门不再直接管企业的生产经营，而是转而负责宏观的发展规划，侧重于宏观上的发展引领。随着市场经济的发展，原来的国家计划委员会于1998年被更名为国家发展计划委员会，在2003年又被重组为国家发展改革委员会，成为宏观调控的重要部门，这体现了政府职能以及发展规划体制的重大变革。

随着发展规划体制改革的不断深化，我国的规划体系不断扩展，规划类型不断增加，在实质上具有规划职权的政府部门不断增多。其中，国家发改委作为具体行使发展规划权的重要主体，在发展规划体制中居于重要地位，但也要加强与其他部门之间的规划协调。

目前，国家发展规划与国土空间规划、专项规划、区域规划等，共同构成了我国多层次的发展规划体系，该体系以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，各类规划应做到定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接。但由于体制法保障不足，国家发展规划的战略导向作用、国土空间规划的基础作用、专项规划和区域规划的支撑作用尚未得到充分发挥，为此，既要依法加强国家发改委与国务院相关部门规划职权的横向协调，也要加强各级规划主体的规划职权的纵向协调，从而推进发展规划体制的完善。

完善发展规划体制，重点是进一步优化各类主体的发展规划职权划分。应在上述国家规划体系的框架下，明确界分各类主体的发展规划职权，推进相应的规划体制法立法。鉴于我国的发展规划体制立法不健全、法定原则落实不到位，应依据宪法和相关法律有关“国家计划”“发展规划”等方面的规定，结合我国发展规划制度的具体实践，通过在立法上合理界定和分配各类主体的规划职权，解决规划职权法定问题。

总之，依据在法治轨道上推进现代化的要求，发展规划体制改革必须切实体现法定原则，为此，应通过加强立法，构建发展规划基础制度，推进规划体制的法治化，从而有效规范相关主体的规划职权行使，为规划体制改革提供持续的法律保障。

（二）发展规划体制改革的体制法保障

为加强发展规划体制改革的体制法保障，必须大力推进发展规划体制的相关立法。但我国市场化改革持续展开，也在一定程度上影响了规划体制立法。例如，在20世纪80年代末，当时的国家计委曾着手制定《计划法》，但因经济体制发生巨变，《计划法》未能出台。在我国加入WTO以后，国家发改委又牵头制定《经济稳定增长促进法》，并将其作为宏观调控的基本法，但该立法项目最终亦未被列入全国人大常委会的立法规划。近年来，国家发改委又在牵头推进《国家发展规划法》的制定，该法在《十四届全国人大常委会立法规划》中已被列入第一类立法项目。

制定《国家发展规划法》，应依据宪法的相关规定，明确国家的发展规划权在相关立法机关与政府及其职能部门之间的划分，通过对各类规划的准确定位，明晰各类主体行使规划权的边界，使各类规划能够在纵向和横向上实现功能互补，相互衔接，从而形成发展规划法治的整体合力。

未来的发展规划体制立法，还要对基本概念作出明确界定。例如，有些规范性文件对计划、规划、发展规划、发展规划纲要等概念的使用不够统一，需要进一步界定清晰。此外，对国家发展规划与地方发展规划，以及空间规划、专项规划、区域规划等各类规划的编制主体、审批主体、实施主体等，也应在法律上作出明确界定，并对各类主体的规划编制权、审批权、执行权等进行合理分配，这是规划体制法应包含的重要内容。

总之，加强发展规划体制法的制度建设，对于相关主体有效行使发展规划权，发挥国家发展规划的重要作用，推动经济和社会发展尤为重要。通过保障各类主体依法行使规划职权，并加强各类规划制度的整体协同，不仅有助于保障规划的有效实施，也有助于更好地协调政府与市场、中央与地方等重要关系，实现发展规划的重要目标，推动经济社会的有序健康发展。

六、市场监管体制改革的体制法保障

（一）市场监管体制改革的历程与现存的突出问题

我国在计划经济时期不存在市场和市场监管，当然也不涉及市场监管的职权划分问题。在实行市场经济后，不仅要完善上述的宏观调控，还要加强市场规制，尤其应针对市场经济发展中存在的突出问题，强化市场监管。基于对市场监管的高度重视，我国的各类市场监管机构不断增加，如何有效界定和分配市场监管权，是市场监管体制法的制度建设需要解决的核心问题。

作为政府的重要经济职能，市场监管在广义上不仅涉及一般的商品和服务市场，还涉及要素市场。因此，土地市场、资本市场、技术市场、劳动力市场、数据市场等，都涉及市场监管权的分配问题。此外，即使是商品和服务市场，也涉及细分市场的监管问题。例如，对于农产品、食品药品化妆品等，会由不同部门分头实施监管。为解决由此带来的市场监管问题，尤其需要持续推进监管体制改革。

随着经济体制改革的深化，我国的市场监管体制日益复杂。在实行市场经济体制之初，人们较为关注的市场监管主体，主要是工商行政管理部门，以及质量技术监督部门等。随着市场经济的发展，以及市场范围的不断扩展，不仅需要对商品销售和服务提供等进行一般监管，还需要基于行业或产业的特殊性，实施更高标准的特殊监管。为此，政府的多个职能部门陆续被赋予一定的市场监管权，诸如工信部、农业农村部、商务部等，都在各自的主管领域实施相关的市场监管行为。例如，工信部对电信资费的监管，农业农村部对农业生产资料价格的监管，等等。此类对相关商品和服务的定价、质量等进行的监管，都涉及市场监管权的分配问题。

近年来我国大力推进机构改革，原来的工商行政管理总局、质检总局等已被合并重组为规模更大的市场监管总局。这一市场监管体制的巨大变化，有助于市场监管权的统一行使，从而有助于实现市场监管的重要目标。例如，在反垄断方面，过去由国家发改委、商务部和工商行政管理总局分别行使的垄断监管权，改由国家市场监管总局统一行使，就更有助于实现反垄断执法标准的统一，从而有助于保障公平竞争，促进市场统一。

此外，与一些特定行业或产业对应的市场，也涉及专门的市场监管权行使问题。例如，铁路、公路、民航等主管部门涉及交通运输市场的监管，需要《铁路法》《公路法》《民用航空法》等对相关交通运输市场的管理体制作出规定。又如，与有关石油、煤炭、电力等能源相关的经济活动，在历史上曾由石油部、煤炭部、电力部等分别管理，而目前则主要由国家能源局负责监管，由此形成了不同于既往的能源市场监管体制。对此，自2025年1月1日起施行的《能源法》已有相关规定。

可见，随着经济体制改革的深化和市场经济的发展，市场监管体制日益复杂，既要关注市场监管总局对一般商品和服务市场行使的监管权，也要关注其他政府职能部门对某些特殊市场行使的监管权。此外，不仅要关注对商品市场的监管权，还要关注对要素市场的监管权。例如，从资本要素看，对货币市场、保险市场、证券市场等金融市场的金融监管权，就与一些专门的金融监管机构相关，并形成了前述的金融体制，因而需要区分一般市场监管权与金融市场监管权。此外，对土地市场、技术市场、数据市场等各类要素市场，同样涉及相应的监管权分配。随着市场类型的增加，行使各类市场监管权的政府部门会越来越多。因此，需要明确界定市场监管部门主要行使的一般市场监管权，以及其他相关职能部门的特殊市场监管权，在未来有关市场监管体制的综合立法中，应当对各类市场监管权的划分作出基本规定。

总之，由于我国一直在推进市场化改革，有多个政府部门都在行使着不同类型的市场监管权，应在深化市场监管体制改革中，进一步厘清各类主体行使市场监管权的边界，明确某些市场监管权是否要统一行使，以确保监管执法标准的统一，并减少政府的不当干预，这对于优化营商环境尤为重要。为此，必须持续加强市场监管方面的体制法制度建设。

（二）市场监管体制改革的体制法保障

随着市场经济的快速发展和市场类型的多元化，拥有市场监管权的主体不断增加，需要有效调整多种复杂的分权关系。其中涉及一般的市场监管与特殊的市场监管，以及主要监管部门与辅助监管部门。例如，反不正当竞争的主要执法机构是市场监管部门，同时，也涉及相关政府部门的辅助和协调配合。在其他市场监管立法中，也往往存在类似的制度安排。为此，需要结合一般市场与特殊市场，明确规定行使监管权的主要部门和辅助部门，并具体界分其各自行使的市场监管职权，从而在各个市场领域构建更为有效的监管体制。

目前，我国有关市场监管体制的立法主要采取分散立法的模式，即在各类涉及市场监管的立法中，分别规定相应的具体监管体制。从统一大市场建设的角度，应考虑推进市场监管体制的统一立法。应基于市场监管体制的复杂性，探索如何确立基本的市场监管体制，并通过推进立法统合，制定统一的《市场监管法》，从而解决市场监管体制分散立法带来的不协调问题。

随着市场化、法治化、国际化的发展，我国的市场监管体制改革还会不断深化，为了使监管体制改革能够得到有效的法律保障，确保在法治轨道上推进市场监管，必须持续完善相关的市场监管体制法。鉴于特殊领域的商品和服务以及要素直接关系到国计民生，应通过完善监管体制法，进一步强化金融市场监管、能源市场监管等，从而推进整体市场经济的发展。

七、体制法制度建设的共通性及其研究路径

（一）体制法制度建设的共通性

上述各重要领域的经济体制改革，对于实现国家治理体系的现代化均具有重要意义。为此，前面分别结合各重要领域的特殊问题，探讨了相关的经济体制改革及其体制法保障的必要性。尽管每个领域所涉及的问题不尽相同，但在体制法的制度建设方面仍有诸多共通性。例如，它们都涉及国家经济职权的分配，且主要围绕宏观调控权和市场规制权的分配展开，由此形成的各类经济体制，会直接影响国家职能、国家任务的实现。

上述重要领域的经济职权分配都非常有代表性，是近些年来国家深化经济体制改革的重点；同时，各领域的具体体制相互贯通，关联紧密，共同构成了整体的经济体制。鉴于各领域的体制法对相关宏观调控和市场规制的具体实施均具有重要影响，在推进各领域的体制法制度建设方面，尤其应关注以下三个方面的结合：

第一，与国家治理现代化相结合。

上述各领域的体制改革，作为整体经济体制改革的重要组成部分，都涉及国家与国民、政府与市场、中央与地方等多种关系的调整，需要通过加强体制法的制度建设，有效协调上述重要关系，从而推进国家治理现代化。在此过程中，需要进一步处理好改革与法治、改革与发展的关系。

在改革与法治的关系方面，应通过加强相关经济立法，不断完善经济法治，使各领域的体制改革或体制运行切实在法治轨道上展开。鉴于我国的体制法尚不够完善，应推动各类经济职权的合理分配与有效协调，并在各领域构建具体的体制法。为此，需要持续完善相应的财政体制法、税收体制法、金融体制法等。

在改革与发展的关系方面，上述各领域的体制改革都应有利于发展，并在发展中不断发现和解决各类体制问题，推进体制优化和体制法完善。深化经济体制改革的目标，是实现国家治理体系的现代化。没有制度的现代化，就无法提升治理能力，也难以有效促进经济与社会的良性运行和协调发展。为此，应在经济体制改革中持续完善体制法，并为后续的经济体制改革提供法律保障。

第二，与经济法治现代化相结合。

完善上述各领域的经济体制，推进体制法制度建设，是对经济宪法的具体落实，也是实现经济法治现代化的重要步骤。为此，应在经济宪法的框架下，通过在各类基本法律中增加体制法规范，并进一步加强各类体制法的协调，来构建体制法的体系，从而增进整体体制法的实效，推进经济法治现代化。

实现经济法治现代化，要求在财政、税收、金融、发展规划、市场监管等各领域构建体现发展导向的“现代制度”；而加强相关体制法的制度建设，则是构建各类“现代制度”的应有之义。只有不断提高各领域经济体制改革的协调性，增进制度保障的协同性，构建系统的体制法，才能为全面深化经济体制改革提供有力保障，并由此推进经济法治现代化。

第三，与现代化经济体系的构建相结合。

现代化经济体系，包括现代市场体系、现代化产业体系、对外开放体系、公平分配体系、区域协调发展体系等，其具体构建对于实现国家现代化不可或缺。例如，建设统一开放、竞争有序的现代市场体系，推动多种主体的公平竞争和统一大市场的形成，事关市场机制决定性作用的发挥，会影响整体经济的长期发展。又如，构建区域协调发展和公平分配体系，会影响各区域的全面现代化，以及改革发展成果的共享，事关全体人民共同富裕，影响中国式现代化目标的实现。由于上述各类体系的构建，与财政、税收、金融、发展规划、市场监管等体制的完善密切相关，因此，各领域的体制改革都应与现代化经济体系的构建相结合，并由此来推动体制法的制度完善。

总之，上述各领域的经济体制改革，与国家治理现代化、经济法治现代化以及现代化经济体系的构建均密切相关，体制法的完善也应与上述三个方面相结合，这是各领域体制法制度建设的共通性的重要体现，在此基础上更有助于构建统一的体制法体系。

（二）深化体制法研究的具体路径

上述各领域的经济体制改革历程、现存的突出问题，以及需要加强的法治保障，都有一定的相似性或共通性，这些是体制法研究需要关注的共性问题或共同基础。在此基础上推进体制法研究的深化，可关注如下具体路径：

1. 推动体制法的专门研究

我国在组织法领域已有一系列立法和相关研究成果，但对体制法的关注和研究却微乎其微。尽管组织法与体制问题存在紧密关联，但传统的组织法与体制法仍存在诸多不同。事实上，体制法不仅涉及组织机构，更侧重于相关机构之间的经济职权划分。只有促进各类体制的相互协调以及各职能部门的相互协同，构建统一的体制法体系，才能形成统一的法律秩序，有效实现宪法确立的国家目标。因此，有必要将体制法独立出来，对其展开专门研究。

2. 从宪法维度推动体制法研究

从整体法学研究的角度看，从宪法到经济法等部门法，都要关注体制法问题。由于经济宪法是经济体制改革的重要基础，且我国的经济宪法对经济体制的规定还有较大改进空间，因此，未来可更多从经济宪法维度推动体制法研究。

宪法（constitution）一词具有“构成、构造”等含义，它是一种分权的架构，因而宪法本身就是具有基础意义的体制法，经济宪法也就是经济领域的体制法。此外，我国的《立法法》《监督法》等宪法相关法，也涉及体制法的构建。例如，各类经济职权的划分和行使，都要符合法定原则，体现立法法和监督法的要求。而依据我国《立法法》《监督法》的规定，无论是立法抑或立法机关的监督，都要“以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，推动高质量发展”，因此，各类体制法的制定和实施，都应按照上述规定要求，充分体现“发展导向”，从而为经济体制改革提供重要法律保障。

3. 从经济法维度推动体制法研究

与传统部门法不同，体制法既是经济法的重要内容，也是其重要特色。由于宏观调控和市场规制都是在一定的体制框架下展开的，“好的体制”更有助于保障宏观调控和市场规制的有效实施，因此，经济法比其他部门法更关注体制法。考虑到每类具体的体制法，都有与之相应的具体经济法制度，而在传统法上并不存在此类对应关系，这可能是传统法学对体制法未予较多关注的重要原因。

在上述各类体制中，财政、税收、金融、发展规划等体制的联系更为紧密，它们在整体上影响着国家的宏观调控，关乎国家的宏观经济治理，历来备受瞩目。此外，市场监管体制对各类主体的市场交易行为、市场竞争行为均有重要影响，关系到市场经济的微观基础能否夯实。基于体制法在经济法各具体部门法领域的重要地位，应从经济法维度加强体制法研究。

鉴于体制法日益重要，有必要推动体制法的专门研究，并分别着重从宪法维度和经济法维度展开具体研究，这对于加强经济体制改革的体制法保障，推动经济法学以及宪法学等相关学科的发展，尤其具有重要意义。

八、结论

推进中国式现代化，需要以经济体制改革为牵引，进一步全面深化改革；而经济体制改革的深化，则离不开体制法的保障。基于加强体制法的制度建设的重要现实意义，应当从法学维度深化体制法研究。

依循“改革历程—现存问题—法治保障”的逻辑主线，本文分析了财政、税收、金融、发展规划、市场监管等重要领域经济体制改革的历程和现存的突出问题，并着重探讨了加强体制法保障涉及的相关问题，提出了上述领域体制法保障的重点及其制度改进的方向；在此基础上，本文还分析了各领域体制法制度建设的共通性，以及加强体制法研究的具体路径，以期学界对体制法展开更为深入的研究。

有效分配宏观调控权和市场规制权，历来是体制法制度建设的重点，也是对宪法确立的市场经济体制的重要保障。因此，全面落实职权法定原则，明确界定和合理分配各类主体的经济职权，是体制法制度建设的核心内容。只有加强体制法制度建设，才能在法治框架下实现赋权与限权的统一，才能有效履行现代国家的经济职能，实现国家目的和国家任务。

一国的经济体制涉及多种类型，分别对应于国家的多种经济形态。例如，经济法上的国家是“经济国家”，同时，在经济法的各具体领域，经济国家又体现为“财政国家”“预算国家”“税收国家”等多种形态，且每种形态都对应于某类具体的经济体制。因此，上述各领域的体制法完善，也都与相应的国家形态紧密关联，通过把握国家形态的具体特点和制度要求，有助于构建各领域的“现代体制法”，推进经济法治现代化。

在我国建设现代化国家的新时期，加强体制法的制度建设，有助于为经济体制改革提供有效的法律保障，推进体制法领域的法治完善。鉴于以往体制法研究较为薄弱，应进一步提炼体制法的相关理论，这尤其有助于深化经济宪法、经济法等领域的法学研究，推动法学自主知识体系的形成。