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论我国食品安全领域的行刑衔接制度

杨寅    2021-07-19  浏览量:24

摘要: 食品安全规制主要有行政处罚和刑事处罚两种手段,两者的衔接直接影响食品安全的治理效果。从2000年发展至今,我国食品安全领域行刑衔接制度框架已基本建成,当前的问题主要是立法的协同化不足,证据认定标准和移送协调程序等也存在一定缺漏,造成食品安全监管部门和刑事司法机关在具体执行中存在障碍。为实现食品安全领域行刑衔接制度的高效、公正运行,加强对食品安全违法、犯罪行为的惩戒力度,应在完善食品安全行刑衔接基础性法律的前提下,明确证据认定标准和移送协调程序并建立相关的保障制度。

关键词: 食品安全;行刑衔接;行政执法;刑事司法

正文:

食品安全关乎国计民生,食品安全治理系现代国家治理的重要组成部分。目前,我国在食品安全治理领域主要有两种规制手段,即以《食品安全法》为基础的行政处罚和以《刑法》为基础的刑事处罚,两种手段分属行政机关和司法机关,由此产生了行政执法与刑事司法的衔接需求。行政执法与刑事司法的衔接是指行政机关依法将在行政执法过程中发现的涉嫌犯罪的案件或线索移送司法机关,由司法机关确定案件的管辖归属,或者是司法机关将不构成犯罪,但应追究行政违法责任的案件或线索,依法移送行政机关处理,由行政机关、司法机关共同参与、相互协作、相互监督、共同惩治行政违法和犯罪行为的运作系统。两者衔接的运行状况会直接影响食品安全的治理效果,在法治新发展背景下,对该衔接制度应加以审视并予以进一步完善。


一、我国食品安全领域行刑衔接制度的现状

(一)食品安全领域行刑衔接制度的立法沿革

2000年10月,国务院开展打假联合行动,首次提出行刑衔接的问题。[1] 2001年4月,国务院为解决行刑衔接过程中的实际障碍,颁发了《关于整顿和规范市场秩序的决定》,开始对行刑衔接所涉及的信息共享、相互协作和共同打击市场违法犯罪行为提出了明确要求。[2] 2001年7月,国务院颁发《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,首次以行政法规的形式对行刑衔接加以规定,对行政执法机关向刑事司法机移送案件的各项程序作了规范。[3]随后,为解决行刑衔接实践中存在的问题,最高法、最高检、有关部委相继单独或联合发布了各自系统内的规定或规范性文件。[4] 2010年10月,国务院办公厅印发《打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动方案》,明确了公安机关提前介入调查制度。2011年2月,中共中央办公厅和国务院办公厅转发国务院法制办等九部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,提出了联席会议制度、案件咨询制度、信息共享平台建设以及检察监督等完善行刑衔接的措施,尤其是对行刑衔接涉嫌犯罪案件双向移送进行了明确规定,标志着我国行刑衔接制度的初步形成。[5]

我国关于食品安全行刑衔接的法律主要是《刑事诉讼法》和《食品安全法》。2012年修订的《刑事诉讼法》第52条规定了行政证据和刑事证据的转化规则,即行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。这表明行政执法机关搜集到这四类证据,不仅可以作为行政证据证明行政违法,也可以作为刑事证据证明刑事犯罪。《刑事诉讼法》这一规定使行政证据与刑事证据之间的联系更加紧密,对行刑衔接立法产生了重要影响。2015年的《食品安全法》第121条首次以法律形式明确了行政执法与刑事司法的双向衔接,即食品安全行政监管部门有向公安机关移送涉嫌犯罪案件的法定义务。同时,公安机关也有向食品安全监管部门移送应追究行政责任案件的法定义务;[6]此外,该条还规定了行刑衔接中的商请制度,扩充了食品安全领域两法衔接的内容。[7]上述规定使食品安全行刑衔接由初始的行政法规规定上升到法律层面,明确了食品安全行刑衔接的法律地位。

2015年12月,国家食品药品监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全办联合印发《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》。这是我国第一个对食品安全领域行刑衔接问题专门作出的操作性规定,对构建食品安全行刑衔接基本制度,指导两法衔接实践具有十分重要的作用。

(二)食品安全领域行刑衔接制度的基本构成

1.食品安全行刑衔接的责任主体

目前,我国食品安全行刑衔接的责任主体主要有如下三类:第一类是行刑衔接的工作机构,包括食品安全行政监管部门、公安机关与人民法院。食品安全监管部门负责对违反食品安全法行为的行政处罚、对涉嫌犯罪行为的预判和行刑衔接的启动。公安机关在食品安全行刑衔接中为移送案件的接受主体,其职责体现在对案件的受理、审查立案、反向移送的启动和依申请的提前介入。人民法院是审判机关,其在食品安全行刑衔接中主要负责食品安全犯罪案件的审理以及对不构成犯罪但达到行政处罚标准的案件,反向移送行政机关的处理。第二类是食品安全行刑衔接的监督机构,包括检察机关与监察机关。检察机关的监督权主要是指移送监督和立案监督。移送监督是指检察机关在法定职权范围内,督促行政机关向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件;立案监督是指检察机关不仅可以依据《刑事诉讼法》第113条规定的权限对案件进行监督,[8]还可以依据《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第11条的规定进行立案监督。[9]监察机关的监督权主要着眼于提高行政机关的工作效率,督促行政机关工作人员勤政、廉政。第三类是食品安全行刑衔接的协调机构,即食安委、食安办。食安委是食品安全工作的议事协调机构,主要职责为分析食品安全形势,研究部署、统筹指导食品安全工作,提出食品安全监管的重大政策措施等。食安办作为食安委的常设机构,主要负责食安委的日常工作。国家层面的食安委、食安办只负责宏观的食品安全协调工作,不对具体的食品安全案件进行处理。地方食安办作为地方政府的工作部门,其工作内容比较灵活,主要负责协调行刑衔接各方参与主体。

2.食品安全行刑衔接的移送制度

根据法律规定,我国食品安全行刑衔接移送制度主要有如下两种情况:第一种情况是线索移送。行政机关移送案件线索的前提条件是其在执法过程中发现了行为人涉嫌犯罪的线索,《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第27条对此作了明确规定。[10]比较而言,行政机关移送案件线索的实质条件比较严格,即除了前提条件之外,还需要满足违法相对人存在可能逃匿、串供,或者有转移、隐匿、销毁证据等行为时,行政机关才移送案件线索。实质条件是由于行政机关自身权力的局限性决定的,一方面行政机关难以对相对人采取有效的限制人身自由的措施,另一方面证据的收集、保全、固定也难以实施。因此,必须移送给享有权限的公安机关查处。第二种情况是案件移送。行政执法机关移送案件的条件主要规定在《食品安全法》第121条、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条、[11]《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第1条、[12]《公安刑事程序规定》第177条。但上述规范只是对行政执法部门移送涉嫌犯罪案件的标准作了初步规定,无法满足当前食品安全行刑衔接的司法实践要求。

为解决这一问题,《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第5条作了进一步规定,即食品药品监管部门向公安机关移送案件需要满足如下几个条件:第一,实施行政执法的主体与程序合法;第二,有证据证明涉嫌犯罪事实发生。行政执法机关移送案件的具体程序主要规定在《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第5至第10条以及《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第5条。其内容大致包括:行政执法机关负责人对移送案件享有审批权,而审核的权力必须有两名以上行政执法人员组成的专家组实施;移送案件时应附随的材料;公安机关对移送案件的处理程序;不予立案的处理程序;等等。需要关注的是,在案件移送制度中还存在刑事司法机关反向移送的情况。“反向移送”是指司法机关将其发现的不符合刑事犯罪标准,但应处以行政处罚的案件,或者行政执法机关移送的案件经审查虽未构成犯罪或免于刑事处罚,但应处以行政处罚的案件,依法移送给行政执法机关予以处理的过程。“反向移送”的特征主要有如下三个:一是刑事司法机关掌握案件的处理权;二是经审查该案件不构成刑事犯罪或免于刑事处罚;三是案件满足行政处罚的条件。此外,司法机关反向移送案件相对于行政执法机关移送案件的最大不同主要是接受单位无异议程序。

3.食品安全行刑衔接的证据规则

证据制度是行刑衔接顺利运行的根本保障。[13] 2012年修订的《刑事诉讼法》第52条对行刑证据可转化的类型作了规定,[14]包括行政机关收集的物证、书证、视听资料以及电子证据等证据材料,但对这四类证据可转化的条件以及“等证据材料”的范围并未予以明确,理论界与实务界在此问题上存有分歧,[15]  为此,最高法、最高检、公安部等分别出台了解释,为如何适用这一条款提供依据。

2012年最高法颁布的《关于适用刑事诉讼法的解释》第65条,重申了《刑事诉讼法》第52条的规定,未对其界限进行明确。2021年最高法新颁布的《关于适用刑事诉讼法的解释》第75条规定的行刑证据可转化类型,但与之前司法解释的规定一致。最高检颁布的《人民检察院检察诉讼规则(试行)》第64条,对《刑事诉讼法》第52条的证据范围作了扩大解释,即除了物证、书证、视听资料和电子证据四种证据之外,行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的鉴定意见、勘验、检查笔录也可以作为证据使用。最高检在此问题上的态度,在其2019年颁布的《人民检察院检察诉讼规则》第64条中予以明确,未作改变。公安部颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第60条也扩大了《刑事诉讼法》第52条行刑证据转化的范围,即公安机关接受或者依法调取的行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据、检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料,可以作为证据使用,比最高检的规定增加了检验报告这一类别,但在2020年的《国务院关于修改〈行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定〉的决定》中取消了检验报告,并增加了对转化条件的规定,从而与最高检的相应规定保持一致。具体如下表所示:

为了统一食品安全行刑衔接证据制度的转化标准,《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第18条对行刑证据转化作了进一步规定,即食品药品监管部门在行政执法和查办案件过程中依法收集的物证、书证、视听资料、电子数据、检验报告、鉴定意见以及勘验笔录和检查笔录等证据材料,经公安机关、人民检察院的审查,人民法院的庭审质证确认,可以作为证据使用。就可转化证据的范围而言,《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第18条与《公安办理刑事案件程序规定》第60条的规定基本一致。同时,此次还明确了公安机关与人民检察院的审查、人民法院的庭审质证确认为证据转化的前提条件。

4.食品安全行刑衔接的协作配合

《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第四章对食品安全行刑衔接的协作配合制度作了规定,明确了各级食品安全委员会办公室是协调各方的负责单位。首先,食品药品监管部门在日常工作中如果发现属于法律规定的明显涉嫌犯罪的案件线索,应立即以书面形式向同级公安机关通报;接通报后,公安机关应及时进行审查,必要时可进行初查,对符合立案条件的,应及时立案侦查。其次,公安机关应将侦办案件中发现的重大监管问题通报食品药品监管部门。公安机关在侦查食品药品犯罪案件中,已查明涉案食品药品流向的,应及时通报同级食品药品监管部门依法采取控制措施。再次,食品药品监管部门和公安机关在查办食品违法犯罪案件过程中发现涉嫌职务犯罪行为的,应及时将线索移送人民检察院。同时,《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》还专门规定了食药监部门、公安机关、检察院、法院之间的专业咨询回复、犯罪案件信息(联合)发布制度,以及前三者在重大案件联合督办和定期举行联席会议方面的制度。

5.食品安全行刑衔接的监督

对食品安全行刑衔接的监督既包括食品安全监管部门与刑事司法部门的互相监督,也包括检察机关对其他相关部门的执法行为和司法行为的监督。[16]食品安全监管部门与刑事司法两部门之间的互相监督主要体现在案件移送方面,此部分内容已经在前文中进行过论述,此处仅对检察监督进行阐述。食品安全行刑衔接中的检察监督,主要是指检察机关依法对食品安全监管部门的行政执法活动、公安机关的刑事司法活动以及人民法院的刑事审判活动进行的监督,其大致包括行政移送监督、刑事受案、立案监督、刑事侦查监督、刑事审判监督、审判执行监督以及反向移送中对受移送食品安全监管部门行政执法行为的监督等。

这其中,行政移送监督是指检察机关认为食品安全监管部门查处的行政案件或线索涉嫌犯罪,应当依法移送公安机关而未移送,所进行的监督。行政移送监督涉及行刑衔接的启动和案源,对后续衔接具有源头意义。受案和立案监督针对的是食品安全行刑衔接中刑事处理的初始环节,是指检察机关对公安机关是否依法受理食品安全监管部门移送的涉嫌犯罪案件,以及公众提供的线索及时受理、立案所进行的监督。侦查监督是指检察机关对公安机关在立案后开展的侦查活动是否合法进行的监督,监督的内容主要包括侦查阶段所取得的证据是否合法、充分,涉嫌犯罪的事实是否清晰,进一步采用刑事强制措施是否必要等。就行刑衔接案件的特殊性而言,公安机关在侦查阶段会涉及行刑证据的转化。检察机关如果认为公安机关侦查活动的合法性和案件事实存疑,可退回公安机关补充侦查。审判与执行监督是检察机关行使诉讼监督职能的重要组成,对行刑衔接的最终效果十分重要。审判机关对危害食品安全犯罪的定罪量刑关乎食品安全犯罪案件最终能否得到严格、公正的处理。检察机关对审判与执行监督的核心方式是抗诉。就抗诉制度而言,行刑衔接案件最可能涉及的是审判环节的行刑证据转化,也就是行政执法阶段所获取的证据被审判机关采信的程序是否合法,进而左右对犯罪事实的认定。反向移送中对受移送食品安全监管部门行政执法行为的监督是指检察机关对食品安全监管部门接受司法机关经审查虽不构成犯罪或者免予刑事处罚,但应予以行政处罚的案件后,是否依法及时予以处理的监督。[17]


二、我国食品安全领域行刑衔接制度的运行困境

(一)立法方面

1.缺乏行刑衔接专门立法

关于行刑衔接,我国始终没有进行专项立法。这导致相关部门在应对、处理该问题时,缺乏刚性法律规范的依据。在此情况下,相关行政机关和司法机关只能先出台本部门行刑衔接的规范性文件,进而导致行刑衔接规定的碎片化,条文之间存在重复与矛盾,对行刑衔接运行产生不利影响。《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》是加强行刑衔接的原则性规定,《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》是对行刑衔接内容的系统规定。此后,虽然又发布了四部规范行刑衔接的文件,但大多属于重复性规范。例如,2001年《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》只是在《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的基础上稍加修改,其内容仅是规范检察机关受理案件以及处理涉嫌犯罪案件的程序,如不考虑在受案主体上的不同,两者内容几乎没有差别。

2.食品安全领域行刑衔接的法律规范位阶较低

2015年颁布的《食品安全法》第一次在法律层面规定了食品安全领域行刑衔接的相关内容,《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》则属于行政法规。除此之外,其他规定皆属国务院部门规章或司法解释类文件。这些规范性文件存在政策层级高、法律层级低、制度权威性不够等问题,难以为食品安全领域行刑衔接的实践提供刚性、稳定的法律依据,导致行刑衔接的效果低于预期。[18]此外,食品安全领域行刑衔接的有些事项比较重要,仅靠国务院的相关规定,明显位阶较低,不符合我国立法权限划分之规则。比如,《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》第9条对人民检察院的职能作了规定。这不符合《宪法》和《立法法》关于国家机构职权分工以及法律与行政法规立法分工的规定。

3.《刑法》与《食品安全法》没有实现有效对接

从犯罪主体上看,《食品安全法》涉及的违法行为主体较多,而《刑法》143条、[19] 144条只规定了生产者和销售者是犯罪主体,[20]对于食品运输者、不符合法律规定的食品原料提供者等相关人员却未作规定。这样会使刑事司法机关无法对后者的犯罪行为进行认定,造成其逃脱刑罚制裁。从犯罪对象看,《食品安全法》的规定也较《刑法》范围广。《食品安全法》对食品的概念做了明确区分,并体现在相关法律规范之中,其调整对象可归纳为食品,食品添加剂,用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂,食品相关产品,食用农产品等。[21]而《刑法》中关于食品的规定范围较窄,只包括加工食品和食用农产品。两部法律相比,《刑法》大大减少了犯罪对象的范围,影响了其对食品安全保护的范围和力度。从刑罚设置上看,《食品安全法》第135条有关于资格刑的具体规定,[22]主要是对食品安全的主管人员加以从业限制,而《刑法》没有对食品安全犯罪资格刑进行规定。这增大了与《食品安全法》衔接的难度,降低了对食品安全犯罪的打击力度,削弱了刑罚的威慑,会导致食品安全犯罪者再犯的可能性增加。

(二)实施方面

1.责任主体间缺乏配合

首先,在主观方面,一些行政执法人员专注于行政执法规范,而对行刑衔接方面的法律规范不甚了解,对行刑衔接缺乏正确认识。有的执法人员甚至认为自己在行政执法阶段已投入大量精力,最后把案件移送司法机关,体现不出工作价值,且案件移送后还要全方位配合司法机关工作,如出现证据不足等问题,还会存在被司法机关退回处理的风险,增加额外的工作量。因此,他们往往对食品安全涉嫌犯罪的案件移送刑事司法机关持消极态度。同时,由于食品行业在地方财政收入中占有一定比重,对食品安全企业和涉案人员刑事责任的追究,会关系一个企业能否继续存在,进而影响地方财政收入。因此,对食品安全涉嫌犯罪的案件,会采取“有案不移”、“以行罚代刑罚”的方式处理,削弱了对犯罪的打击力度。[23]其次,在客观方面,食品安全监管部门对罪与非罪的区分标准认识不统一,存在该移送的案件不移送,擅自处理,以罚代刑,或不该移送的移送,增加刑事办案机关负担的双重现象。[24]此外,对公安机关能否越过食品安全监管部门,直接刑事立案查处应由后者先行管辖的案件,食品安全监管部门在认识上不尽一致,造成对公安机关办理未经其移送的涉嫌犯罪案件的调查取证配合不够。

2.证据制度标准不统一

在行刑衔接中,案件事实在移送前后具有同一性,与案件事实相关的证据也是紧密联系的。但由于行政证据与刑事证据分属不同的部门法范畴,适用不同的证据规则,在证据资格和证明标准方面均存在差异。而成为刑事诉讼法上规定的证据须满足证据能力和证明能力的要求,即通常所说的合法性、客观性、关联性并达到排除合理怀疑的标准。[25]两者之间如何转化是行刑衔接的难点所在。从证明标准上说,行政执法的证据证明标准最低,公安的刑事证据证明标准较高,检察机关的证明标准更高,法院最高。这就导致在公安机关的刑事侦查阶段可转化证据的范围最宽,检察机关的审查起诉阶段次之,法院的定罪量刑阶段最窄,甚至不能直接作为证据使用的差异现象。[26]因此,对《刑事诉讼法》有关证据转化范围和条件的规定,最高法、最高检、公安部已作的规定存在不一致,在对证据转化的认识和把握上也存在分歧。《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第18条的统一性规定虽然一定程度解决了此问题,但“等证据材料”的使用依然给等外的证据类别留下悬念,尤其是对行政执法阶段的言词证据是否可转化刑事证据使用未作规定。再者,对行政执法阶段法律、行政法规授权组织所收集证据的证据能力和证明能力,最高人民法院在适用《刑事诉讼法》的最近两次司法解释中皆作了规定,[27]但检察机关、公安机关的规定均未涉及。另外,《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》对行政执法阶段非法证据排除也未作规定。

3.移送协调制度不顺畅

移送制度的顺畅是行政执法机关与刑事司法机关的共同责任。行政机关不及时向司法机关移送涉嫌犯罪案件可能会导致相关证据在移送中毁损灭失,甚至导致犯罪嫌疑人逃匿,从而加重后续刑事侦查、起诉工作的负担和难度,有的还因延误办案时机,最终使案件得不到有效处理而草草结案。[28]对此,《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第二章、第四章虽已有较为详细的规定,但依然存在不足。一是《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》并非严格意义上的立法,只是司法机关和行政机关联合发布的规范性文件,其权威性不足;二是《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》对衔接、移送过程中的推诿、不作为行为缺少衔接异议的规定,实践中只能依赖食品安全委员会办公室协调处理;三是对食品安全领域涉及行政、民事、刑事案件交织案件的协调处理机制缺少明确规定,尤其是随着食品安全领域检察机关行政和民事公益诉讼工作的推进,对涉及刑、民、行三类问题交织的公益诉讼案件的协调处理显得较为突出。[29]

4.监督制度不健全

食品安全监管部门和公安机关在行刑衔接中应接受人民检察院、监察机关和上级行政机关的监督。但行政执法单位在办理食品安全案件中,对案件性质的认定,是否移送案件等问题均由其自身决定,加之内部考核机制的封闭性,容易出现不作为和权力滥用的情形。[30]《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》在其第四章规定了协作配合制度,但对应移送而不移送的食品安全犯罪案件的责任追究机制、具体责任人的确定均未规定。也就是说,“应该移送而不移送”的责任追究需依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14至第16条规定来实施。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第15、16条规定的是行政机关的内部自我监督,其监督效果并不理想。就检察机关和监察机关而言,尽管《宪法》分别规定了两者的法律监督与监察职能,但对两机关监督行政执法活动均缺乏明确规定。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》属国务院行政法规,对检察机关和监察机关不存在组织法意义上的约束力,加之对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督又并非两者的核心业务,所以《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条所规定的检察监督和监察监督效果并不显著。随着行政检察业务范围的拓展,检察机关对行政执法监督也在不断探索,但由于检察机关对行政执法机关移送案件的具体情况缺乏了解,案件信息来源有限,受移送案件材料不充分,加之对行政执法的监督一般只采取事后书面审查的方式,造成监督中重形式轻实效,甚至不想监督的现象,难以保证监督权的有效行使。


三、我国食品安全领域行刑衔接制度的完善

(一)完善食品安全行刑衔接基础性法律

1.出台食品安全行刑衔接的专门法律或决定

首先,可以由全国人大常委会出台立法性决定,从制度上对行刑衔接的法律依据、行刑衔接的途径、形式、具体程序、法律后果及追责加以明确,也可以先对一些部门进行试点,对试点中存在的问题及时分析与反馈;其次,可以结合《刑法》《行政处罚法》等法律的修改,增加行刑衔接的条文和所规定的内容,[31]尤其是对涉及检察机关、监察机关的监督职责而又不适宜由国务院通过行政法规的方式加以规定的内容作出规定;再次,由全国人大常委会抓好相关配套法律制度的建设,及时修改包括《刑事诉讼法》《监察法》《人民检察组织法》在内的相关法律,形成信息畅通、运转有序、规范具体、统一高效的行刑衔接机制。[32]

2.协调《刑法》与《食品安全法》的有关规定

《刑法》与《食品安全法》在立法上存在错位,需要从立法上对两者进行统一。首先,需要修改《刑法》中关于食品安全犯罪的规定,同时添加关于食品安全犯罪的新罪名,使其在犯罪主体、犯罪对象等方面能够与《食品安全法》有效衔接,具体包括把运输者、食品原料提供者等环节的犯罪人员加入惩罚范围,而不仅仅是针对生产者与销售者进行刑事处罚;其次,应当把食品添加剂纳入监督惩罚范畴,扩大《刑法》对食品安全的保护范围;再次,《刑法》应当设置食品安全犯罪资格刑。[33]资格刑是对行为人从事一定职业或者资格的剥夺,在预防、杜绝犯罪分子进行食品安全再犯罪方面,具有其他刑罚所不具有的作用。[34]

(二)健全食品安全行刑衔接实施制度

1.明确行刑衔接移送标准

2015年的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》对食品安全行刑衔接的相关程序进行了较为具体的规定,但对食品安全案件移送的标准问题未予明确,使食品安全行政执法人员在处理这一问题时会无从下手。因此,亟需对食品安全行刑衔接案件的移送标准予以明确。首先,应适当放宽食品安全犯罪案件的移送标准,只要在初查阶段搜集的证据能够证明涉嫌犯罪就可以将案件移送给公安机关,无需完全满足刑事立案标准才进行移送。之所以这样,其理由在于食品安全犯罪具有影响范围广、危害大、扩散快等特点,行政执法机关受制于自身的权限,须及时移送公安机关处置才能降低危害后果。其次,要细化食品安全涉嫌犯罪案件的判断标准,可以从涉案物品数量、涉案金额、行为人主观态度、食品中含有特定检出物质等方面进行细化规定。藉此,行刑衔接主体之间对案件移送标准就会形成一定的共识,提高案件移送的正确率和后续公安机关的立案率。

2.完善证据衔接和转化制度

在行刑证据转化方面,规范性文件之间还存在矛盾,需要从以下几方面进行明确,以提高证据利用率。首先,可以将《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第18条规定的可转化证据的范围缩减,删除检验报告,保留物证、书证、视听资料、电子数据、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等七类,同《公安机关办理刑事案件程序规定》《人民检察院刑事诉讼规则》的现有规定保持一致。[35]其次,对言词证据,主要是证人证言和当事人陈述,应采取审慎态度,不对其直接转化,而是在案件移送后,由公安机关、检察机关重新调查获取。再次,对于行政执法阶段法律、法规授权组织所收集证据的证据能力和证明能力,最高人民法院司法解释已作出规定,《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》《公安机关办理刑事案件程序规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》可以补充作出相同规定。最后,根据《行政诉讼法》及其相关司法解释对行政执法非法证据排除规则的规定,《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》应补充对食品安全执法机关收集证据主体不合法、违法收集证据的情形作出排除规定;对证据内容合法,只是收集程序存在瑕疵,但能及时补正的,可以将其转化为刑事证据使用。

3.建立行刑衔接信息共享平台

在食品安全行刑衔接领域,应落实《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第五章的规定,积极建设行政执法与刑事司法衔接信息共享平台,[36]实现信息共享和涉嫌犯罪案件的网上移送、网上受理、网上监督。为此,一是要建立食品安全信息共享机制。食品安全监管部门在发现案件线索后,应当将其录入信息共享系统,通过共享系统及时向公、检、法机关通报,其他机关接收通报后应当做好标注和备案,以便为案件后续处理提供意见、建议。[37]同时,食品安全监管部门在移送案件后,还应通过该系统保持对移送案件的持续关注,对没有犯罪事实,还应进行行政处罚的情况,继续进行后续处理。二是要规范食品安全信息交流平台发布形式,制定关于发布主体资格、信息录入标准、发布内容审核等事项的明确规范。三是以食品安全信息数据化为基础,利用智能化技术手段,实现对食品安全信息交流平台的适时升级,探索建立食品安全联合执法智能辅助办案系统。[38]其目标主要是在食品安全行政执法和刑事司法全流程数据共享的基础上,实现各机关办案的网上运行、互联互通和数据化案卷移送,形成新的办案流程,继而克服案件移送不及时、不充分和证据收集不规范、适用不统一的现象。

4.完善检察监督机制

为完善检察监督,强化其在食品安全领域行刑衔接上的法律监督职责,需要在法律层面规定受案监督机制,避免食品安全监管部门移送涉嫌犯罪案件公安机关不及时受理案件的情形。在此基础上,需要细化检察机关监督行政执法、受案监督的具体规范,主要包括以下三个方面:第一,明确监督范围。检察机关对食品安全执法部门的监督范围不仅包括其实施的行政行为,还包括不移送涉嫌食品安全犯罪的案件和线索。[39]监督范围还应与信息共享机制关联起来,把纳入信息共享机制的执法信息全部作为检察监督的对象,对未纳入的相关信息也可进行监督。对公安机关的监督重点应在立案监督、侦查监督的基础上,加上受案监督,使三者并重。第二,明确监督方式。检察机关的监督应主要依靠检察建议和检察意见的方式来实现,对检察建议和检察意见的法律效力需通过法律规范进一步明确,以增强其“刚性”。[40]第三,对依据《行政诉讼法》《民事诉讼法》和两高司法解释而存在的食品药品安全领域行政公益诉讼、民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼三项检察制度的案件范围、运行和协调机制作出明确规定。尤其在食品安全行政公益诉讼诉前程序中,检察机关对食品安全监管部门违法行使职权或不作为提出检察建议,要求其依法履行职责时,应厘清行政相对人违法行为的程度和性质。对其行政违法行为,建议食品安全监管部门追究行政责任;对可能构成犯罪或具有涉嫌犯罪线索的,可通过检察意见的形式将案件移送公安机关侦查。


结语

通过本文的考察、分析可以发现,食品安全领域的行刑衔接制度细碎而复杂,涉及行政法和刑事法两大部门法领域,不仅关系部门法中的程序法,如《刑事诉讼法》和《行政处罚法》对办案步骤和期限的规定;也会涉及实体法,如《刑法》和《行政处罚法》对追溯时效、处罚时效、处罚类型的规定。合理、高效的行刑衔接,不可偏行弃刑,也不可重刑轻行。行刑衔接的内容不仅可以是成型案件,也可以是案件线索;其衔接方向不仅是行刑,也可以是刑行。行刑衔接不仅涉及食品监管行政机关,也涉及公安机关、检察机关、审判机关的权力、职责及彼此的边界与协调。从2000年发展至今,我国食品安全领域行刑衔接制度的框架已基本建成,现阶段需关注的问题和价值追求不仅是案件或线索移送率的高低,同时也应关注移送的正确率和案件处理结果的有效性、公正性。就改进策略而言,完善食品安全行刑衔接制度的要点在于克服部门法的偏狭,追求立法的协同性,即要将不同领域、不同部门涉及食品安全违法责任追究的法律规范一体化考量,厘清、强化不同法律间的分工与协调,在此基础上,从多方完善食品安全行刑衔接实施制度,提升食品安全治理的整体效果。


作者简介: 杨寅,上海政法学院教授、法律与公共行政研究中心主任。

注释: [1]元明:《行政执法与刑事司法相衔接的理论与实践》,《人民检察》2011年第12期,第116页。
[2]张伟珂:《食品安全行刑衔接机制的理论与实践》,法律出版社2017年版,第24页。
[3]《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》于2020年8月修订,修订后的规定以下简称为《国务院730号令》。
[4] 2001年12月,最高检颁布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》;2006年1月,最高检、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合印发了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。
[5]元明:《行政执法与刑事司法相衔接的理论与实践》,《人民检察》2011年第12期,第117页。
[6]《食品安全法》第121条规定,县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门发现涉嫌食品安全犯罪的,应当按照有关规定及时将案件移送公安机关。对移送的案件,公安机关应当及时审查;认为有犯罪事实需要追究刑事责任的,应当立案侦查。公安机关在食品安全犯罪案件侦查过程中认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任,但依法应当追究行政责任的,应当及时将案件移送食品药品监督管理部门、质量监督等部门和监察机关,有关部门应当依法处理。
[7]《食品安全法》第121条规定,公安机关商请食品药品监督管理、质量监督、环境保护等部门提供检验结论、认定意见以及对涉案物品进行无害化处理等协助的,有关部门应当及时提供,予以协助。
[8]《刑事诉讼法》第113条规定,人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。
[9]《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第11条规定,食品药品监管部门建议人民检察院进行立案监督的案件,应当提供立案监督建议书、相关案件材料,并附公安机关不予立案、立案后撤销案件决定及说明理由的材料,复议维持不予立案决定的材料或者公安机关逾期未作出是否立案决定的材料。人民检察院认为需要补充材料的,食品药品监管部门应当及时提供。
[10]《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第27条规定,食品药品监管部门在日常工作中发现属于《食品安全法》《药品管理法》规定的明显涉嫌犯罪的案件线索,应当立即以书面的形式向同级公安机关通报。公安机关应当及时进行审查,必要时可以进行初查。初查过程中,公安机关可以依法采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身财产权利的措施。对符合立案条件,公安机关应当及时依法立案侦查。
[11]《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条规定,行政执法机关在依法查处违法行为过程中,发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等,根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定,涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须依照本规定向公安机关移送。
[12]《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第1条规定,行政执法机关在查办案件过程中,对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件,应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》,及时将案件向同级公安机关移送,并抄送同级人民检察院。对未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件,行政执法机关应当于作出行政处罚十日以内向同级公安机关、人民检察院抄送《行政处罚决定书》副本,并书面告知相关权利人。
[13]张伟珂:《食品安全行刑衔接机制的理论与实践》,法律出版社2017年版,第168页。
[14]2018年修订的《刑事诉讼法》涉及行刑证据转化的条文是第54条,其内容与2012修订的《刑事诉讼法》第52条相比,未作改变。
[15]练育强:《行政执法与刑事司法衔接中证据转化研究》,载《探索与争鸣》2017年第4期,第98页。
[16]张伟珂:《食品安全行刑衔接机制的理论与实践》,法律出版社2017年版,第222页。
[17]《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第14条规定,人民检察院对作出不起诉决定的案件、人民法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件,认为依法应当给予行政处罚的,应当及时移交食品药品监管部门处理,并可以提出检察意见或者司法建议。
[18]参见四川省人民检察院“行刑”衔接课题组:《促进行政执法与刑事司法有效衔接需由全国人大常委会解决》,《中国检察官》2011年第11期,第3页。
[19]《刑法》第143条规定,生产、销售不符合食品安全标准的食品,足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金……。
[20]《刑法》第144条规定,在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的,或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的,处五年以下有期徒刑,并处罚金;对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金……。
[21]舒洪水:《论我国食品安全犯罪行刑衔接制度之建构》,《华东政法大学学报》2016年第3期,第127页。
[22]《食品安全法》第135条规定,被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可,或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的,终身不得从事食品生产经营管理工作,也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。食品生产经营者聘用人员违反前两款规定的,由县级以上人民政府食品安全监督管理部门吊销许可证。
[23]例如,曾轰动全国的三鹿奶粉事件集中反映了这一问题。在2003年安徽省阜阳市奶粉事件爆发时,就已经为三鹿奶粉事件埋下了导火索。但为保护这一龙头企业,地方政府将此事件掩盖下来,直到2008年“三聚氰胺事件”的爆发才彻底暴露这一问题,使本可提早解决的食品安全问题未能及时解决。
[24]任玉鹏:《对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的调查研究》,https://xueshu.baidu.com/usercenter/paper/show?paperid=18360b84bc58ac5ba3d92a7a21857cc6&site=xueshu_se 2020年7月20日访问。
[25]樊崇义:《证据法学》,法律出版社2004年版,第135-136页。
[26]这一“递减”特点从最高法院关于适用刑事诉讼法两次司法解释,在行刑证据转化规定方面的变化可得到印证。2012年《关于适用刑事诉讼法的解释》第65条规定,行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用,而在2021年《关于适用刑事诉讼法的解释》的第75条中,则取消了直接“可以作为证据使用”的规定,保留只有“经法庭查证属实,且收集程序合法符合有关法律、行政法规规定的,可以作为定案的根据”的规定。
[27]2012年解释的第65条、2021年解释的第75条均规定,根据法律、行政法规规定行使国家行政管理职权的组织,在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料,视为行政机关收集的证据材料。
[28]陈义兴:《行政执法与刑事司法衔接机制的构建和完善》,《中国检察官》2007年第7期,第7-11页。
[29]2017年6月修订的《行政诉讼法》《民事诉讼法》分别规定了由人民检察院提起的食品药品安全等领域的行政公益诉讼和民事公益诉讼制度。2018年3月最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的规定》又规定了食品药品安全领域的刑事附带民事公益诉讼制度。
[30]戴玉忠、刘明样:《犯罪与行政违法行为的界限及惩罚机制的协调》,北京大学出版社2008年版,第133页。
[31] 例如,在2011年《刑法修正案(八)》的基础上, 2020年的《刑法修正案(十一)》四十五,就将“发现的严重食品药品安全违法行为未按规定查处”、“依法应当移交司法机关追究刑事责任不移交”,规定为负有食品药品安全监督管理职责的国家机关工作人员,构成滥用职权或者玩忽职守犯罪的两种情形。
[32]参见四川省人民检察院“行刑”衔接课题组:《促进行政执法与刑事司法有效衔接须由全国人大常委会立法解决》,《中国检察官》2011年第11期,第6页。
[33]陈新言:《食品安全立法中的行刑衔接问题探讨》,《重庆科技学院学报》2016年第2期,第25页。
[34]例如,《意大利刑法典》第448条(附件刑)、《西班牙刑法典》第363条,皆有对食品安全犯罪资格罚的明确规定。
[35]检验报告减除的理由在于:一,检验报告与鉴定意见在名称上有时存在不能严格区分的交叉现象;二,检验报告也会同行政机关作出的认定函、认定报告混同。实践中,行政机关对认定函、认定报告的出具往往没有严格的法律程序规范,同时其行政技术性、专业性也会很强。就食品安全违法、犯罪来说,食品安全监管部门作出的认定函、认定报告系认定是否涉嫌违法、犯罪的重要依据,而监管部门自身又是执法机关,自己执法,自己作证。因此,检验报告不宜纳入可直接进行行刑转化的证据类型。
[36]有的地方专门建立的食品安全“两法衔接”信息平台已取得较好效果。见“不移送涉嫌食品安全犯罪案件,追责”,《河南日报》农村版2015年4月8日
[37]孙宝强:《应全面推广建设行政执法信息共享平台》,载《中国改革报》,2009年2月6日第6版。
[38]全国首个“智能辅助办案系统”问世,新华网,http://www.xinhuanet.com/legal/2017-07/11/c_1121297505.htm 2020年7月15日访问。
[39]“不移送涉嫌食品安全犯罪案件,追责”,载《河南日报》农村版2015年4月8日。
[40]杜睿哲、赵潇:《行政执法检察监督:理念、路径与规范》,载《国家行政学院学报》,2014年第2期,第71页。

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