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财政权利的逻辑体系及其现实化构造

胡明    2021-09-06  浏览量:695

摘要: 财政是权利的保障。为精算权利的成本, 应建立权力人与权利人共商的议价机制, 财政法研究亦应突破传统权力视域, 植入财政权利的思维。财政权利的理论渊源, 根植于国家与人民之间的财政信托关系, 并立足公共财产本身的控制权能与受益权能, 可凝炼为防御性和受益性的财政权利体系。类型化解构上, 财政权利可考究为以选择性与利益性为深层次要件的价值体系、以排他性与衡量性为建构性解释的规范体系, 这是形成财政权利体系的法理基础。结合转型期中国财政法治实践状况, 防御性财政权利的现实化构造应加快落定财政法定主义、财政议定主义的客观防御, 并准确施加财政知情权、财政参与权、财政监督权的主观防御;受益性财政权利的现实化构造应推进达成财政民生主义、财政公平主义的受益屏障, 并从立法、行政与司法方面全面落实受益权利的保障义务。

关键词: 财政权利; 财政信托; 财政防御权利; 财政受益权利

正文:

自十八届三中全会将财政定位为国家治理的基础以来, 建设法治财政成为全面深化改革的重心。“建立现代财政制度”“落实税收法定原则”“坚持人民主体地位”“加快保障和改善民生”“厉行节约反对浪费”等财税改革热点频繁出现在重要政策性文件之中。财税法治实践的变革必将促进财税法学的发展。在当下中国, 以财政治理主体、治理客体、治理目标、治理方式、治理手段等要素为基本内核的财政治理现代化转型, 为正处于生长期的中国财税法学基本理论提供了肥沃的研究土壤。面对这种革新趋向, 对财税法学的理论基础、研究视域以及研究范式等作出调适与完善, 以使财税法学研究能准确回应财税法治实践中的新现象、新问题和新趋势, 是提升中国特色财税法学理论与制度自信的关键所在。
 
一、财政法研究的传统视域及财政权利的提出
人类权利理论进入到现代社会阶段, 与生俱来的权利神话被打破, 权利的真正保障和增进需要公共成本或公共价格的强力支持。 (1) 为了合理权衡权利享有的公共成本 (“预算成本”) , 国家不应过多地充当社会本应承担的角色, 社会同样不宜完全听命“家长式”的国家安排, 而应建立权力主体与权利主体共商的财政议价机制。 (2) 然而, 中国财政法的传统研究似乎总是集中于单一性的权力维度, 将财政法的理论构建在权力规制的思维模式上, 寄望于通过优化国家内部的财政权力配置来实现财政权力主体之间的相互制衡与有效监督, 以达到对权利成本的控制与权利自由的保护。但事实上, 随着财政关系受到社会共同生活影响的加速, 财政法律关系逐渐转向社会化与复合化, 它除了包含国家横向与纵向层面的权力性财政关系, 还延展到国家与社会之间以及社会内部之间的权利性财政关系。要想厘清现代财政法律关系之全貌, 应在研究中拓建社会力量的维度并植入权利思维的逻辑, 以优化对财政议价本身与过程的调整, 增进财政分配正义的形成。概言之, 践行财政法的正义性, (3) 就必须尊重财政权利, 财政权利乃是财政分配正义实现的重要保证。 (4)
我国财政法研究可以分为两个发展阶段:第一阶段的财政法以国家需要、政府中心为基点, 被称为财政权力关系法;第二阶段的财政法以公共需要、市场中心为基点, 被称为公共财产关系法。 (5) 财政权力关系论者, 从国家权力方向出发, 主要是侧重财政作用权力性与公共性的研究: (6) 起初认为财政权力处于国家权力的附属地位, 财政权力的运行 (对财政资源的占有、使用、分配) 在于辅助国家权力的行使, 用以维护“国家尊严”。 (7) 而后, 公共财政理论得到高度重视, 在依法理财、程序法治、民主监督的财政语境下, 财政法研究的重点开始转向如何更好地体现人民主权原则与彰显分配正义原则, (8) 但财政权利始终未成为财政法研究的主流元素。公共财产关系论者, 力图从理论上深化对财政法律关系本质的认知, 认为财政法的调整对象为公共财产关系。 (9) 但研究者虽名义上提倡应以“权利”作为逻辑基点, 可其论证过程与结果仍然集中在权力属性的研究范畴, 财政权利概念依旧处于未被激活状态。 (10) 在其他相关研究中, 一些文献论及了财政权利的相关概念, 代表性观点主要从从宪法层面、民生进路、民主角度以及民权方向讨论了财政权利, (11) 这些研究固然相当重要, 却失于体系化研究, 存在破碎化与边缘化的缺陷, 它们未能挖掘财政权利的理论渊源, 也未深入探讨财政权利的本质。
尽管财政法研究长期少有问津财政权利现象, 但以上财政法学界对传统理论的重点突破, 尤其是公共财产关系中公共性与财产性的剥离, 为财政权利概念的提炼与锻造奠定了基础, 也提供了可能。为贯彻落实使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的改革战略, 在传承与发扬财政法理论研究精华的基础上, 财政法的进一步研究也应是双重维度并行且联动发展的:一方面, 正确认识并更好发挥政府财政权力对公共财产关系的调节作用, 使财政权力运作能充分体现公共性的特征;另一方面, 为了防止财政权力给市场主体 (即市场经济下的企业、家庭、个人) 带来积极或消极的利益损害, 还应存在对称性的财政权利以便对财政权力进行防控并形成牵引。概言之, 为了能更好地促进和维护社会公共利益、尊重和保障基本权利的实现, 必须完善财政议价机制的权利基础, 建立以民为本的正当理财模式。基于此, 现代财政法的研究无疑应认真对待财政法律关系中财政权利存在的理论逻辑。如何从学理视角探寻财政法上财政权利关系产生的思想渊源?又如何实现公共财产关系上公共性与财产性的协调融合?只有解决这些问题, 建构一种更具包容性的财政权利模型, 使公共财产得到有效治理与科学营运, 也即通过精算公共成本使权利获得公共资助或支持, 才能充分提升财政法律规范的正当性和有效性, 最终实现民众对权利的更好享有。笔者将对以财政权利为中心的财政法律体系进行研究, 重点梳理财政权利的逻辑体系和建构路径, 从而探索出具有中国特色的财政权利形成、运行和发展的辩证规律。
 
二、财政权利理论缘起的逻辑基础
现代财政者, 探讨国家与人民之共同经济生活也, 既称理国之财, 因以谋国家之繁荣与富强, 又为理民之财, 因以增人民之安宁与福利。人之权利者, 已非来自天赋与先验, 亦非被动仰赖“更高权威”, 而是源自人类经验取向, 大凡一切权利的前提就在于时刻准备主动而持续地为权利辩护与斗争。 (12) 财政权利名义上虽为财政与权利的概念叠加, 但实质上为财政与权利的逻辑组合, 它将对国家与人民的财政关系予以更为清晰、准确、规范和统一的界定, 其理论上根植于现代财政关系既为财政权力关系又是公共财产关系的二元属性, 产生于进一步协调这种权力性与财产性的动态过程。以此为研究路径, 可以立基于现代财政关系来重点挖掘财政权利兴起的逻辑。
(一) 财政权利产生的外部逻辑
一切权力属于人民且要为了人民。财政权力应以民为本, 广大人民群众不仅是财政权力产生的委托者和授权者, 也是财产权力实际的享有者和受益者, 只有构筑为人民服务的财政权利理论模式才是财政法的逻辑起点和目的追求。为深入理解这种建构于国家与人民关系之上的财政法理论模式设计, 可将财政权力的产生渊源追溯至政治领域的政治权力。中国自古讲究民本主义, 政府与民众上下一体, 民众对政府常抱信托与期待, 钱穆称之为一种“信托政权”。 (13) 在西方, 洛克 (John Locke) 也认为可将人民与政治权力之间凝结为一种信托关系, (14) 它涵载着人民与国家之间是互为一体的信托关系而非相互对立的契约关系, 也只有基于政治信托所产生的国家, 才能使国家居于从属地位, 真正将其置于人民主权之下。 (15) 申言之, 政治共同体形成与运转都基于信任, (16) 政治权力皆来自信托。 (17) 在我国, “人民当家作主”始终是社会主义民主政治高举的大旗, 无论是中国共产党“全心全意为人民服务”的根本宗旨和强调“坚持人民主体地位”的重要原则, 还是《宪法》序言用大量篇幅阐述中国人民对党领导革命事业和继续领导建设事业的巨大认可与充分信任, (18) 抑或是国家领导人表达“受民之托, 忠民之事”的执政方略, (19) 都体现了人民与执政党、人民与国家之间蕴含政治信托关系的原理。此政治信托思想有力增强了政府与人民的法治观念, 正成为引领法治中国建设的强大动力, 即受托人基于委托人的高度信任而拥有行使信托事务处理的资格与权力, 并承担着不辜负这种信任并完成其身为受托人的责任与义务。 (20) 适用至现代财政法的理论框架, 财政权力依赖信托而产生、运行, 国家如何履行人民的财政受托权责、致力实现人民的财政信托受益以及保障社会公共需求的最优化满足, 成为中国财政法存在的立足点与归宿点。
基于政治信托原理, 财政法才被学者从理论上定位为公法体系的特别信托法, 认为是一种法定的公益信托和自益信托相混合的法律机制。 (21) 进一步解读这种财政信托观念, 委托人 (人民) 基于对受托人 (国家) 的信任而按照法定方式移转部分私有财产集合形成信托财产 (公共财产) , 受托人应按信托目的之要求和信托行为的确定指向 (由宪法、财政基本法、财税主干法律、预算法、相关民生立法以及预算案等列明) 行使信托权力 (财政权力) , 人民或公民 (委托人、监察人) 因财政信托关系将形成对信托财产的管理、使用、处分过程的一种强制, 公民 (受益人) 根据信托目的对财政信托财产 (公共财产) 利益的全部或部分而享有受益。 (22)
依此厘定财政权利产生的理论渊源, 它是人民 (委托人) 、国家 (受托人) 、公民 (受益人) 之间财政信托关系的表征:无论是公民的私有财产转化为公共财产的环节, 还是国家基于人民的托付与信任行使财政权力 (受托权力) 的过程, 抑或公民作为受益权者针对公共财产 (信托财产) 享有财政受益 (信托受益) 的关头, 公民都应拥有财政权利的表达空间, 即依靠财政权利主体的资格对若干基本利益提出直接或间接的要求或主张, 与财政权力形成正当的、合理的、合法的财政议价格局, 才能对来自财政权力的可能侵害进行正当防范, 同时要求财政权力应在事实条件与法律条件可能的范围内求取社会公共利益的最大程度实现。因此, 在外在逻辑上, 财政权利的产生是由财政权力存在的信托目的所决定的, 它要求财政受托权力在社会公共目的允许的范围内进行活动。尽管人民信任并服从财政权力, 但其并非财政权力的从属, 为了保护公民针对财政受托事务享有合法财政利益, 公民应当是财政法上得以凭借自身的主观性和能动性实践财政目的的财政权利主体。
(二) 财政权利兴起的内在逻辑
财政权利要成为财政法的基础概念, 除了应从财政法的权力关系层面扩充普遍性的、抽象性的、超然性的外部表达空间, 还必须从财政法的财产关系上厘定公共财产的内在权能属性, 使财政权利向具体的、实际的、接地气的方向转化。承接上述国家与人民之间财政信托关系的逻辑, 财政法的公共财产权属性也紧密相连于信托制度和财产本身的权能结构。
还原信托制度的本质, 委托人居于信托财产原所有人与信托行为设定人的双重地位, 为受托人确立了对受益人负有管理、处分其所控制的信托财产义务, 而受益人可以要求管理、处分信托财产的责任人积极履行这份义务, 并享有这个管理与处分过程中所产生或带来的利益。 (23) 也就是说, 国家 (受托人) 和公民 (受益人) 都享有公共财产的部分权利要素:国家拥有控制公共财产的权力, 负有营运、管理、处分公共财产的义务;公民拥有要求国家适当履行这些责任的权利和在公共财产营运、管理、处分过程中收益的权利。相应剖析财产制度的内涵, 在一揽子的财产所有权要素之中, (24) 两大法系都认同主宰财产权最终命运的权能要素, 主要包括使用权、处分权、收益权。 (25) 由于财政法上公共财产本身只能被转换使用而不能直接使用, (26) 那么影响公共财产的权能要素也就减缩为两项———处分权与收益权, 前者体现出“基本控制功能” (公共财产的控制所有权) , 后者表现为“基本受益功能” (公共财产的受益所有权) 。 (27) 当然, 财政法上公共财产权绝非只是对私有财产权的权能要素的简单削减, 为充分实现公共财产的利他性与共享性, 它还将一定程度突破传统财产权法律属性的表达范畴。
财政法上公共财产权的权属特性, 是财产的控制功能与受益功能相分离的二元结构。在此二元结构思维下, 如何约束国家为了社会公共利益而合法取得与合理控制其支配的公共财产, 如何保障公民享有国家所支配公共财产的受益权利, 是财政权力运行的重点要求, 也是财政权利形成的基本原理。申言之, 为实现对财政法公共财产关系的最优化调整:一方面, 国家作为受托人被实际赋予了一种对公共财产的控制性权利, 它表现为积极作为性的权力与能力, 强调受托人拥有管理、处分公共财产事务的系列支配性权力, 即为财政控制权力。控制性财政权力既来源于财政信任与托付, 又受制于这种信任与托付。 (28) 一是为公共财产的取得设立了严格的防御要件, 不仅应包括主观的意思表示, 而且需符合客观的法治理念, 即必须存在委托人真实的信托意思表示, 要求私有财产的转移过程遵循现代法治的价值诉求。二是为财政权力树立了两条行为准则即忠实义务和谨慎义务。忠实义务要求财政受托人必须本于自我良心而为社会公共利益管理、持有、处分这种原本属于公民之财产, 作为忠实义务人的受托人必须待民忠诚、不为己利, 这是其承担所有义务的根本;谨慎义务要求财政受托人打理受托事务应如一位谨慎人士竭尽所能运用与其能力相匹配的注意与技能, 必须尽到自己所能行使的专业判断。概言之, 针对控制性财政权力将呈现一种防御性能力, 包含着权力行使条件、范围、要求等限度, 它将在具体的财政法律关系中转化为公民实际享有的财政权利规范, 有效防止受托人对公共财产的恣意使用、低效管理、无权处分等行为, 即形成财政防御权利。另一方面, 公民作为受益人实质上拥有对公共财产的受益性能力, 表现为公民可以要求取得、管理、处分公共财产的受托责任人积极履行这份受托义务以享有这个过程中所产生或带来的财政利益, 这种对受益人应得财政利益的认可、尊重、保障、实现, 即产生财政受益权利。受益性财政权利作为财政信托的目的与终点, 它居于现代财政法原理的龙头地位, 如何结合宪法的基本受益权理论与行政法的给付行政理论, 合理建构体系化的财政受益理论, 将成为财政法研究的理论发展重心。概言之, 通过对财政法公共财产关系的解析, 财政信托运行过程孕育着防御与受益的两项权能, 依此形成的财政权利体系将大大降低现代财政权力行使的不确定性和不可控性, 防御性财政权利强化了财政权力托付的责任, 而受益性财政权利坚定了财政权力作用的方向。 (29)
 
三、财政权利体系的类型化解构
为实现财政法的功能和目标, 复合型的财政权利肩负着驯化与驾驭财政权力的重要使命, 可以表现为确立财政信托关系达成的根据与标准, 也可以表现为对财政权力人行为的指引与约束, 还可以表现为对财政权利人受益的维护与保障等。面对财政权利表达的纷繁复杂, 除了需要知道它的理论来源, 还需考察其内在构成。作为一种有机体而存在的财政权利体系, 它的内在机制需从三个方面去考量:一是划分财政权利的组成要素;二是描述组成要素间的关联性和逻辑性;三是依要素特征形塑出财政权利的定型化结构。这种意义上的类型化剖析, 不是去创造类型, 而是发现类型, 以获得对财政权利类型的统一认知, 力求为财政权利现实化构造确立一套逻辑严谨的价值体系和规范体系 (30) 。
(一) 作为价值体系的财政权利
要防止财政权利概念的滥用, 必须挖掘其立基的正当性支持并判断其以何种方式存在的决定性理由, 即通过探求与揭示构成财政权利主张之基础的深层次要件, 来作为验证和维护财政权利体系之建构的统领性准则, 以谋求对财政权利价值体系运行的社会认同。一项法律权利由一系列复杂与多样的要素构成, 其概念真实性标准的判断极难把握, 最具代表性和影响力的为“选择论”和“利益论”的理论分野。 (31) 受其所悟, 得财政权利之要旨, 财政防御权利与财政受益权利可分别归结为选择性与利益性的价值秩序决定。
1. 选择性价值
只有分析何谓选择性, 并揭示是何种选择性, 才能对防御性财政权利的本质做出详细解释。 (32) 借鉴法理学对权利分析的研究成果, 选择性表征的是权利人的自治性, 它将自由意志置于其价值内核, 其复合性的关系模式可提炼为:要么承认要求, 对其施加义务, 即“要求—义务”的关系模式;要么赋予权力 (能力) , 使其承担责任, 即“权力—责任”的关系模式;要么形成豁免, 让其失去资格 (无权力资格) , 即“豁免—无权力”的关系模式。 (33) 这些关系模式均是财政权利人行动的载体, 一个成熟的防御性财政权利体系, 应将相关的模式要素予以逻辑整合并能充分激发权利人的表达力与支配力, 才能实现对财政权利选择性的最佳解释。
“要求—义务”的关系模式之中, 选择性居于主要地位。作为财政权利的自由持有者 (我可以选择) , 财政权利人能决定是否以及如何行使权利, 表达出一种能够影响 (即创造、改变与消除) 某种规范性财政法律关系的控制力。 (34) 在签订财政信托协议 (如预算案) 的过程中, 财政信托协议应形成于双方合意的基础上, 对于财政权力人编制的协议草案, 财政权利人既可以选择协议生效又可选择否定协议亦可选择变更执行, 同时伴随着财政权利人的能动作用, 如对财政信托协议内容的同意、修正、调整, 受托人应相应予以执行、履行、遵守。最典型的就是政府预算草案或预算调整案之审批, 代议机关完全有自由作不同选择, 可以选择预算批准也可以选择预算否决。
“权力—责任”的关系模式, 其选择性易于受到忽视。虽然代议机构的自由决定将是防御性力量的重要来源, 但是其不应被视为唯一防御主体。财政权利的能力持有者 (允许我选择) (35) , 实际上就是被赋予了选择改变财政受托地位或公共财产关系之能力———藉由财政权利人之行为影响以及指示或约束, 形成对财政权力人的指令性或拘束性权力。最常见的就是权利人可选择参与预算草案或预算案的编制、审议、执行、监督、审计过程, 双方可就预算某个环节形成互动或对预算某个项目进行协商, 这种被促成的互动或协商之结果, 将成为某种必须承担的责任, 财政受托人应遵照并予以施行。
“豁免—无权力”的关系模式, 其选择性表达相对隐性, 但却至关重要。这种选择性主要存在于特定环节, 在权利人转移并处分其财产权的过程, 毋庸置疑地应高度重视其初级形态财产自由的完整保护, 除非其自动选择并明确完全放弃, 否则其免受权力干预或约束的地位将不被撼动, 也即形成对财政权力人的克制性或禁忌性之权力豁免 (即财政权力人无资格) , 权力豁免将阻却对权利人财产自由领域的不当侵害。最具代表性的是以“正当程序”为核心的税收征管过程, 许多国家都已确定“未经正当法律程序均不得剥夺任何人的财产” (如《美国宪法》第14修正案) , 以促使财政信托财产的取得过程向合法性与正当性转变。在具体的税收征纳关系中, 纳税人虽将放弃并移转其部分财产自由, 但从选择放弃的权利范围来看, 这绝非是对“被放弃财产自由”的整个权利疆域的彻底割舍, 如纳税人隐私权、机密权、信息权、知情权等, 这些仍应构成对权力人的豁免, 并应受到充分尊重。
2. 利益性价值
利益性是受益性财政权利体系形成的逻辑依据, 它指向对财政信托受益人财政获益的保护或促进被承认为给权力人设定义务或责任的正当理由, 表征着受益人拥有了这项财政权利。尽管权利的利益于逻辑上仍需推衍并落实在义务之上, 但是从影响因子系数的重要性与主次性来看, 利益要素对义务要素具有逻辑优先性, 即财政权利的利益性是权力人负有义务的基础。对受益性财政权利进行平面切割可以看出:其核心在于明确权利人在财政信托财产上的受益优势 (即允许拥有) ;其外缘在于设定受托人负有保护财政权利持有者获益的义务 (即使之可能) 。为求得利益性的认同与安定, 笔者将依上述逻辑线条, 来界定受益性财政权利的价值基础。
在核心内容上, 利益性何以成为受益性财政权利的正当理由?源于财政信托关系的理论基础, 权利人的受益性权利产生于财政信托财产的特殊所有权之上, 相较于受托人因管理与处分信托财产而享有一种法律上的名义所有权, 受益人才是真正拥有信托财产利益的所有权人。 (36) 究其成因, 以公共财产利益性的最终归属作为本源, 受益性财政权利形成于受益人应得之公共财产利益, 即其在性质上被定位为一种集合概念下的派生权利。 (37) 基于此, 利益性占据了受益性财政权利建构的核心地带, 这个根本标志也相应决定了整个受益性财政权利的内容及其范围。
在外缘要求上, 权利又是义务的正当理由部分, 权利人受益性的主张要求权力人承担保护性义务, 即由权力人 (国家) 担任公共财产利益的守卫者乃是受益性权利保护必须引入的后援力量。为达到对权利人利益性的最佳保护, 证实受益性权利的真实存在, 务必实现权利向义务转化的无缝对接, 一些关键要素必须予以限定:在权利的授予方面, 需对利益性内部的价值顺序予以评价, 明确何者推荐优先、何者较为重要、何者可退居其次, 如众多财政利益之中, 应由立法者作出价值取舍, 这是需解决的首要问题;在权利的限制方面, 宜对财政利益保护的力度予以设定, 以化解利益需求无限与保护力量有限之间的矛盾, 如需要对财政受益权利行使的正当边界 (范围、内容与方式) 等进行相对限制, 超越了受益权利享有的限度, 就可能走向权利滥用的反面; (38) 在权利的构成方面, 应对财政权利人的法律后果予以强调, 如果广泛承认对受益性财政权利的拥有, 那么是否允许权利人的受益给付请求以及如何对受益给付请求的条件予以设定, 这是结合现实才能解决的问题。 (39)
(二) 作为规范体系的财政权利
要避免财政权利行使的混乱, 应重视规范层面的逻辑推理, 尤应以宪法权利规范为基础, 创设一个连贯、清晰、有序的规范基准。据学者对宪法权利所作的规范解析, 宪法权利规范可推理为既内含排他性又内含衡量性的复杂结构:一如德沃金所认为宪法权利可隐喻为“王牌” (40) , 暗含一种排他性理由的权利结构, 是自由主义权利观的表征, 以选择性价值为核心的财政防御权利, 即是排他性规范结构之典型;二如阿列克西所主张宪法权利可描述为“最优化要求” (41) , 显示一种衡量性层次的权利结构, 可归结为功利主义权利观, 以利益性价值为中心的财政受益权利, 即以衡量性规范结构为重心。当然, 排他性与衡量性之间绝非对立, 仅代表规范结构重心之分布或差别, 二者相互结合构成一个完整的规范结构。
1.排他性规范
防御性财政权利彰显出一种排他性的法效力。拥有防御性财政权利就相当于抓到一张王牌, 它意味着在财政议价过程中权利人拥有了一种压倒性力量, 即能对权力人的行动理由施加并产生强烈限制, 将权力人的不当行为排除出双方财政议价的范围。追踪这股排他性力量的来源, 它生成于防御性财政权利的绝对性, 即依照财政信托的理论逻辑, 防御性财政权利围绕财政信托财产 (公共财产) 而产生, 本质上是一种植根于公共财产 (信托财产) 的权利, 体现出一种类似私法体系中对物权的绝对性。细言之, 在公共财产的控制过程, 受托人虽对公共财产拥有控制力, 但其并非实质上的所有权人, 受托人只是被财政法赋予财政权力并承担管理、处分公共财产的法定义务, 并不能就公共财产管理与处分中获得任何利益。反观财政权利人, 作为拥有独立财政法律人格地位的主体, 它并非仅仅对受托人控制公共财产的过程承担服从义务, 它能居于主动的财政法律地位并针对受托人管理与处分公共财产的行为拥有一种对抗性权利, 即财政权利人能对管理与处分公共财产的过程提出特定的作为或不作为之建议, 并有权排斥受托人的不当干涉。
对排他性的规范特质作建构性解释, 可以发现它在公共财产信托关系之中呈功能状分布。作为一种具有绝对权属性的防御性财政权利, 它的排他性功能建构于支配权能、请求权能与形成权能的思维模式上: (42) 在支配权能上, 财政权利人针对公共财产在财政法律规定的客观范围内享有自主控制和排除不当干涉的权利, 倘若这种支配权能受到非法限制或不当干扰时, 财政权利人将有权请求撤销违法行为或排除不当干扰, 如发现有违反财政法律规定的行为, 财政权利人可依法向有关国家机关进行检举与控告;在请求权能上, 根据国家法律所创造的公民拥有参与财政决策意志形成的能力, 财政权利人可以据此能动地位向财政受托人请求财政参与, 以其独立的财政法律人格地位参与公共财产管理与处分意志的形成, 如在预算草案的初审期间, 财政权利人可请求听取上一年预算执行情况和当年度预算编制情况的汇报, 并有权参与预算草案的民主恳谈, 对预算草案提出质询并要求回答质询;在形成权能上, 财政权利人可以通过单方意志途径对财政分配决策的最终形成与出台产生决定性作用, 如公民依托某渠道形成对重大财政决策的影响, 这种财政权利人的单方意志要求也可相应推导出请求被列入财政议定或财政听证名单的请求权, 以及请求财政受托人予以正面回应与积极反馈的请求权。
2.衡量性规范
受益性财政权利的法效果取决于衡量的结果。这种衡量性意指财政受益权利的适用和推理, 都内在地包含了财政受益的通盘考虑与权衡取舍, 即为保障公共财产利益在相对于财政法律与财政事实的可能范围内以最高程度被实现, 需要在财政受益体系内部平衡相互竞争的主张, 来确定一个优先关系的规范效果。这种衡量性规范的产生, 主要源于受益性财政权利的相对性, 即受益性财政权利本质上是基于财政信托关系要求受托人承担财政给付责任或履行财政给付义务的权利, 财政受益人可据因财政信托协议 (此处主要体现为财政给付性法律法规) 向受托人提起主张, 理论上这种以给付请求权为核心的受益性财政权利, 当达到某种预设的法定给付条件时, 无需进一步的行政决定作用, 权利人就可向特定的权力人要求或主张从事特定行为的给付, 其给付请求权成为财政受托人必须履行的义务, 例如请求提供公共产品给付的权利。 (43) 换言之, 在公共财产利益这一标的上将同时存在诸多互不相容的债权, 如何使这种财政给付之债得到最优化满足, 必须通盘考虑, 待权衡利弊, 才能根据最强的决策理由作出给付决定。
对衡量性的规范特质作深层性阐释, 它是由财政资源分配的有限性决定的。在公共财产的分配或处分过程中, 基于财政受益请求的产生原理, 为警惕权利行使的非正义, 财政受益权利必内含审慎。任何一种财政受益请求都是建立在相应的财政资源容量基础上的, (44) 它强烈依赖国家对社会资源的汲取和再分配能力, 国家接受财政受益请求的力度原则上不能超过私有财产权利保障的力度。若财政受益请求被恣意放大, 带来的将是财政权力的日益膨胀, 无论是势必引起纳税人税负的不断加重, 还是可能导致的公债危机日渐严重, 均将反向侵害或过分剥夺私有财产权的自由权, 旨在保障权利自由的正义行动反而成为威胁权利自由的反动邪恶。 (45) 因此, 财政受益请求的范围与内容由财政资源的供应水平所决定, 毫无限制的受益性权利, 也就违背了其设立之初衷。这种必须对财政给付请求进行检验权衡再作出取舍的权利规范结构, 即体现了财政受益性权利存在的衡量性规范品性。
 
四、财政权利体系的现实化构造
财政权利体系既是一个公共财产关系构造上的共同体, 也是一个规范结构要素集合下的共同体。 (46) 完备的法律逻辑和严谨的法律推理固然是财政权利体系的一部分, 但要形成逻辑理性与实践理性相互连接和相互支撑的权利共生体系, 还需要在公共财产控制和处分的规范与事实中不断发现、坐实、更张具有信服力与确定力的财政法律秩序。正处于深化财税体制改革和建立现代法治财政背景下的中国, 财政权利体系的构造重点在于区分各个财政法律关系主体应扮演的特定法律角色和应遵循的规范法律秩序。作为一种由规则与原则相结合的规范, 财政权利体系应当立足于客观财政权利与主观财政权利的双重面向, (47) 集中对转型期中国的财政法律制度和财政法治现状进行检视与厘正, 进而对财政法治实践产生指导力与推动力 (48) 。
(一) 防御性财政权利的现实建构
财政受托权力内含的专断能力、受托义务、谨慎对待、正当要求等要素决定了我们必须重视防御性财政权利的合理建构, 正如《十八届四中全会决定》提出应“强化对行政权力的制约和监督”“实现公民权利保障法治化”。相伴财政权力而行的防御性财政权利, 通过要求财政权力应如何作为与不作为, 来防止财政权力偏离社会公共轨道, 从而避免对公民的财政受益造成侵害。
1. 客观防御原则的形成与夯实
客观防御作为整体形态上财政权力防御的价值秩序构造, 只有对财政受托权力施加充分、有效、全面而适度的防御, 确保财政权力合法、合理、有规、有序地运行, 才是保障公民权利实现和增加公民内在权益的根本所在。这种客观防御要求可归纳为:一是合法层面的财政法定主义;二是合理层面的财政议定主义。
财政法定主义, 最初意义上指法律对财政权力的驯化, 也即财政权力对法律的服从, 要求公共财产取得、管理与使用必须符合立法规定或授权要求。面对现代财政规模的膨胀、财政受托事务的庞杂以及自由裁量范围广泛的现实, 财政法尽可能的要求财政领域的基础事宜应由立法机关通过立法来明确规定或具体授权, 财政权力只有在法定依据、法定授权与法定界限下才能行使。 (49) 对于不断发展的财政法定主义, 以下通过检视我国财政法律文本与财税改革动态, 对其进行深入解读, 识别问题并提供对策 (见表一) 。
第一, 在财政立法保留的防御维度上, 它指向财政权力在立法与行政之间的合理配置, 既要划分应由法律保留的财政立法要素, 也要界定行政自由裁量的财政相关事项。立法亮点上, 新修《立法法》第8条第6款明确了只能制定税收基本制度, 第9-11条规定了授权行政立法方面的严格要求, 改革前沿上, 《十八届三中全会决定》提出“落实税收法定原则”, 全国人大常委会出台《贯彻落实税收法定原则的实施意见》要求力争2020年前完成任务。改革前景虽可观, 但单纯落实税收法定还欠完整, 财政法定包括“宪法中的财政条款—宪法性财政法律—主干财政法律” (50) 。对此, 我国应适时加大根本财政事项入宪, 如将财政赤字限额写入宪法以防控地方债务风险, 同时应“加强重点领域立法” (十八届四中全会决定的部署) , 增加基本财政法律供给, 如将“财政基本法”列入人大立法规划, 重点规定收支划分、央地关系、非税收入等, 以搭建财政权力的法定架构。 (51)
第二, 在财政权力规范的防御维度上, 财政法律规范应充分明确财政权力行使的实体、程序、责任标准等, 让财政权力运行变得有章可循。修法动向上, 2014年《预算法》与2015年初公布的《税收征管法修订草案 (征求意见稿) 》, 二者开篇就分别将“规范政府收支行为”“规范税收征收和缴纳行为”置于立法宗旨的首要地位, 显示出我国致力打造财政权力规范体系的决心。政策演进上, 《十八届三中全会决定》提及“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”, 要求“推进各级政府事权规范化、法律化”。促进财政权力规范并贯彻这些改革精神, 必须深化财政权力清单与责任清单制度建设, 以厘定财政权力的主要职能、责任事项、法定依据、职责流程等。譬如, 为保障依法履行事权, 支出责任的改革应将道义责任或政治责任落实为法律化责任制。 (52)
第三, 在纳税人权利保护的防御维度上, 财政法定主义要求将纳税人权利落定为法定权利, 主要体现为遵循正当程序与量能课税的理念指引对纳税人权利予以合理规定, (53) 以防止征税权在实体性或程序性征纳关系中造成纳税人权益的侵害。针对我国税收法律文本对纳税人权利规定的粗陋 (见表一) , 可考虑启动制定“税收基本法”的立法规划, 重心是要实现纳税人权利的法典化表达, 从而形成对征税权的强大防御力量。
表一:财政法定主义的解读与检视 图片
财政议定主义, 是一种保障公民主体自由、自主、充分表达意志的集体决策规则, 要求财政领域的重大事项决策决不能草率与专断, 应由财政权力人与财政权利人共同商议、集体议决形成财政分配共识, 最大程度地减少决策失误的可能性并增强财政决策结果的合理性。实质内涵上:财政议定主义体现出公民财政地位的提升, 虽然仍需信守财政权力, 但公民已非国家的权力下属, 而是处于一种平等以及高于国家权力的姿态上, 要求通过互相沟通并且以共同参与、多方协商的形式, 集体寻求财政项目的决策方案。通过财政议定将强化财政决策结果的可预见性, 财政议价方式不能徒有命令与强制, 而应让更多利害关系之当事人来共同决定。“公民应该知道并应该与政府争论政府的价格, 他们应该自主地决定, 什么样的水平是可以接受的、负担得起的和有竞争力的”, (54) 这能最大程度地提升公民对财政议价结果的认可度与遵从度。当下, 《十八届四中全会决定》以及十九大报告作出“健全依法决策机制”的要求, 2016年财政部的《法治财政建设实施方案》提出“推进财政重大决策科学化、民主化、法治化”。狠抓上述政策的落实, 就是要打破财政事项决策易于陷入“不讲理”的强权格局, 立足当下中国的政治生态, 推进财政议定主义的重心在于充分激发人大议决与政协议政的职能。一方面, 人大的议决职能源于其委托人角色而享有对财政决策作出意思表示的权利, 核心是人大享有实质性的最终决定权。具体释义上, 这种由《宪法》第62条第10款所赋予的人大议决职能, 它应内含审查、评议、协商与决断, 然而从《预算法》实施来看, 因预算公开不彻底性、财政预算草案繁杂性以及实质审查能力不足, 人大的议决职能大体处于被压抑的状态。为改变现状, 应“推动人民代表大会制度与时俱进” (《十八届三中全会决定》) :立法完善上, 应重点补正人大的减额修正权、草案否决权、分项审批权、单项表决权以及全面激活质询权与辩论权; (55) 将公众参与、专家论证、民主恳谈等方式规定为人大初审预算草案与审议执行情况的前置要求; (56) 应充实人大预算审查监督的力量, 可增设预算委员会的专门机构, 推行预算审查的“三审制” (57) 。另一方面, “人民政协作为协商民主重要渠道”, 应充分彰显政协委员在财政议定中的作用, 将财政预算过程营造为“真正能够协商与讨论社会各阶层需求的场所” (58) 。为提升政协的财政议定效果, 应建立健全财政决策咨询制度, 并应如十九大报告要求“加强委员队伍建设”, 注重推荐一批财政预算专家加入政协阵营, 针对政协提出的异议、建议与批评, 受托人政府应积极回应、说明与解释, 以最终形成程序合理、环节完整的财政议定机制。
2. 主观防御权利的崛起与落实
主观防御是以自由意志发挥作为防御核心的权利类型化概念, 反映出财政权利人能力与作为的力量强弱。主观防御作为财政权利最根本、最现实的一项基础功能, 体现出人民对现代财政治理的能动作用。主观权利的形式要素上为法律上的资格, 而实质要素则为权利人的意志自由。前者考虑的是财政权利如何穿上法律的外衣, 获得国家认可的资格标签;后者侧重对财政权利进行类型化界定, 寻求自由意志的固定途径。 (59) 根据财政权利人意志能力发挥形式的区别, 并根据现实财政法律土壤, 具体到防御性财政权利的规范体系上来, 重心就是要充分落实普通公民与社会组织都应享有的财政知情权、财政参与权 (含表达权与听证权) 、财政监督权 (含诉讼权) 。
财政知情权是权利人的基本财政权利之一, 它要求财政信息应按法定标准予以公开, 目的是使处于财政信息劣势地位或不能直接参与预算过程的权利人了解公共财产营运、管理、决策、处分等信息, 蕴含着对公共财产的权力人及其控制过程进行检验监控的权利。重要性上, 财政知情权作为主观防御权利的存在基础, 是权利人行使其他财政权利的必要前提。规范类型上, 财政知情权要么直接赋予公民对财政信息请求及时有效披露的权利, 要么要求政府积极承担财政信息公开、清理财政信息公开障碍的义务。《预算法》已将“公开透明”写入立法宗旨, 第14条、第16条和第89条有关财政公开规定是新法亮点所在。《法治政府建设实施纲要 (2015-2020年) 》明确“公开”是2020年法治政府基本建成的总体目的之一。但从法律实施来看, 财政信息虽已公开却难说透明, 据第三方调查, 2016年31个省份财政透明度的均分仅为42.25, 整体现实状况不容乐观。 (60) 立足前瞻视角, 要切实提高财政公开内容的细化程度、全面程度与可读程度:第一, 应改进《预算法》第32条第4款关于预算编制的立法表达, 即财务会计分类依次含类、款、项、目四级, 而此款规定对支出的编制无需到最细一级“目”, 这将阻碍细化预算编制和预算公开改革的深化, 应将规定修订为功能分类“至少”编制到项, 经济分类“至少”编到款, 此为最低要求;第二, 立法者可制定关于保障财政信息公开透明的专门法律, 尤其为避免与《保密法》相冲突, 应建立财政信息公开的负面清单制度, 处理好财政公开与政务保密的关系。
财政参与权指财政决策过程应准许公民列席参与, 它可为及时准确地作出财政决策判断提供强大的社会支持。实质内涵上, 它是一种自由主义理念的表达, 包括参与的普遍性、自治性以及以此为基础的无偏见性。一是任何公民皆允许参与;二是任何公民均允许表达任何质疑、任何主张与任何意愿;三是任何参与者均不得因内部或外部之支配性强制的妨碍而无法行使前述两种权利。 (61) 依此厘定财政参与权的规范构成:一是参与资格的法律认可;二是公民表达渠道的疏浚;三是公共诉求的及时采纳。对于参与资格, 《宪法》第27条第2款要求“倾听人民的意见和建议”, 《预算法》第45条规定县乡一级人大审查预算案前应听取公民建议, 但这只是对基层预算参与资格的认可, 仍需扩展参与的深度与广度, 尤其重大财政事项必须问需于民。如果面对公民财政参与意识薄弱难题, 可让传媒承担塑造良好参与氛围和健康参与立场的责任, 使公民实质认同其参与主体地位。对于表达渠道, “应当采用多种形式” (《预算法》第45条) , 包括座谈会、论证会、听证会、问卷调查、会议网络直播等, 以便于公民无拘束地真实全面表达建议。对于诉求采纳, 政府必须充分尊重民意和回应公共意愿, 并将其融入到财政决策的内容之中。经验模式上, 2015年第十二届全国人大常委会第十八次会议联组会议就《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》进行专题询问, 其中提到河南焦作的改革样本值得推广, 即先让政府推荐明年需要的重大项目, 再由公众进行评估, 以评估结果为投资顺序, 在可支配的财政范围内来安排具体的预算资金支持, 以编列公众所迫切的预算项目, 这种由公众定夺财政最终用途的改革才是对财政参与权的真正落实。
财政监督权是主观防御权能发挥的外在保障。“接受人民的监督”是《宪法》第27条第2款的明确规定, 但现有财政法律文本并未对其予以规范落实, 从而削弱了它应有的作用。应然层面上, 厘定财政监督权的重心是应明确其监督效力, 包括合作性的体验反馈与绩效评价、对抗性的行为检举与控告救济。前者主要指向绩效性监督, 目的是为督促财政权力人更好承担受托责任。《预算法》第57条第3款规定:“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。”此规定对预算绩效改革具有强大牵引力, 但仍需进一步修改, 绩效考核不应仅是受托人的封闭自评, 而应由受托人、受益人以及第三方共同进行的客观公正评估, 这有待在财政法律完善中进行特别规定;后者主要指向合法性监督, 目的是为纠正不符合财政法律规定的违法行为。《预算法》第91条明确“可以依法向有关国家机关进行检举、控告”。此规定虽值称赞, 但仍需对检举控告的相配套机制予以完善, 应明确何谓“有关国家机关”、如何进行处理以及未能“依法进行处理”的救济机制。《十八届四中全会决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”, 经过在相关领域开展公益诉讼试点, 2017年已将其写入《行政诉讼法》第25条第4款, 这种探索也可推广至公共财政领域, 建立由检察机关作为财税公益诉讼适格主体的救济机制, (62) 由于财税纠纷问题的专业性, 未来还可尝试设立财税法庭甚至财税法院, (63) 以提升财政监督的效用。
(二) 受益性财政权利的现实建构
“自由法治国”向“社会法治国”的思想进化, 尊重和保障人权观念的普遍认可, 要求国家主动作为以促进社会公共福利已成为财政法治常态。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》 (简称《十三五规划纲要》) 提出:“把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。”落定到财政受益权利, 即应确保财政权利人享有一种被法律确定与界定的公共财产利益, 使其在改革发展和财政法治实践中获得更多受益感与满足感。
1. 公民受益原则的尊重与发展
确保公民享有公共财产的受益权利, 首先应确立对财政受托人分配与处分的一种秩序指引或行为约束。作为社会主义国家, 创造美好生活与实现共同富裕是社会主义本质, 在当下中国, 增进民生福祉与共享改革成果已成为全面深化改革的重要目标, 作为与此政策精神紧密相连的现代财政制度, 将其集中回应到财政受益权利的客观型构上:一是财政民生主义, (64) 即以社会公共福祉为导向的财政分配;二是财政公平主义, 即受益人对公共财政利益的均等化享有 (65) 。
 财政民生主义, 以保障民众生存与发展、增进社会公共福祉为目标基础, 是一种依托财政权力主体的力量要求财政分配格局以改善与推进民生为设计导向的财政受益模式。本质内涵上, 受益性财政权利要求下的财政民生主义, 关注的是现代财政基于人民本身而存在的问题———如何满足人民的生存与发展以及把人民对美好生活的向往作为奋斗目标并非现代财政运行的施舍、恩赐与安抚, 而是关系现代财政运行是否正当的基石问题。遵循财政民生主义, 可分解为两个层次:第一层次, 着力控制“行政权力性支出”, 当下中国因财政收入增速下滑而形成财政收支的严峻形势, 一些县级政府财政甚至难以满足公务支出需求, 而不得不“挪用”社保支出。 (66) 尽管政府财政陷入困境, 但“民生支出是刚性的, 不能减, 只能增, 那就需要削减政府的开支”, (67) 即使减少财政供养人口, 也仍应优先保障民生支出;第二层次, 全力保障“公民权利性支出”, 要求财政分配应对关涉民生收支的范围、项目、数量等进行倾斜或优先安排, 整体性考量投向民生的财政资源总量、比重与增幅, 优化民生改善与推进的财政投入指标、结构与绩效。 (68) 分配方式上, 包括税式支出———对民生类服务制定税收优惠措施 (如对吸纳贫困人口就业的企业予以税收优惠支持) , 年度拨款———在年度预算中对某项民生支出需求作重点安排 (如2017年《政府工作报告》提出中央财政专项扶贫资金增长30%以上) , 权利计划———制定规划以持续改善民生 (如2015年颁布《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》以确保到2020年实现脱贫目标) 。把脉财政民生维度的立法现状, 《预算法》第6条将一般公共预算定位为“保障和改善民生”, 相关民生立法散落着民生性财政支出的法定条款 (见表二) 。因此也就不难看出, 尽管民生支出已是政策热点, 但立法却未能对民生财政分配的内涵与外延进行界定, 更因分配方式与支出控制的分散使得民生性预算配置陷入碎片化格局, 这些是亟待解决的难题。
表二:客观财政受益权利的解读与检视 图片
财政公平主义, 是宪法平等原则延伸 (见表二) , 也是财政受益权利形成的导向, 其归宿指向公民财政受益的平等性、均等性以及尽量缩小城乡、区域、阶层之间的差异性, 即通过相同的平等对待、不同的差别对待之方式, 使公共财产的基本社会价值尽可能符合每个人利益的平等分配。 (69) 要实现财政受益的均等化供给, 完整意义上的财政公平主义可切割为三个维度:第一, 保障起点公平, 受制于财政给付资源的有限性, 通常符合给付条件的利害关系人之间将形成互斥性关系, 倘若只对符合条件一部分人进行给付, 势必对另一部分人造成给付不能的损害。因此, 财政给付不得以受益人的特定地位或身份而进行区别对待, “国家不应为特定个人或企业的利益为财政支出, 必须为保障最大多数国民的基本人权而动用经费, 管理财产。” (70) 第二, 促进过程公平, 为消除各地财政能力的差异, 产生了以均等化为基础的转移支付以实现各地财力的大体均衡。第三, 优化结果公平, 财政给付既应有统一具体的受益范围, 又必须形成合理明确的受益标准, 因受益人的差异性, 受益公平不能机械适用, 应斟酌受益人的自身财力、地域差异、生活负担等要素, (71) 来确定相应的受益基准。评析我国现状, 虽然政策上屡次强调财政公平主义 (如《十三五规划纲要》提出应坚持公共服务给付的“普惠性、保基本、均等化、可持续方向”) , 但立法上只重点体现了过程公平的受益维度 (《预算法》16条) , 那么未来财政立法还应补充起点公平与结果公平之相关规范。
2. 国家保护义务的明确与强化
一般抽象性的受益性财政权利条款并不能直接赋予权利人财政受益的权利, 只有立法与行政通过立法载明权利主体、给付内容和义务主体等内容, 明确财政权力主体应承担积极的、实质的、特定的财政给付义务, 并由司法机关进行终极保障, 此时主观性的受益性财政权利才跃出纸面, 走向实践。 (72) 无论是国家以直接财政给付的方式来满足公民的财政受益权利 (如基于社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚的直接受益) , 还是通过间接的财政给付方式 (如财政补贴、财政扶持) 来降低民生类公共产品的价格 (如基于政府对重要公用事业、公益性服务的普惠定价而间接受益) , 皆离不开财政受益权利保障所衍生的国家作为义务。
立法主体对财政受益的权利保障, 应通过制度化将公共财政利益尽可能均等化地分配给公民, 在财政条件允许范围内来最大程度保障受益人对公共财产利益的获取权。面对表二中的难题:第一, 明确民生财政的受益属性。立法主体可具体参酌公民重点诉求与民生保障政策, 将财政民生支出的优先顺序、独立属性、具体目的、受益人范围、受益条件以及受益额度等要素制定为法律, 以确保财政受益权利的实现。第二, 破解民生性财政支出控制的碎片化格局。《十八届三中全会决定》要求“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”, 这将要求修订相关规定。以教育财政支出为例, 如清理《教育法》第56条第2款“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”, 虽不再机械挂钩, 但为保障教育支出, 仍应从独立性与优先性上对教育支出责任、预算执行程序、预算调整规则、专项转移支付予以特别规定。 (73) 第三, 厘定民生财政分配的内涵与外延。《预算法》第6条“保障和改善民生”的具体解释:一方面, 应对民生支出的重点内容进行全面规划, 如《十三五规划纲要》全面列举了包括增加公共服务、缩小收入差距、完善社会保障等六项民生任务。同时, 还可授权行政机关出台负面清单以防止民生支出泛化。如2017年《中央财政专项扶贫资金管理办法》第10条明确了“不得用于”支出的九款内容。另一方面, 若要以立法方式来形成法定义务层面的“公民权利性支出”, 应警惕落入“公民权利性支出”过快增长的陷阱。对此应竭力探索各项权利性支出的正当性基础, (74) 例如强化对社会保险财政补助可持续性增长的研究。
行政主体对财政受益权利的保障, 体现以下五个方面:第一, 强化财政受托责任担当。财政受益权利保护, 离不开主动行政立法, 只要符合授权要求 (《立法法》第8-9条) , 政府应不负人民重托。譬如, 为缓解人口老龄化加剧所导致的养老保险基金支付压力, 2017年国务院制定《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》, 决定划转部分国有资本充实社保基金, 以增进民生福祉。第二, 坚守节用裕民正道。落实财政惠民政策, 将形成支出增长压力, 势必倒逼支出结构优化, 压缩行政支出。 (75) 2017年《政府工作报告》明确“各级政府要坚持过紧日子……一律按不低于5%的幅度压减一般性支出”。第三, 提升民生财政支出绩效。行政主体应更多考虑支出与效益、需求与满足之间的关系, 可推进公共服务供给的市场化改革, 应在组织政府生产与面向市场购买之间作出最佳抉择, 来提升民生财政支出效率。《十三五规划纲要》要求“推动供给方式多元化, 能由政府购买服务提供的, 政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的, 广泛吸引社会资本参与。”第四, 统筹民生财政支出分配。尽管2015年国务院《推进财政资金统筹使用方案》以及2016年、2017年《政府工作报告》多次强调应盘活沉淀资金、推进资金统筹以及优先保障民生支出, 但依然面临民生支出控制分散的阻碍 (见表二) , 对此可建立专门的民生工程管理机构, 由此机构谋划全局与统筹协调。 (76) 第五, 落实财政支出问责机制。应建立重大财政决策终身责任追究制度与责任倒查机制 (《十八届四中全会决定》) 。2016年《地方政府性债务风险应急处置预案》明确了追责范围与追责程序, 如发生IV级以上地方政府性债务风险事件, 即应追究相关人员的行政责任。
司法主体是财政受益权利的最终保障, 应建立规范的财政权利救济机制, 使财政受益人可通过司法途径来获得财政受益的保护。当负有财政给付义务之主体违反其应尽义务 (包括怠于行使) 之时, 如因对受益人的民生财政支出低于法定给付标准而造成正当权益损害, 财政受益主体可获得司法上的请求救济权能, 即受益人应具有请求国家司法机关保护之诉讼权利。财政受益人的司法保障, 应重点注意以下问题:第一, 因财政受益权利享有的诉权与诉的利益紧密相连, 因财政容量有限, 不宜将概括性的财政受益权直接作为具有法律实效的保护手段, 避免其能积极要求国家为一定具体财政作为的特别给付之诉。第二, 当立法与行政对受益权利保障不够充分时, 或者在一些不太适合具体立法的财政受益领域, 司法可承担起特定领域财政受益权利的保障义务。 (77) 对于此领域案件, 《行政诉讼法》第13条并未将其反向排除, 因而属于第12条第12款兜底条款中侵犯“财产权等合法权益”的受案范围。假若出现财政给付严重不均之案件, 受益人应有权提起行政诉讼, 由人民法院对案情中财政受益平等权的受益损害程度进行审查, 如损害严重则应判决行政机关自行纠正行政裁量或判断过程中出现的瑕疵。对此, 人民法院可按《行政诉讼法》第74条和第76条的规定“判决确定违法, 但不撤销行政行为……责令被告采取补救措施”。第三, 对财政受托主体的给付不作为提起的不作为之诉, 法院只能宣布财政受托人是否负有作出原告所期待的某个具体财政行为的义务, 而不能代替财政受托人进行决定。 (78) 对于此类财政给付不作为案件, 法院可根据《行政诉讼法》第73条“判决被告履行给付义务”。
 
结语
随着学术界对财政法治认知的深入, 财政法律体系作为一系列概念、原则与规则的复合体, 其表在权力性, 其里为公共性、利他性与权利性, 现代财政法不再局限为国家管理人民与社会的工具型法, 更多表现为公民治理国家与社会的目的型法。公民身份地位依从“被动-消极-积极-主动”的阶梯方向而提升, 权利类型遵照“市民权-政治权-社会权”的发展趋势扩张, 预示着财政法治理论向前进化应积极引领的新常态。通过提炼与建构财政权利体系, 把人民在公共财政关系中的主体地位凸显出来, 是为了把人民放心地置于通往财政分配正义的创造性活动中去。财政法服务的对象不再是消极被动的传统臣民, 而是具有防御功能与受益功能的现代公民。公民主体在这种不断适应由消极被动地位转向积极主动角色的过程中, 将更多地在法律调整国家与人民之间的财政关系之中发挥和运用自己的理性, 最终成为一个能为自己谋福利、求保障的现代权利人。
财政作为推进国家治理的基础和重要支柱, 它既是深化改革的经脉, 也是服务人民的根本。正因财政之于国家与人民的重要性, 现代财政法在政治、经济、社会方面的维系与促进作用不言而喻。财政法律体系之建构只有以尊重和保护财政权利为本, 实现对以民为本的财政权利的稳步增长和积极供给, 才能不断提升财政法的内在品质以及形成与推进国家治理现代化相适应的现代财政制度。同时, 作为法学领域公法权利理论和经济法权利理论研究的重要组成部分, 中国财政权利体系的建构也是对起步较晚并正处于困境中的中国公法权利理论和经济法权利理论研究进行的有益探索和积极回应。
 

作者简介: 胡明,法学博士,华南理工大学法学院副教授。

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