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我国促进科技创新的税收优惠制度研究

洪治纲    2021-10-13  浏览量:192

摘要: 在当今世界百年未有之大变局下,促进科技创新在我国具有了新的时代内涵,并因此迫切要求通过税收优惠政策促进加快科技创新。虽然我国已有不少促进科技创新的税收优惠政策,但却存在着诸多不足,从而不利于加快科技创新的实现。故更正这些不足、革新税收优惠制度就成了必由之路。具体而言,税收优惠制度的革新应当是将“加快科技创新”作为税法的一项重要目标任务,系统性地规划设置促进科技创新的税收优惠制度,包括科学界定有关科技创新税收优惠制度的内涵与外延,科学界定适用税收优惠制度的对象,将科技创新活动行为而不是纳税人的身份资格作为主要的判定适用对象,合理地协调税收优惠制度同各税种之间的关系,以及简化税收优惠政策制度享有上的手续条件,便利纳税人实际获得税收优惠等等。

关键词: 促进加快 科技创新 税收优惠 政策制度 革新建议

正文:

一、促进科技创新的时代内涵与税收优惠支持的必要性

2020年9月中央召开的科学家座谈会特别明确了科技创新对于国家与民族未来发展的重大意义,并总结和赋予了促进科技创新的新的时代内涵。

传统认为,科技是第一生产力,也就是发展经济的第一手段,并且,自党的十八大以来,中央也坚持把科技创新作为引领发展的第一动力。另外,理论界也一直仅将科技作为发展经济的手段来看待,并通过研究认为科技研发能促进经济增长。这些都是对科技创新内涵地位的传统的、固有的认识。然而,当今世界正在经历百年未有之大变局,在此背景下,促进科技创新在我国也被赋予了新的时代内涵。习近平同志2020年9月11日在科学家座谈会上的讲话指出:“当今世界正经历百年未有之大变局,我国发展面临的国内外环境发生深刻复杂变化,我国‘十四五’时期以及更长时期的发展对加快科技创新提出了更为迫切的要求”,“加快科技创新是构建新发展格局的需要”,也是“顺利开启全面建设社会主义现代化国家新征程的需要”,“现在,我国经济社会发展和民生改善比过去任何时候都更加需要科学技术解决方案,都更加需要增强创新这个第一动力。同时,在激烈的国际竞争面前,在单边主义、保护主义上升的大背景下,我们必须走出适合国情的创新路子,特别是要把原始创新能力提升摆在更加突出的位置,努力实现更多‘从0到1’的突破”。这表明,加快科技创新已经不仅仅是作为“生产力”和“第一动力”这样的手段来促进经济发展和人民生活水平提高的问题,而是关系到能否形成新发展格局、能否顺利实现社会主义现代化国家新征程的问题,也就是在相当的程度上科技创新的有与无、多与少是关系到民族生存与国家兴亡的根本性问题。

因此,在世界大变局与新的时代背景下,科技创新不应当仅仅是作为促进经济增长与提高人民生活水平的手段,而应当是将其本身就作为一种必须要实现的重要目标,是与经济增长的地位同等重要的目标,是国家和民族的根本性战略目标。

既然科技创新具有了如此重要的新时代内涵,那么促进科技创新本身就具有重大的且不可替代的价值。促进科技创新,不仅是我们国家和民族在当前及未来时代的迫切需求,也是我国在当前和未来可以屹立世界和引领世界的必要基础和重要保障。

就税收优惠政策支持促进科技创新之必要性而言,其传统的在经济学上的理论依据主要是在于公共物品理论、外部性矫正理论、国家创新体系理论等的支撑。由于“科技创新具有准公共物品属性”,并且“科技创新的准公共物品基本属性决定了科技创新的外部性、高收益性和高风险性”,因此这些就“决定了科技创新需要国家政策的支持”,而税收政策是国家政策中最为重要也是最为常用的宏观调控审慎政策工具之一,能够对促进和加快科技创新发挥巨大的激励和引导作用。

其必要性在法学上的理论依据主要是税法的比例原则与效率原则。即,通过实现法益的衡量,采取税收优惠政策支持促进科技创新可以获得更大、更显著的价值,并且可以获得很好的科技创新效率与社会发展效率。

除了上述传统的理论依据之外,科技创新的新时代内涵进一步构成了加快和促进科技创新的新理论依据与现实依据。法治需要与时俱进,科技创新的新时代内涵迫切地要求我们必须要运用包括税收优惠政策在内的各项政策法律工具来加快和促进我国的自主科技创新,以更好地应对百年未有之大变局及助力实现中华民族之伟大复兴。


二、我国促进科技创新税收优惠制度的现状分析

当前我国有关促进科技创新的税收优惠政策主要包括税额减免延、税基计减和税率减免三大类税收优惠。税收优惠所针对的领域和企业则主要包括科技企业孵化器、大学科技园众创空间、技术转让、科技成果转化、高新技术企业和科技型中小企业、创业投资企业、集成电路和软件企业等。税额减免延优惠,是指对应纳税额的减免或者延期。主要是对于符合条件的技术转让所得给予免税或减税的优惠以及对科技成果转化所给予的延期纳税优惠。根据《企业所得税法实施条例》第90条的规定,“企业所得税法第27条第4项所称符合条件的技术转让所得免征、减征企业所得税,是指一个纳税年度内,居民企业技术转让所得不超过500万元的部分,免征企业所得税;超过500万元的部分,减半征收企业所得税。”根据国家税务总局的规定,可以享受减免企业所得税优惠的技术转让应当符合的条件包括:

1、享受优惠的技术转让主体应当是企业所得税法规定的居民企业;

2、享受优惠的技术转让应当是属于财政部、国家税务总局规定的范围;

3、境内技术转让应当经省级以上科技部门认定;

4、向境外转让技术应当经省级以上商务部门认定;

5、以及国务院税务主管部门规定的其他条件。

财政部和国家税务总局又进一步规定了可以享受企业所得税减免优惠的技术转让的范围,即包括居民企业转让专利技术、计算机软件著作权、集成电路布图设计权、植物新品种、生物医药新品种以及财政部和国家税务总局确定的其他技术。其中,专利技术则是指法律授予独占权的发明、实用新型和非简单改变产品图案的外观设计;技术转让是指居民企业转让其拥有在所规定的技术范围之内技术的所有权或5年以上(含5年)全球独占许可使用权的行为。

再有,自2015年10月1日起,全国范围内的居民企业转让5年以上非独占许可使用权取得的技术转让所得,亦纳入享受企业所得税优惠的技术转让所得范围。居民企业的年度技术转让所得不超过500万元的部分,免征企业所得税;超过500万元的部分,减半征收企业所得税。此外,纳税人提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务,免征增值税。

对于技术转让之外的科技成果转化,主要是采取了延期纳税的优惠。根据规定,自1999年7月1日起,科研机构、高等学校转化职务科技成果以股份或出资比例等股权形式给予个人奖励,获奖人在取得股份、出资比例时,暂不缴纳个人所得税;取得按股份、出资比例分红或转让股权、出资比例所得时,应依法缴纳个人所得税;并且,科研机构、高等学校转化职务科技成果以股份或出资比例等股权形式给予科技人员个人奖励,经主管税务机关审核后,暂不征收个人所得税。自2016年1月1日起,全国范围内的高新技术企业转化科技成果,给予本企业相关技术人员的股权奖励,个人一次缴纳税款有困难的,可根据实际情况自行制定分期缴税计划,在不超过5个公历年度内(含)分期缴纳,并将有关资料报主管税务机关备案。

税基计减类的优惠,是对计税依据的减免,目前最主要的就是对企业研究开发费用的税前加计扣除。根据企业所得税法及企业所得税法实施条例规定,企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用,未形成无形资产计入当期损益的,在按照规定据实扣除的基础上,按照研究开发费用的50%加计扣除;形成无形资产的,按照无形资产成本的150%摊销。2018年财政部、国家税务总局和科技部共同发文提高了企业研发费用税前加计扣除的比例,即,企业开展研发活动中所实际发生的研发费用,未形成无形资产计入当期损益的,在按规定据实扣除的基础上,在2018年1月1日至2020年12月31日期间,再按照实际发生额的75%在税前加计扣除;形成无形资产的,在上述期间按照无形资产成本的175%在税前摊销。另外,自2018年1月1日起,委托境外研发费用不超过境内符合条件的研发费用三分之二的部分,可以按规定在企业所得税前加计扣除。委托境外进行研发活动所发生的费用,按照费用实际发生额的80%计入委托方的委托境外研发费用。

除研发费用加计扣除优惠之外,固定资产加速折旧或一次性扣除政策也是重要的税基计减类税收优惠。根据规定,2014年1月1日后所有行业企业新购进的专门用于研发的仪器、设备,单位价值不超过100万元的,可以一次性计入当期成本费用在计算应纳税所得额时扣除,单位价值超过100万元的,可缩短折旧年限或采取加速折旧的方法。企业在2018年1月1日至2020年12月31日期间新购进的设备、器具,单位价值不超过500万元的,允许一次性计入当期成本费用在计算应纳税所得额时扣除。另外,自2019年1月1日起,所有制造业企业新购进的固定资产,可缩短折旧年限或采取加速折旧的方法。所有制造业的小型微利企业新购进的研发和生产经营共用的仪器、设备,单位价值不超过100万元的,允许一次性计入当期成本费用在计算应纳税所得额时扣除,单位价值超过100万元的,可缩短折旧年限或采取加速折旧的方法。

此外,还有针对特定对象的税基计减优惠。主要是针对创业投资企业。根据规定,自2018年1月1日起,公司制创业投资企业采取股权投资方式直接投资于种子期、初创期科技型企业满2年的,可以按照投资额的70%在股权持有满2年的当年抵扣该公司制创业投资企业的应纳税所得额;当年不足抵扣的,可以在以后纳税年度结转抵扣。有限合伙制创业投资企业采取股权投资方式直接投资于初创科技型企业满2年的,该合伙创投企业的合伙人中的可以按照对初创科技型企业投资额的70%抵扣合伙人从合伙创投企业分得的所得或经营所得;当年不足抵扣的,可以在以后纳税年度结转抵扣。天使投资个人采取股权投资方式直接投资于初创科技型企业满2年的,可以按照投资额的70%抵扣转让该初创科技型企业股权取得的应纳税所得额;当期不足抵扣的,可以在以后取得转让该初创科技型企业股权的应纳税所得额时结转抵扣。并且,“初创科技型企业”是指接受投资时,从业人数不超过300人(其中具有大学本科以上学历的从业人数不低于30%)资产总额和年销售收入均不超过5000万元的企业。

另外,根据规定,自2015年10月1日起,全国范围内的有限合伙制创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市的中小高新技术企业满2年(24个月)的,该有限合伙制创业投资企业的法人合伙人可按照其对未上市中小高新技术企业投资额的70%抵扣该法人合伙人从该有限合伙制创业投资企业分得的应纳税所得额,当年不足抵扣的,可以在以后纳税年度结转抵扣。

税率减免的优惠,是对科技创新类纳税人的税率给予减免的税收优惠措施,主要是针对高新技术企业、集成电路生产企业和软件企业的。根据规定,国家重点扶持的高新技术企业减按15%税率征收企业所得税。至于何为国家需要重点扶持的高新技术企业,则根据规定是指拥有核心自主知识产权并同时符合如下条件的企业:

(1)产品(服务)属于《国家重点支持的高新技术领域》规定的范围;

(2)研究开发费用占销售收入的比例不低于规定比例(最近一年销售收入小于5,000万元(含)的企业,比例不低于5%;最近一年销售收入在5,000万元至2亿元(含)的企业,比例不低于4%;最近一年销售收入在2亿元以上的企业,比例不低于3%。其中,企业在中国境内发生的研究开发费用总额占全部研究开发费用总额的比例不低于60%);

(3)高新技术产品(服务)收入占企业总收入的比例不低于规定比例(占企业同期总收入的比例不低于60%);

(4)科技人员占企业职工总数的比例不低于规定比例(占企业当年职工总数的比例不低于10%);

(5)高新技术企业认定管理办法规定的其他条件(例如,企业申请认定时须注册成立一年以上,企业创新能力评价应达到相应要求,企业申请认定前一年内未发生重大安全、重大质量事故或严重环境违法行为等等。)

对于集成电路生产企业和软件企业而言,主要的税收优惠规定有,对于我国境内新办的集成电路设计企业和符合条件的软件企业,经认定后,在2017年12月31日前自获利年度起计算优惠期,第一年至第二年免征企业所得税,第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税,并享受至期满为止。对于集成电路线宽小于0.8微米(含)的集成电路生产企业,经认定后,同样可以享受前述的两免三减半的企业所得税优惠。而对于集成电路线宽小于0.25微米或投资额超过80亿元的集成电路生产企业,经认定后,则减按15%的税率征收企业所得税,其中经营期在15年以上的,还可以享受五免五减半的企业所税优惠,即在2017年12月31日前自获利年度起计算优惠期,第一年至第五年免征企业所得税,第6年至第10年按照25%的法定税率减半征收企业所得税,并享受至期满为止。增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品,在按规定的税率(自2019年4月1日起,适用的税率调整为13%)征收增值税后,对其增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退政策。增值税一般纳税人将进口软件产品进行本地化改造后对外销售,其销售的软件产品可享受本条第一款规定的增值税即征即退政策。此处的本地化改造是指对进口软件产品进行重新设计、改进、转换等,而单纯对进口软件产品进行汉字化处理则不包括在内。纳税人受托开发软件产品,著作权属于受托方的征收增值税,著作权属于委托方或属于双方共同拥有的不征收增值税;对经过国家版权局注册登记,纳税人在销售时一并转让著作权、所有权的,不征收增值税。

对于科技型企业及其股东而言,除了以上所述的相关税收优惠措施之外,还根据情况享有特定的企业所得税亏损弥补优惠和个人所得税延期纳税优惠。根据规定,自2018年1月1日起,当年具备高新技术企业或科技型中小企业资格的企业,其具备资格年度之前5各年度发生的尚未弥补完的亏损,准予结转以后年度弥补,最长结转年限由5年延长至10年。自2016年1月1日起,全国范围内的中小高新技术企业以未分配利润、盈余公积、资本公积向个人股东转增股本时,个人股东一次缴纳个人所得税确有困难的,可根据实际情况自行制定分期缴税计划,在不超过5个公历年度内(含)分期缴纳,并将有关资料报主管税务机关备案。


三、现行促进科技创新税收优惠制度的主要不足

虽然我国已出台了不少促进科技创新的税收优惠政策,这些政策对于加快我国科技创新的发展也起到了积极的作用,但却存在着诸多的不足,不能满足促进科技创新的新时代内涵对税收政策制度的需求。这些不足主要体现为如下几点:

(一)现有税收优惠政策总体上是属于“头痛医头、脚疼医脚”式的,缺乏对促进科技创新的系统性规划

从现行税收优惠政策所适用的对象来看,其重点是对已经具备资格的高科技企业、产业进行优惠,而对于尚不具备资格的主体则没有或者少有特别适用的优惠,这是一种“头痛医头、脚疼医脚”式的做法,而且主要是一种事后型的奖励,在某种程度上也陷入了“鸡”和“蛋”的矛盾关系怪圈。

我们知道,对于已经具备资格的高科技企业和产业固然应当予以税收优惠奖励,但广大的尚未具备所谓资格的企业、机构、个人、产业等就未必与科技创新没有关系,相反,许多不具备资格的主体却做出了颠覆传统的重大科技创新。而且,科技创新是一个系统性运行的结果,不单单是高科技企业和产业行业的产物。以我国无人机产业的科技创新为例,以“大疆”为代表的无人机企业的科技创新,除了归因于这些企业自身的创新能力因素之外,还应当归功于整个产业链条的共同协作、归功于中国制造业大国的生态环境及相关教育人才的培养,也就是说我国无人机产业的科技创新事实上是一个系统性运作的结果。但遗憾的是,我国税收优惠政策并未能从系统性规划的角度去考虑和设计相应政策制度,而是主要体现为割裂式地、零散性、锦上添花式地给予优惠,而科技创新真正需要的是雪中送炭式的税收优惠和对整个社会科技创新活力的系统性的激发。

(二)现有税收优惠政策多为低立法层级的临时性政策,缺乏稳定性与确定性

从前面对现行政策的梳理,我们可以看出,一直以来我国关于鼓励科技创新的税收优惠政策,多数为国家税务总局、财政部、科技部等部委发布的规章或者规范性文件,并且不少优惠政策是有时间限制的。这种低层级的临时性政策,且不说其是否符合税收法定主义的原则与要求,在其引导促进科技创新的实际效果上也是不稳定和不确定的。

我们都知道,许多科学研究与科学创新,尤其是基础研究与创新,不是三、五年或是七、八年的突击就可以出成果的,而是需要长期的规划、长期的投入才可以实现真正的突破与创新,也就是要久久为功才可以。显然,这种临时性、不确定性的科技创新优惠政策阻碍了科技创新主体(包括企业、科研机构、个人等)的科研规划,促进了科技创新主体的短期行为而非长期行为,这是非常不利于真正的科技创新的,也是非常不符合前文中所论述的促进科技创新的新时代内涵要求的。

(三)现有税收优惠政策存在内容上不科学和适用条件上过于繁杂苛刻的缺陷

在内容上,例如,除了研发费用加计扣除和加速折旧这些少数政策之外,现行税收优惠政策主要是以身份、主体作为标准来确定是否可以享受税收优惠,而不是以科技创新活动、科技创新行为为标准,这是不科学的。这种做法的结果,不仅会使那些从事科技创新活动、开展科技创新行为但未被认定为高新技术企业等身份的企业享受不到应有的对科技创新的激励,而且会造成一家企业一旦被认定为高新技术企业等身份后,即使没有科技创新也会同样享受税收优惠的现象。并且,自2018年我国将对科技型中小企业研发费用加计扣除的特惠性优惠政策扩大至所有企业之后,我国对中小企业的科技创新缺少了专门的支持优惠,这不利于作为科技创新重要力量的中小型企业的科技创新的发展。再有,即使是不以身份为标准的研发费用加计扣除政策,其在制度内容设计上也存在明显缺陷,比如有学者经研究指出:“我国现行研发费用加计扣除政策根据研发成果当年是否形成无形资产而区别对待,容易造成研发进度的扭曲”,并且对于作为核算研发费用前提的“研发活动”的定义界定过于笼统,从而造成对“研发活动”的判定上缺乏可操作性。另外,我国现行有关科技创新的税收优惠政策中的部分优惠类型相互之间存在冲突并因此影响政策效果。例如有学者研究指出,作为税基减免式优惠的研发费用加计扣除同税率优惠之间存在冲突,因为对于同时享受优惠税率的企业而言,其从研发费用加计扣除政策中所获得的税收优惠额度就变少了,并进而会使研发费用加计扣除政策的激励效果被打折扣。这表明,在针对促进科技创新的税收优惠类别上,如何科学地界定税基减免式税收优惠内容同税率税额减免式税收优惠内容之间的关系,这是当前税收优惠政策中一个亟待纠正与优化的重要问题。

还有,现行政策在对做出科技创新的科技人员奖励的税收优惠上主要只是给予延期纳税的优惠,这也不合理,因为这在激励科技人员创新的作用效果上是较为欠缺的,而科技创新说到底是人在智慧开发与运用上的创新而不是单位企业的创新。

在适用条件上,许多税收优惠的前提条件过于繁杂甚至苛刻,这不利于科技创新活动实际享受税收优惠的激励。例如,关于高新技术企业的认定条件虽然有所放松,例如取消了人工标准中的大专学历的要求,以及降低了科技员占比标准等,但认定条件仍然十分繁杂,有些条件不合理或者难以客观评价。比如要求企业在申请认定高新科技企业时必须注册成立一年以上,这种要求就不尽合理,将许多科技创新的企业从成立之初就挡在了门外。再如要求申请企业的创新能力评价应当达到相应要求的这一条件既不合理也不客观,一家企业在申请认定高新技术企业时是否具有创新能力与该企业以后是否可以做出科技创新,这两者之间并不存在必然的决定关系,当时创新能力不达标的,以后也未必不能做出应有的科技创新;再者,“创新能力”在客观上该如何评价,这是个较大的难题,也很难做到客观。

除高新技术企业优惠政策的适用条件存在缺陷之外,对于创业投资企业的税收优惠适用条件也存在重大缺陷。虽然在税法上对创业投资企业投资于科技型企业的税收优惠是明确的,但要被确定为创业投资企业在当前是十分困难的。因为,一方面创业投资企业作为私募投资基金在注册与备案上本身条件十分严格,另一方面,自前些年国家对金融行业尤其是民间金融领域进行整顿之后,私募投资基金类企业的注册在全国许多地方基本上都被停止了,这使得要成立和备案一家创业投资企业几乎是不可能的。因此,当前这种关于创业投资企业认定和备案的情况,使得市场上的资金几乎是无法再通过创业投资企业来投资和促进科技创新,创业投资企业的税收优惠政策对这些资金来说就等于是形同虚设。而我们十分清楚,要真正把我国的科技创新变成持续稳定的社会现实与丰硕成果,仅仅靠财政资金的支持是远远不够的,从根本上讲必须要建立起以市场调节为基础的、活跃且充分的社会投资和民间投资机制,而创业投资企业是这种社会投资和民间投资的最主要表现形式之一。

(四)现有税收优惠政策缺少与其他税收制度的应有协调

针对科技创新的税收优惠政策不是孤立的,如果其不能同其他税收制度进行良性协调,那么其政策实施的效果将会受到不利影响。

例如,现行有关科技创新的优惠政策同个人所得税制度之间就不协调。一方面,我国个人所得税制度中过高的税率及非完全综合所得税的税制模式本身就不利于促进科技人才的科技创新和个人对科技创新的投资。比如个人科技创新成果所形成的股权的转让所得无法在税前扣除其他方面的成本和损失,这不合理,而且45%的工资薪金所得的最高边际利率在世界上也是处于较高的水平。虽然对于个人投资科技创新而言,我国现行的税收优惠中给予了所投资的个人合格投资额70%的税前扣除的税收优惠,但是“扣除要求过于严格,导致鲜有个人享受优惠”。另一方面,现行对科技创新个人的税收优惠主要还是采取了对科技创新奖励收入及科技创新成果所形成股权转让所得予以延期纳税的优惠,这对于科技人员的吸引力是远远不够的,客观上也导致了科技人员冒险避税的不良后果。

再如,有关科技创新的税收优惠政策同公益捐赠税制也存在冲突。当前我国关于公益捐赠税前扣除的制度要求过于严格并因此导致可以认定为可扣除的公益性捐赠的范围过于狭窄。根据规定,企业或个人通过获得公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体或县级以上人民政府及其组成部门和直属机构,用于公益事业的捐赠支出,才可以按规定进行所得税税前扣除。可见,向企业实体进行捐赠并用于科技创新促进的资金以及向未获得“公益性捐赠税前扣除资格”的科研机构捐赠用于促进科技创新的资金,包括支持这些企业和科研机构用于基础性科学创新研究的捐赠资金,统统不属于公益性捐赠范围,因而也绝对不可以在税前进行列支和扣除。而我们知道,科技创新具有准公共产品的性质,基础性科学研究更是具备公益性特征,并且,在当前世界大变局的背景下,科技创新的新的时代内涵更是提升了科技创新的公益性。因此,当前我国有关于公益捐赠的税制同科技创新的税收优惠政策之间是存在明显冲突的,这种冲突不利于科技创新的促进与发展,尤其是不利于引导捐赠方式的民间资金来促进科技创新的发展。

此外,现行的增值税制度同科技创新税收优惠政策也不协调。

“在数字经济时代,人力资本、知识资本、数据资本成为价值创造的新要素,产业链条缩短、产业融合加强,生产方式和组织方式多样化。新的生产要素无法视为进项获得进项扣除,从而加重知识密集型产业和企业的税收负担”这种分析很准确地指出了我国现行增值税制度同科技创新税收优惠政策之间的不协调之处。也就是说,由于科技创新主要是知识资本和人力资本等无形资本的产物,而这些无形资本的购进是鲜有增值税进项可以抵扣的,但是科技创新结果商品的对外销售却是要承担增值税销项税的,这就造成一方面为了促进科技创新我们要给科技创新以税收优惠,而另一方面增值税制度又对科技创新课以重复的重税,这就在很大程序上减弱了科技创新税收优惠政策的实际效果,反过来在客观上也阻碍了对科技创新的应有激励。因此,增值税制度同科技创新税收优惠政策之间不协调的问题,是必须要正视与解决的急迫性问题。


四、税收优惠制度革新的建议

针对当前我国有关科技创新的税收优惠制度所存在的缺陷和不足,现行的税收优惠制度应当从如下方面进行革新,以更好地加快科技创新。

(一)将“加快科技创新”作为税法的一项重要目标任务

应当对税法目标任务的相关理念进行革新,在传统的税法目标任务的基础上,将“加快科技创新”作为税法的一项重要的目标任务,并以此作为相关税收优惠政策制度设置的重要指导思想。

(二)系统性地规划设置促进科技创新的税收优惠制度

不能仅仅认为促进科技创新的税收优惠就是给高科技企业产业的优惠,而应当从系统性的角度出发,设置有利于加快科技创新的体系化税收优惠制度,并以此为手段营造出促进全社会科技创新活力的税制环境氛围。具体至少包括如下几个方面:

1、科学界定有关科技创新税收优惠制度的内涵与外延。有关科技创新的税收优惠制度,不仅包括针对科技型行业本身的优惠,还应当包括对所有关联行业、产业的优惠,不仅包括对科技应用领域的优惠,还应当包括基础性科学研究的优惠。

2、

科学界定适用税收优惠制度的对象。应当改变当前实行的主要以经资格认定后的科技创新主体作为税收优惠制度适用对象的做法,改而采用主要对科技创新行为及科技创新成果的优惠激励。也就是说,不论是什么样的主体,不论是企业还是个人,只要有符合条件的科技创新行为就可以获得税收优惠激励,只要做出了符合条件的科技创新成果就可以获得更多的税收优惠。这种主要以行为和结果为标准的税收优惠制度,比主要以主体资格身份为标准的税收优惠,更加科学客观,也更能够激发全社会的科技创新动能与活力。

3、以加快科技创新为目标合理协调税收优惠制度同各税种之间的关系,防止相互之间出现效果抵消性的技术性冲突。首先要消除和防止相互之间在实施效果上的冲突,例如前文中所分析的个人所得税法和增值税法同促进科技创新税收优惠政策之间的冲突,类似这样的冲突是需要解决和避免的。然后要进一步地协调各个税种,围绕着加快科技创新这一目标任务形成一整套科学合理的税收优惠制度体系。

4、进一步优化和丰富有关促进科技创新的税收优惠制度。前文已经指出,现行有关促进科技创新的税收优惠制度自身也存在内容上相互冲突的问题,例如税基减免类优惠同税率税额减免类优惠之间的冲突。这些冲突应当尽快得到修正,以使得税收优惠政策能够发挥理想的效果并确保税收优惠资源分配上的科学性与合理性。另外,应当进一步丰富促进科技创新的税收优惠制度,使得税收优惠涵盖科技创新的整个生态链,也就是要包括从科技创新配套,到科技人员培养和科学技术知识分享传播,再到科学技术研究开发和科技成果转化应用等的一个完整的系统性过程。并且每个过程的税收优惠相互之间应当是相互协调、相互促进的,而不是相互冲突与抵消。

5、简化税收优惠政策制度享有上的手续条件,便利纳税人实际获得税收优惠。实体权利义务上再好的税收优惠政策制度,如果在实现的程序与手续上比较繁杂或者过于严苛,那么也是无法真正发挥促进和加快科技创新的效果的。因此,要按照便利纳税人的原则来简化现行税收优惠政策制度在实际享有上的程序与手续条件,比如对科技创新主体的认定不应当再仅限于高科技企业和科技型企业,而应当扩大至一般性的主体;再如对于可享受税收优惠的科技创新行为的认定,在标准和程序上一定要简单、必要和清晰,而不是繁杂、过分与模糊。只有这样,才能让纳税人真正地、更好地享受到科技创新的税收优惠,才能有效地形成社会争相创新的氛围,也才能激励出应有的科技创新。


作者简介: 洪治纲,上海对外经贸大学法学院副教授。

版权声明: 《上海法学研究》集刊2020年第21卷(上海市法学会财税法学研究会文集)