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我国食品营养标签制度的理论认知与完善建议

应飞虎    2020-05-18  浏览量:258

摘要: 食品营养标签旨在使消费者了解食品的能量及重要营养素的信息,这一产生于食品安全法不足以预防肥胖问题的制度,是社会对食品追求从安全走向健康在立法中的反映。我国食品营养标签制度制定至今已近十年,其时理论认知的不足,以及十多年来食品营养标签制度的快速发展,制度在标示要素、标示方式、信息简化及适用范围等方面的缺陷极为明显。完善我国食品营养标签制度,应该对营养标签制度的性质、营养标签制度的目的与实现路径、科学研究对营养标签制度的影响及食品营养标签法律与食品营养标签国家标准的关系等有一个准确认识,并基于世界的制度发展史及我国目前制度存在的问题,对标签内容、需要标示的情形、标签信息的展示及进一步信息的提供等予以改进。

关键词: 预包装食品 营养标签 营养成分表 信息披露 易注意性

正文:

食品营养标签制度旨在使消费者了解待购买或待消费食品的能量和营养信息,以使消费者作出正确的购买或消费决策。这一制度在20世纪八九十年代发达国家的肥胖率不断飙升的背景下产生并发展,在经营者信息强制披露的制度框架下不断得以展开。近十年来,伴随食品营养标签制度的快速发展,尤其是食品、营养及健康研究的深入,以及对国民肥胖的担忧和心脏健康的保障,欧美国家加强了对糖和反式脂肪酸的规制,通过改变信息表达的方式增强了信息的易注意性,提升了信息使用的便利性。我国于2007年颁布了《食品营养标签管理规范》,又于2011年颁布了《预包装食品营养标签通则》,囿于当时的理论认知不足,该制度凸显出在标示要素、标示方式、信息简化及适用范围等方面的缺陷。
多年来,我国对食品营养标签制度的研究较为多见的是各地对制度实施效果的调研报告,除了对食品营养标签的使用行为及其影响因素、食品营养标签信息对消费者态度的影响,以及对2016年美国食品营养标签改革的研究或评述等研究成果外,鲜见对该制度的理论研究,对改革食品营养标签制度更几无涉及。究其原因,一是因为食品营养标签制度尚属于一种新型制度,二是因为社会和政府更强烈关注高频发的食品安全事故,导致学界对食品法律的研究更多集中于食品安全问题,而相对轻视对健康问题的研究。2017年6月国务院办公厅印发《国民营养计划(2017—2030年)》,指出要“加快修订预包装食品营养标签通则”;2019年6月24日国务院发布《关于实施健康中国行动的意见》,要求“修订预包装食品营养标签通则”,科学的营养标签制度是“实施合理膳食行动”的前提和基础。在此背景下,亟待改变当前对营养标签制度研究不足的状况。
由于营养标签制度直接涉及信息和标准、国民健康和行业利益等多个因素,以及需参考食品行业、消费者、社会的不同反应,且进行制度设计时还会涉及市场自由和公权干预的度的界定,所以对食品营养标签展开以理论阐述为基础的制度变迁研究确有必要。

一、食品营养标签制度的成因及功能
任何一种制度的产生和发展都有其内在原因。有关食品安全的法律自古有之,现代意义上的食品安全法伴随着现代食品工业的发展而产生,如1906年美国的《纯净食品与药品法》。但是,食品营养标签制度并未与食品安全立法同时出现,如美国全面的食品营养标签立法始于1990年,这是因为以健康为导向的食品营养标签所提供的食品能量和营养信息并不必然包含于食品安全法中。健康是一个比安全含义更广的概念,食品安全法视域下的安全食品并不必然健康,而健康的食品一般是安全的。另外,人的健康有赖于摄入总能量限制下的各营养素的均衡。任何营养素的摄入若是过度,都可能对人体带来不利,也就是说,过度摄入安全食品,也可能会不健康。基于这两个因素,对健康的追求仅有食品安全法是远远不够的。当然,对整体国民而言,在食品供应不充分的情形下这并不会成为问题,反之,在食品供应充分,尤其是在廉价的垃圾食品极易获得的情形下,这就会成为一个需要应对的问题。垃圾食品往往味美,常人难以主动抵御,这便成了促成肥胖的主要原因之一。当肥胖的私人代价和社会成本变得足够高,公权的反应就可能开始,这种反应体现在法律上,就是在食品安全理念之外,引入健康理念。于是乎,健康食品和健康消费开始被强调和重视。食品营养标签制度就是在这样的背景下出现的。譬如,对2016年营养标签制度的改革,美国食品药品监督管理局(FDA)局长评论道:“消费者可以更好地对食品做出知情选择,这是消费者减少心脏疾病和肥胖风险所能采取的重要措施。”简言之,这种制度是在食品安全法不足以预防肥胖问题的情况下产生的,是社会对食品的追求从安全走向健康在立法中的反映,是健康食品立法的重要表现。
在消费者知情权的框架下,民众有权知晓待消费食品的具体情况,经营者有义务披露有关食品的信息。消费者的知情权需求对经营者的信息披露义务构成了强大压力,多年来,这种压力使得经营者的信息披露义务的内涵不断扩展和深化。早期的食品信息披露一般仅为食品生产者、食品名称、重量、质量等信息,后来出现了食品的过敏物信息,甚至出现了与消费者的食品交易利益直接关联度很弱的信息,如美国1990年通过《海豚保护消费者信息法》,规定只有通过非围网等不危及海豚安全的方式捕捞的金枪鱼,才能在外包装上贴有“海豚安全”的标签,这是基于通过围网方式捕捉金枪鱼可能危及海豚等哺乳动物的安全而作出的信息披露规定。在食品营养标签制度出现以前,食品的营养信息对消费者而言是一个信息黑箱,消费者不清楚其消费的食品的能量和营养素状况,正是在肥胖和健康成为社会关注的热点议题时,食品能量和营养信息才逐渐成为消费者知情权的重要内容,营养标签制度也通过消除食品营养的信息黑箱而成为促进消费者做出健康选择的重要制度。
对心脏疾病和肥胖风险的担忧以及对健康的追求促成了食品营养标签制度的产生与发展。这种担忧和要求不仅来自大部分民众,而且来自政府和社会。多数情况下,出于对美味的向往和追求,以及大脑中上瘾机制的作用,在消费食品之时,有相当部分的消费者并不会或不能在意能量等营养信息。高能量食品本身对人类具有很强的吸引力,这种吸引力具有强大的神经基础。在人类进化过程中,大脑的奖励机制形成了对高能量食品摄入的奖励,这就决定了这种知情权的特殊性,也就是说,制度的设计不能仅止于知情权本身,还应进一步关注是否所有的消费者都在意这种知情权,这是这种制度的实施效果必须要加以考虑的。事实上,食品营养标签制度自产生以来就天然地存在制度实施效果不佳的问题,这需要通过教育等方式加强实施,更需要制度设计时在信息的吸引力、信息的易理解、信息使用的便捷性等诸方面予以重点考量,这是其与普通情形下知情权立法的最大差异。
食品营养标签制度的功能并不仅仅限于信息披露和知情权,在实现消费者知情权的同时,它也能够对生产者的生产行为产生倒逼效果。在信息披露的情形下,经由市场的压力传导,生产者会主动减少高脂、高糖、高盐食品(以下简称“三高食品”)的生产,最终促进更多的健康食品的生成。当然,这一效果须经由食品营养信息的公开、比较、传播及消费者的选择等机制方能实现。信息的比较与传播并非难事,而消费者对低能量食品的选择会受到多个因素尤其是大脑中上瘾机制的影响,如果缺乏有针对性的制度设计,那么实践中信息披露、消费者选择及更健康食品的信息生成之间的良性循环将难以形成。

二、食品营养标签制度的演变及基本规律
(一)食品营养标签的制度史
营养标签制度的形成,国际组织走在了世界各国的前列。1985年食品法典委员会(Codex Alimentarius Commission)制定了指导性文件《食品营养标签指南》(CAC/GL 2_1985, revised 1993),要求凡是对食品作出营养声称,就必须同时附有营养标签。1985年制定的《特殊膳食用预包装食品标签与声称的通用标准》(Codex Stan 146_1985)也要求特殊营养食品需要有营养标签。之后,一些国家和地区通过了食品营养标签的制度。
以色列于1993年通过《公共健康法》(食品营养标签)(该法最近修改在2017年)成为全球第一个实施营养标签制度的国家,其食品营养标签制度在全球也处于最严格之列。
美国于1994 年开始实施《营养标签与教育法》(The Nutrition Labeling and Education Act),该法要求食品生产者必须披露食品营养信息,除能量、脂肪、总碳水化合物、蛋白质、钠等重要营养信息外,还要求同时标示饱和脂肪、反式脂肪酸、胆固醇、糖、膳食纤维、维生素A、维生素C、钙和铁等,同时还规定了企业自愿标示的项目。在这个制度确立之前,尤其是自20世纪60年代以来,美国以各种法律形式先后确立了营养信息的主动披露制度及特定营养项目的强制披露制度。如1969年美国联邦政府在白宫举行的全美第一次食品营养与健康会议要求FDA考虑制定一种确认食品营养质量的制度。1973年FDA发布了预包装食品营养主动披露制度,同年还发布了胆固醇、脂肪、脂肪类别在食品标签中的披露制度。1977年美国参议院营养与人类需要特别委员会发布的“美国人膳食目标”要求美国民众摄入适量的卡路里以避免肥胖,增加复合碳水化合物和天然糖的摄入至总能量的48%,减少高糖、高脂、高盐、高能量的食物。《营养标签与教育法》颁布后,FDA又公布了一系列的适用规则,如1993年发布了根据消费习惯确定计算能量和营养素含量的食物分量的规则。鉴于《营养标签与教育法》未对餐饮业的营养信息披露作出规定,2010年的《患者保护和医疗平价法》虽是一个有关医疗保障为中心的法律,但出于对肥胖的关注,也在其第4205条对餐饮业的营养信息披露,尤其是能量信息的披露作出了规定。2016年5月FDA 发布了《营养成分和营养补充信息标签修订最终法规》和《食用分量最终法规》,对食用分量、标示样式、添加糖等作了较多修改,如食用分量确定更接近于美国人每次的实际消费量;增加了“添加糖”的含量披露和日摄入量占比,是美国营养标签制度通过以来最大程度的修改。
欧共体1990年颁布了《食品营养标签指令》(90/496/EEC),其中第2条规定,营养标签除营养声称出现于标签、陈述、广告等情形需要强制标示外,其他情形下的标示是自愿性的。此一情形被2011年欧盟颁布的《针对消费者的食品信息提供法》(EU No 1169/2011)所改变,该法第30条规定了食品营养标签的强制性。
在发达国家中,日本的营养标签制度较为保守。其在2003年的《健康促进法》中对营养标签制度作出了不具强制性的规定,直到2013年的《食品标签法》才使营养标签制度成为强制性的,但强制性标示的内容只限制在总能量、蛋白质、总脂肪、碳水化合物和盐5项。
2008年香港特别行政区食物环境卫生署订立《2008年食物及药物(成分组合及标签)(修订:关于营养标签及营养声称的规定)规例》,该《修订规例》规定所有预包装食物必须标示能量和7种核心营养素,包括蛋白质、碳水化合物、脂肪总量、饱和脂肪、反式脂肪酸、钠和糖。
多年来,一些国家也不断进行制度尝试,为其他国家营养标签制度的改进提供经验。如2004年丹麦立法对反式脂肪酸在食品中的含量进行规制,使反式脂肪酸不再出现于食品中。2006年英国食品标准局发展出一种自主标示的交通灯制度(traffic light system),用显著的红、黄、绿三种灯状图案分别标示盐、糖、脂肪和饱和脂肪含量的高、中、低,帮助消费者更便捷地了解食品中营养素含量的高低,据此快速做出正确的消费选择。2016年10月“荷兰政府下令取消已使用多年的由食品行业提供的健康食品选择标志,授权由一个政府全额资助的营养中心开发APP,使消费者能够通过智能手机获取食品的营养信息。”
(二)营养标签制度演变的基本规律
观察营养标签产生与发展过程及世界各国对营养标签的规制史,我们可以发现一些规律,这些规律的揭示不仅有助于更为清晰地认识制度、预测制度的发展与走向,也能为我们今后营养标签制度的变革确立指引和方向。
1. 食品营养标签制度从无到有,不断走向深入和科学。纵观食品营养标签的世界制度史,食品营养标签制度基于满足消费者知情权及解决肥胖等社会问题的考虑而产生并得到不断发展,需要标示的营养要素、标示标准及标示方式等的不断改变,可以更为有效地解决现实问题。总体上言,此一制度处于一个标示内容不断扩展、标示标准更趋科学、表达方式更加亲民的过程,并且目前还处在变革进程中,以适应民众和社会的需求。
2. 营养标签中的较多要素披露在成为强制性义务之前,经历了较长的自主或选择性标示阶段。比如,欧盟经历了二十多年营养标签制度才具有强制性,日本在2013年才有强制性的营养标签制度,美国的营养标签制度在成为强制性制度之前也经历了二十多年自主标示的历程。虽然不是一步到位,但这是一种利用市场力量促使标示走向强制的举措。因为在强制标示的条件不尽成熟时,设置非强制性的自主标示制度不失为一种好的选择。自主标示虽无强制力,但在制度框架下,必然会有企业主动予以标示,如食品营养要素的含量更为健康的企业更乐于标示,而这些有标示的食品被消费者更多的选择及获得更好的社会评价和声誉,会使更多的企业加入到自主标示的行列中,假以时日,标示行为的生态就会发生改变,采取强制标示也就水到渠成。
值得关注的是,较多制度的演变并非从主动标示直接走向强制标示,其间常有一些阶段性的制度促成政府与企业或行业的互动。第一,政府通过与企业签订责任协议的方式推广营养信息的披露。如英国的健康部在2011年3月曾发起过一个名为公共健康责任协议,签署并同意该协议的食品企业必须在其食品或非酒精饮料上标示能量信息。第二,政府通过认可(endorse)行业做法推广信息披露。如在法国,行业中发展出一种基于营养质量的评价信号,即根据一定的评分规则对食品的营养质量进行全面评估,评估结果以5个不同颜色的框并内置ABCDE来表示,深绿色的A代表最高质量,深橘色的E代表最劣质量。2017年10月法国政府签署法令,正式认可了营养分制度(Nutri-score system),支持在食品包装正面主动标示营养分信息。2019年2月法国议会通过法案,营养分制度的适用在所有的食品广告上成为强制性规定。第三,行业协会促成企业的主动披露。如2016年美国啤酒行业协会发起啤酒业主动披露倡议,要求啤酒业根据美国酒类烟草税收与贸易局2013年的主动披露指引,披露包括能量等营养信息在内的多类信息。美国主要的啤酒企业(占啤酒供应的80%以上)签署了这一倡议,同意进行营养信息的披露。第四,在主动披露制度中加入一些强制元素,使制度不断向强制披露的方向倾斜,这也是一种立法策略。如欧盟《针对消费者的食品信息提供法》第30条第3款规定,对需要强制性披露的营养信息,企业可进行再次标示,但标示范围必须是能量或者能量与脂肪、饱和脂肪、糖和盐这两类,其他任何形式的能量与营养素的组合禁止进行再次标示。另外,标示方式也必须根据该法第34条第2款的要求进行。简言之,是否再次标示由企业决定,但如果企业选择了,那么如何标示就由法律从多个角度强制规定,企业再无选择权。
3. 在制度形成或变迁的过程中,食品行业的阻力不容小觑。营养信息保障了消费者的知情权和选择权,但也影响了经营者及食品行业的利益,尤其在营养标签制度产生及变迁时,食品行业及其利益相关者常常会成为一种阻力。前述的多个营养标签制度在产生时不具强制性,这是主因。例如,受食品行业游说行动的影响,欧洲议会在2010年6月阻止了类似英国交通灯制度的引入。美国纽约市健康局要求餐饮行业在其菜单上对菜的能量值予以标示,针对这一规定,纽约州餐饮业协会向法院起诉,诉称在法律的适用上联邦法律优先。2008年,能量值标示的规定作出修改后,纽约州餐饮业协会再次向法院起诉,诉称这一规定侵犯了商业言论自由。又如,2015年9月美国纽约市健康局要求在全国有15个以上营业机构的餐馆对钠含量超过2 300毫克的菜必须在菜单边标记警示图案以及高盐摄入的健康风险。美国全国餐饮业协会对这一规定提出了诉讼。从制度史上看,这些阻力虽可在一定时期内阻止制度的引入或改进,但较多情况下最终并不能成功阻止。
4. 在制度形成或变迁过程中,科学的力量不可或缺。与对行为进行规制完全不同,对营养要素最高或最低摄入量的规制首先是一个科学问题,科学的发现是对营养要素的摄入量进行规制的前提和基础。2016年美国食品营养标签制度改革,把钾和维生素D改成强制标示,把维生素A和维生素C变为自愿标示,并且删除了“来自脂肪的热量”这一标示项目,这些都是对营养素的基础性研究以及运用技术手段了解国民身体素质后在制度上的及时反应。世界各国对反式脂肪酸及其公权规制也经历了一个认识不断深化和清晰化的过程。反式脂肪酸的产生最早可追溯于法国化学家萨巴蒂埃(Paul Sabatier)1890年对有机化合物的氢化技术的研究, 20世纪初,德国化学家Wilhelm Normann把这一研究成功地应用于植物油的氢化,之后由于氢化植物油具有固体动物油的特质,且价格低,得以在食品行业中大量使用,但在把液体的植物油氢化成固体人工黄油的过程中因氢化不完全而产生了反式脂肪酸这一副产品。反式脂肪酸是否对人体有害一直未有具有说服力的科学认识,直到1990年Ronald P. Mensink等人的研究揭示了反式脂肪酸的摄入对胆固醇的影响,其危害才逐渐被揭示。近些年来,科学研究最终发现反式脂肪酸不仅没有营养价值,它的摄入会提升人体内的低密度胆固醇,减少高密度胆固醇,前者会导致血管梗塞,后者有助防止血管硬化,从而导致心血管疾病。达成这样的一致认识历经了近百年,而制度也是在认知不断进步的情形下逐渐确立的。
5. 在制度内容及形式上,不断强调消费者对信息的注意、接受和运用能力。消费者对营养信息的接受和运用是制度发挥效果的最后一环,该环节一旦出错,这些信息的功能就会仅限于标签的框框之内。因此,自制度形成始,这一环节就备受重视,只是早期从制度的实施层面关注消费者对标签信息的运用,如以营养标签为内容的消费教育,近期则开始从制度的自身层面关注消费者对这一信息的注意、接受与运用。如美国2016年的营养标签改革特别强调了能量信息,通过对标签中卡路里栏目设定特别大的字体,以强化消费者对该信息的注意。以色列2017年修改的食品营养标签制度,对食品中糖、钠及饱和脂肪酸含量高的情形,给食品企业设定了用特定图案进行标示的强制性义务,这种图案有助于消费者快速识别特定营养要素含量是否过高,从而促进消费者作出有利于自身的消费决策。

三、我国食品营养标签制度的不足及其后果
(一)我国食品营养标签制度的基本史及制度关系
我国营养标签制度主要由食品标签通则和食品营养标签通则两类法规或标准构成。1987年我国制定了《食品标签通用标准》(GB7718-1987),并分别于1994年、2002年、2011年进行了修改,自2002年起更名为《预包装食品标签通则》,目前适用的标准为《预包装食品标签通则》(GB7718-2011),主要适用于直接提供给消费者的预包装食品标签和非直接提供给消费者的预包装食品标签。由于食品标签通则是对食品标签上通过文字、图形、符号及其他说明物等方式进行的信息披露作出规定或设定标准,而作为食品信息一部分的营养信息,通则自然会有所涉及,只是这些规定相对更为原则,一些制度也可构成对食品营养标签通则的有效补充。如1994年在对1987年《食品标签通用标准》进行修改时,增加了“热量”“营养素”两个推荐标示内容,规定“可以按GB13432的规定,标明热量和营养素的含量”。GB13432仅仅是特殊营养食品标签的国家标准,此处的“可以按GB13432的规定”应理解为可按GB13432规定的方式标明热量和营养素的含量,而不是按GB13432制度内容进行标注。这一规定虽属于推荐性的,但其在一定程度上弥补了我国当时普通食品无专门营养标签制度的缺陷。
我国最早的专门的食品营养标签制度可追溯至1992年发布的国家标准——《特殊营养食品标签》(GB13432-1992),该标准要求销售包装婴幼儿食品、营养强化食品、调整营养素的食品时必须标明产品在保质期内所能保证的热量数值和营养素的含量。经过2004年和2013年的修改,目前有效的国家标准是其更名后的《预包装特殊膳食用食品标签》(GB13432-2013),主要适用于为满足特殊身体或生理状况和(或)满足疾病、紊乱等状态下的特殊膳食需求而专门加工或配方的食品的标签。由于特殊营养食品适用于婴儿、病人及老人等特殊群体,他们对食品的营养信息有特别的专门需求,这也是该制度比普通食品营养标签制度早出现15年的主要原因。
对于特殊膳食用食品以外的普通食品的营养标准,原卫生部于2007年颁布了《食品营养标签管理规范》,包括《食品营养成分标示准则》《中国食品标签营养素参考值》《食品营养声称和营养成分功能声称准则》等技术附件,初步构建了我国的食品营养标准制度;2011年颁布的《预包装食品营养标签通则》(以下简称《通则》)是一个食品营养标签国家标准(GB28050-2011),其把能量及蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠等核心营养素的含量值及其占营养素参考值的百分比作为强制标示内容,基本可满足消费者对能量和营养素的信息需求,只是该制度的缺陷亦相当明显,至今无法发挥应有之功能。
(二)我国食品营养标签制度的缺陷
我国食品营养标签制度制定至今已近十年,基于当时理论认知的不足,以及近十年食品营养标签制度的快速发展,制度在标示要素、标示方式、信息简化、适用范围等方面的缺陷十分明显。
1. 重要信息缺乏
《通则》把能量和蛋白质、脂肪、碳水化合物、钠等4个核心营养素纳入了强制标示范围,虽然糖属于碳水化合物,饱和脂肪属于脂肪,但很显然,糖和饱和脂肪等未被纳入强制披露范围。根据《通则》的规定:“营养标签的格式见附录B,食品企业可根据食品的营养特性、包装面积的大小和形状等因素选择使用其中的一种格式。”在附录B“营养标签格式”栏下,设置了6种营养标签格式:仅标示能量和核心营养素的格式、标注更多营养成分的格式、附有外文的格式、横排格式、文字格式、附有营养声称和(或)营养成分功能声称的格式。这些格式具有广泛的适用性,能被经营者选择适用于不同的情形。譬如,对需要标注英文的,可选择附有外文的格式;对包装总面积小于100 cm2的食品,可适用简略的文字格式;需要对食品营养状况作进一步说明的,可选择附营养声称的格式。在这6种格式中,除了示例2标注更多的营养成分外,其他4种都是示例1在形式上的变种。示例2与示例1的差别事实上就成了这6种格式之间在营养信息量上的根本差别。示例2营养成分信息如表1所示,示例1仅标示示例2中的能量和核心营养素(蛋白质、脂肪、碳水化合物、钠)。《通则》赋予了企业对6种格式的使用选择权,企业自然会选择需要标示的营养信息最少的示例1格式。糖、胆固醇、膳食纤维、饱和脂肪、维生素 A、钙等重要营养信息不能得到标示。
表1 示例2:营养成分表
(1)糖。目前市场上在售食品的营养标签格式大多采用示例1,糖含量的披露极为缺乏。笔者于2019年1月7日在天猫主页(Tmall.com)商品分类栏的“零食/茶酒/进口食品”下,进入“休闲食品”栏目,下有零食、坚果、饼干、蛋糕、红枣、巧克力、猪肉脯、膨化食品等18小类食品。每小类选择三家企业的食品,选择的依据为网站上排在最前面的三家,如果前三家中有两家是同一企业的同一食品或类似食品,或者展示的是进口食品,则依次后移选择符合要求的食品,这样共选出54种目前在国内销售的不同种类的食品。查看这54种食品的营养标签,13种没有在网站上展示或没有标示,在41种标有营养标签的食品中,只有1种食品在碳水化合物下标示了糖的含量,其他未作标注的,并非不含糖,除了前述标示糖含量的食品外,其他所有食品在其配料表中都列示有白砂糖。与糖标示缺乏形成对比的是,由于我国《食品安全法》要求进口食品必须有中文标签,进口企业往往在商品的外文标签上贴上译成中文的标签,由于我国没有对糖含量作出强制性披露要求,因此常出现同类商品外文标签标有糖含量而中文标签未作标示的情况。
(2)反式脂肪酸。《通则》要求食品配料含有或生产过程中使用了氢化和(或)部分氢化油脂时,生产企业在营养成分表中还应标示出反式脂肪酸的含量,但由于示例1的格式中无反式脂肪酸一栏,所以反式脂肪酸的披露常不被企业选择。在前述调查中,所有41种食品的营养标签中无一家标示反式脂肪酸的含量,值得注意的是,有11个产品标示了反式脂肪酸的含量为零。很显然,企业把反式脂肪酸含量为零作为其营销的亮点。在食品标签的成分表中,常有氢化植物油、部分氢化植物油、氢化脂肪、精炼植物油、氢化棕榈油、代可可脂、人造奶油、起酥油、固体菜油、植物奶油、人造酥油等成分,这些成分中都含有反式脂肪酸。在前述11种食品的成分表中,有多个列有“起酥油”“精炼植物油”等含有反式脂肪酸的原料,由于《通则》 规定,当反式脂肪酸的含量每百克或每百毫升≤0.3g时,视为“0”界限值,当某营养成分含量数值≤“0”界限值时,其含量应标示为“0”。是否属于这一情形,缺乏进一步的数据,很难作出判断。
(3)胆固醇。过多摄入胆固醇会增加心血管疾病发生的风险。《通则》虽认为成人一日膳食中胆固醇摄入总量不宜超过300mg,但未把其列入强制性披露范围,示例1中也未列示这一披露栏目。
2. 适用范围过窄
《通则》第7条对预包装食品强制标示营养标签作出了7类情形的豁免。除了“其他法律法规标准规定可以不标示营养标签的预包装食品”这一兜底条款外,其他6种皆为具体的豁免情形。其中的3种情形有其必要性,如作为初级农产品的生肉、生鱼、生蔬菜和水果、禽蛋等生鲜食品,不含能量和营养素的饮用水,以及每日食用量≤10g或10mL的预包装食品;而另外3种情形的排除适用笔者以为并不适当。如对“乙醇含量≥0.5%的饮料酒类”的排除适用,事实上把酒及酒精饮料的标示予以了排除,不可忽视的是,酒及酒精饮料也具有较高的能量,一些酒还具有糖等多种营养素,标示的豁免剥夺了消费者的知情权和选择权;对“包装总表面积≤100cm2或最大表面面积≤20cm2的食品”的排除适用,是考虑到食品包装表面积过小而不便于标示,但这种排除不仅会使消费者的知情权不能得到满足,也可能使某些生产者为逃避标示义务而改变食品的包装;对“现制现售的食品”的全部排除也是一种绝对化的处理,若现制现售次数是零星的,或销售量极小,这样的豁免自无问题,但市场中存在较多的现制现售食品的情况,现制现售食品的行为持续存在,具有延续性,把这类制作和销售食品的行为排除在营养标签制度之外,亦不适当。
3.标示方式上对信息的易注意性重视不够
信息披露的最终目的是让消费者接收信息并根据信息做出消费选择。《通则》4.1规定:“当标示其他成分时,应采取适当形式使能量和核心营养素的标示更加醒目。”在信息披露时,强调重要信息的醒目十分必要,因为对消费者而言,熟视无睹的情形是多见的。如果仅仅止于信息披露,而不考虑如何让消费者更容易接收到信息,那么这种制度就不会达到预期效果。因为在食品包装这一极有限的信息载体下,除了法定要求披露的信息外,食品生产者还会向消费者展示很多文字和非文字信息,以吸引消费者。重要信息的醒目极其必要,可避免被其他信息所淹没。在示例2的表格中,能量、蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠等文字被加黑处理,这自然是一种使重要信息更加醒目的办法。至于采用何种适当形式使标示更加醒目,《通则》未作进一步的文字说明。在示例2的表格下有一注,也只对“适当形式”进行了文字上的复述——“核心营养素应采取适当形式使其醒目”。
对于一些重要的问题,《通则》同样未作回答。比如,是否需要突出能量这一最关键的信息?是否需要对营养标签表整体予以适当的醒目?这给予了企业更大的空间,企业可据自身情况以适当形式作出更醒目的披露,但问题在于,由于需要披露的信息可能对企业不利,如能量过高的信息,企业自然不会通过其他方式使不利于自身的信息更醒目,所以重要信息以适当方式使其醒目这一规定,在实践中,除了相关文字的加黑外,并不会产生其他的意义和效果。
4. 适用效果欠佳
多个由各地疾病控制中心等作出的调研报告显示,我国食品营养标签制度的适用效果并不理想,无法对消费者做出健康选择产生大的影响。如中国疾病控制中心等机构工作人员于2014年对沈阳、广州、武汉、成都等4城市11 394名学生和13 554名家长进行食品营养标签知晓和使用情况进行问卷调查的结果显示,被调查学生、家长对食品营养标签的知晓率分别是86.6%和79.4%,但仅有14.6%的学生和15.0%的家长会经常使用食品营养标签选购食物。这虽是5年多前的调研数据,但现今状况并未获根本性改变。2016年上海市杨浦区疾控中心对11个街道481名社区居民进行问卷调查的结果则显示,居民对食品营养标签的认知和使用频率较低,居民知晓食品营养标签的比例为60.29%,但有44.49%的受访居民偶尔使用,20.79%几乎不使用。2016年对北京大学医学部大二学生的抽样调查显示,学生对于营养标签的认知及其相关营养知识较欠缺,虽对营养标签评价较高,但关注度及应用情况较差。
食品营养标签制度的实施效果较差,表明消费者对营养信息的知情权没有得到较好实现,消费者因此不能做出知情选择,也不能形成对生产者行为的倒逼力量。究其原因,一方面,消费者购买和消费某个食品前少有阅读营养标签的习惯和意识,这与食品营养标签制度本身并不直接相关,可通过消费教育培育消费者接受这种信息的意识和习惯;另一方面,食品营养标签制度的实施效果较差,与制度本身存在较大关联,《通则》中营养信息的显著性、简洁性、有益性都还有较大的改善空间,这不是消费教育所能改变的,相反,制度上存在的问题还会给消费教育带来很大障碍。
上述这些不足亟需在营养标签制度设计时加以考虑。

四、营养标签制度完善的认知基础
食品营养标签制度的科学构建与完善有赖于我们对营养标签制度性质、营养标签制度的目的与实现路径、科学研究对营养标签制度的影响,以及食品营养标签法律与食品营养标签国家标准的关系等作出准确认知。
(一)正确认识营养标签制度的性质
我们把食品营养标签制度定位为食品安全法,《食品营养标签通则》也作为食品安全国家标准而存在,这应属于认知上的错误。食品营养标签制度与其说是食品安全法,还不如说是健康促进法。虽然食品营养标签中也会有反式脂肪酸的安全标准,但是它更多地是一种健康标准。一般而言,产品标签标示产品的基本信息,并受产品质量法规制,产品标签制度也是产品质量法的一部分,而食品标签标示食品的名称、生产者、生产日期、净含量等食品的基本信息也构成了食品安全的一部分,但食品标签制度中的食品营养标签制度在本质上并不是食品安全法的组成部分,把其定位为食品安全法,在制度设计时可能会对制度内容产生两个方面的不利影响。第一,虽然我们常用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”来描述食品安全的重要性及政府的重视程度,但事实上,食品安全的标准是保障人体安全的最低要求,而健康是在安全的基础之上,从标准内容上看,食品的健康标准远比安全标准高得多。因此,健康标准的设定对市场主体的干预程度也要高得多,社会对干预的认可度和容忍度也会大得多。而把食品营养标签制度定位为食品安全法,在食品安全法的框架和理念下,一些要求生产者提供特定信息的制度若具有较强的干预度,如要求食品生产者对某些营养要素含量过高的食品就过高含量这一事实用明显图案进行警示的制度,就很难被认可和通过,这十分不利于营养标签制度的正常发展。第二,食品营养标签制度作为一种健康促进法,除了强制性制度外,也可以有较多非强制性的制度。正是在此理念之下,食品营养标签制度及其中的一些营养要素披露制度才走了一个始于自主标示、终于强制标示的法律历程。而在食品安全法的框架下,虽然也存在一些非强制性的制度,但食品安全制度的本质是强制性的,在此种理念支配下,始于自主标示的食品营养标签制度难有发展的空间。
(二)正确认识营养标签制度的目的与实现路径
食品营养标签制度不仅仅是一个促进交易公平的制度,在食品营养标签制度形成和发展过程中,立法者为了应对肥胖及心脏病等慢性病问题,赋予其社会责任和公益目的。正因该制度并不以知情权的满足为最终目的,此一权利不会被所有的消费者认真对待,因此营养标签制度的构建并不能仅以满足基本信息披露为目的,而应以绩效为导向。
在世界范围内,多年的制度发展与演变形成了多种绩效导向的制度:第一,信息以更易于消费者注意的方式显示。因为人的注意力资源有限,在即时决策中,面对众多信息,消费者对标签信息常会视而不见。这种由于大脑只能处理来自视觉世界的小部分信息而使人不能看见自己面前的一切,在心理学上被称为无意视盲。无意视盲的缓解或克服又需要我们在认知心理学、行为经济学等多个学科的基础上展开制度设计,通过制度安排使食品营养标签信息尤其是标签中的关键信息更易于被消费者所注意。第二,以消费者易于理解的方式提供信息。如英国的交通灯制度,使消费者对各项营养信息的高、中、低有了一个最直观的感受和理解。第三,更便于消费者使用信息。人具有怕麻烦的天性,而在麻烦问题上,哪怕只是很小程度的消减,人的行为都会有很大的改变。“如果你想推广什么,就让它简单点。”消费者在接受营养标签信息后,如果还要通过多次的数学计算,才能进行不同食品间营养质量的比较,或才能准确了解能量或营养要素的摄入量,那么较多消费者会选择放弃计算。近年来,不断改进的食用分量规则使得标示营养信息的食用分量更接近于消费者的习惯,从而减少计算环节,或使消费者更便于计算。
这种绩效导向的制度在我国进行营养标签制度完善过程中必须要予以重点关注。
(三)正确认识科学研究对食品营养标签制度内容的影响
食品营养标签制度本质上是一种信息披露制度,与其他信息披露制度不同,这是一种特别需要科学研究支持的制度。离开科学研究的相关成果,有效的营养标签制度根本无法确立。我国在食品营养标签制度确立及完善过程中,需要充分重视两方面的科学研究及其成果:第一,食品及营养科学。这方面的研究是营养标签制度得以展开的基础和前提,制度的确立都有赖于食品及营养科学的研究成果。如美国《健康饮食指南》(2015—2020)建议每天摄入添加糖来源的能量少于总能量的10%,每天摄入饱和脂肪酸来源的能量少于总能量的10%。这在2016年营养标签改革时被写入具体制度中,而这是根据食物模式建模和来自添加糖的能量摄入全国数据,以及用不饱和脂肪酸替换饱和脂肪酸后减少的心血管疾病风险的相关证据作出的判断。第二,认知科学。如前所述,食品营养标签制度绩效的提升不仅有赖于消费教育,也有赖于具体的制度安排。营养标签及标签中的重要信息如何引起消费者最大程度的注意?经营者通过包装上更有吸引力的文字、图片等安排而实现消费者对营养信息的熟视无睹,这该如何避免?这些问题的解决都有赖于制度设计时对认知科学的把握。
(四)正确认识食品营养标签法律与食品营养标签国家标准的关系
目前我国的食品营养标签制度主要有《预包装食品营养标签通则》和《预包装特殊膳食用食品标签通则》,是由原卫生部制定的国家标准。我国应该制定食品营养标签法,这不仅仅是因为法律比国家部委制定的标准层级高,更是因为专门的营养标签立法可涵盖更为全面的内容。详言之,第一,营养标签的专门立法不仅可规定预包装食品的营养标签问题,也可规定非预包装食品的营养标签制度。第二,营养标签的专门立法不仅规定制度本身,也可规定制定实施过程中的一些问题,如消费教育。第三,营养标签的专门立法可以为非强制性制度的确立提供更大的空间。世界上绝大多数国家的食品营养标签制度之所以以法律形式出现,如美国的《营养标签与教育法》、加拿大的《食品药品法》(营养标签)、日本的《食品标签法》、以色列的《公共健康法》(食品营养标签)等,这是主要的原因。

五、完善食品营养标签制度的具体构想
通过对营养标签制度的基本功能、世界各国的制度发展史、发展趋势及我国目前制度存在问题的考察,笔者认为,完善我国的食品营养标签制度应该在标签内容、需要标示的情形、标签信息的展示及进一步信息的提供等方面作进一步展开。
(一)标签内容的完善
1. 糖的强制性标示
其一,置糖于碳水化合物之内进行标示的负面影响。糖虽然也是基本的营养要素,但过度摄入会导致肥胖以及因肥胖而产生糖尿病等。不仅如此,近年来的研究也表明,高糖摄入还会损害人的认知能力。如前所述,由于《通则》规定食品企业对附录中的6种营养标签格式可以选择使用,企业自然会选择需要标示的营养信息最少的示例1格式,使得糖、胆固醇等重要营养信息得不到标示。由于较多消费者对糖与碳水化合物之间的关系尚不能做到清晰认识,在营养成分表中不列示糖的含量,消费者看不到糖的具体含量,食品中大量的糖因此可被成功地掩盖在碳水化合物的栏目之下。当然,不仅是消费者不能对糖的实际含量有准确把握,更为严重的是,它还会导致消费者对糖摄入量的失控。由于膳食中碳水化合物提供的能量占总能量的推荐比例在60%,而糖是包含在碳水化合物栏目中进行信息披露的,所以即使糖的摄入严重超标,摄入的碳水化合物的营养素参考值百分比还会是符合标准,甚至数值很低。这种标示方式会导致消费者更多地摄入糖。
其二,把糖含量纳入强制性披露范围。这种强制信息披露制度的必要性在于,一方面有食品营养标签制度的国家极少有把糖含量作为自主披露的项目;另一方面控制糖的摄入有助于身体健康,这已得到科学的证明,世界卫生组织营养促进健康和发展司司长Francesco Branca指出:“我们有确凿的证据表明,把游离糖的摄入量保持在总能量摄入的10%以下,可降低超重、肥胖和蛀牙的发生危险。”正因如此,2015年世界卫生组织发布了《成人和儿童的糖摄入指引》,建议成人和儿童应将其每天的游离糖摄入量降至其总能量摄入的10%以下,进一步降低到5%以下或者每天大约25克会有更多健康益处。 要实现糖摄入的这一健康控制目标,必须改变目前糖含量披露制度的任意性,对企业设定糖含量的强制性披露义务。
其三,以25克为标准计算糖的营养素参考值百分比(NRV%),并列入强制标示范围。在《通则》的示例2中,糖含量在碳水化合物栏下被要求披露,但未要求标示NRV%。在糖的最健康摄入量没有确定的情况下,NRV%自然不能计算并标示,但近年来的科学研究表明,糖的健康摄入量在25克以下已是共识。《中国居民膳食指南(2016)》也已建议居民控制添加糖的摄入量,每天摄入不超过50克,最好控制在25克以下。美国在2016年的食品营养标签制度改革中也以25克作为添加糖推荐摄入的最高量,且以25克为标准计算NRV%,并把NRV%列入强制标示的范围。加拿大2016年的食品营养标签制度修改也把糖的NRV%列入了强制标示范围,只是在计算NRV%时以总糖(total sugar)作为分母。为了让消费者对糖的摄入有一个更为清晰的掌握,建议以25克为标准计算糖的NRV%,并列入强制标示范围。
2. 反式脂肪酸的标示
近些年的研究表明,工业制造的反式脂肪酸不存在安全的最低摄入标准,而减少反式脂肪酸摄入会降低心血管疾病的发病率,因此我国应该逐渐降低反式脂肪酸的最高含量,并待条件成熟时禁止食品中含有人工制造的反式脂肪酸。
第一,工业制造的反式脂肪酸不存在安全的最低摄入标准。反式脂肪酸虽在世界食品行业中已被使用上百年,但其对人体健康的危害直到近些年才逐渐被世界各国的研究所揭示,并反映在相关立法中。科学研究显示,工业制造的反式脂肪酸(industrially produced TFA)不存在安全的最低摄入标准。
在美国,虽有较多科学研究发现部分氢化油(Partially Hydrogenated Oils, PHOs)对人体有危害,但FDA一直维持PHOs“总体上被认为是安全的”(generally recognized as safe, GRAS)这一法律判断。FDA自2006始只要求生产者必须披露食品中的反式脂肪酸含量,直到2013年发布暂行决定,宣布PHOs在使用于食品的任何情形下不再是“总体上被认为是安全的”,至此,PHOs成为了食品添加剂,受《联邦食品、药品和化妆品法》(FD&C Act)第409条的规制。2015年6月FDA发布了最终决定,撤回对PHOs“总体上被认为是安全的”的法律判断,并给予食品企业3年的遵循期。在欧洲,科学报告得出结论,当营养充分时应尽可能低地摄入反式脂肪酸。该结论被欧洲食品安全局2009年12月4日作出的决定所采纳。世界卫生组织《健康膳食建议》(2015)也指出,存在于加工食品、快餐、零食、油炸食品、冷冻披萨饼、馅饼、饼干、人造黄油和涂抹酱中的工业制造的反式脂肪酸不是健康膳食的一部分,呼吁到2023年在全球食品供应链中消除人工制造的反式脂肪酸。
第二,减少反式脂肪酸摄入会降低心血管疾病的发病率已被实证研究佐证。虽然由于饮食结构的差异,我国国民反式脂肪酸的平均摄入量要低于西方国家,鉴于反式脂肪酸并没有安全的最低标准,故有必要限制并减少反式脂肪酸的摄入。减少反式脂肪酸的摄入会降低心血管疾病的发病率与死亡率,这在较早实施反式脂肪酸含量规制的国家或地区已被证实。2003年丹麦政府发布关于反式脂肪酸在食用油和脂肪中含量的行政令,所有人用食品(包括进口食品和餐馆中提供的食品)中禁止工业制造的反式脂肪酸含量超过油和脂肪的2%,从而成为世界上第一个对反式脂肪酸含量进行规制的国家。2015年,有学者对丹麦制度实施前后的人口死亡率及OECD国家1990—2012年的年度人口死亡率等多个数据进行的统计研究显示,禁令实施后的3年,丹麦因心血管疾病导致的死亡率减少了14.2/10万,全国每年可减少700人死亡。2007年美国纽约市对餐馆中食品反式脂肪酸的含量进行了严格限制,纽约州Albany等县也实施了类似的限制令。据有关学者收集的数据及展开的研究显示,纽约州这些县市的限制令与心肌梗塞和中风病人的入院率急剧下降存在关联。限制区域和非限制区域心肌梗塞和中风病人入院率的差别在限制实施3年后变得显著。另一项研究也显示,纽约州Albany等县市的限制令使因心血管疾病导致的死亡率直接减少了13/10万。
第三,逐渐降低反式脂肪酸的最高含量,待条件成熟时禁止食品中含有人工制造的反式脂肪酸。我国《通则》对反式脂肪酸的含量作出了披露要求,但并未在《通则》正文中对反式脂肪酸的摄入标准作出规定。“每天摄入反式脂肪酸不应超过2.2g”和“反式脂肪酸摄入量应少于每日总能量的1%”,这两个表述出现在《通则》附录D“能量和营养成分功能声称标准用语”下。可以说,在法律上我国对反式脂肪酸仅作出了披露要求,但无数量限制标准。
近年来,世界上较多国家的立法对反式脂肪酸进行了严格限制或禁止。美国FDA规定在2018年6月之后,食品中不能再含有PHOs,后FDA又决定延长企业的遵循日期最长至2021年1月1日。2018年9月17日加拿大通过把PHOs列入食品中的污染物和其他掺假物列表中,对PHOs在所有食品中的添加或使用予以禁止。欧盟委员会2019年4月发布第2019/649号条例,规定用于最终消费者和零售食品中的反式脂肪酸(天然存在于动物脂肪中的反式脂肪酸除外)不应超过脂肪总含量的2%。不符合该标准的食品2021年4月1日后不能再在市场上销售。
鉴于工业制造的反式脂肪酸对人体健康的危害,参考和借鉴域外经验,结合现实国情,我国在《通则》正文中应该直接设定反式脂肪酸在食品的最高含量,并逐渐降低最高标准,在条件成熟时完全禁止食品中含有人工制造的反式脂肪酸。
第四,极低含量的标示方式。在食品营养标签标示过程时,如果某个营养要素的实际含量低于某个值,可以标示为“0”。按照我国《通则》的规定,当反式脂肪酸的含量每百克或每百毫升≤0.3g时,可以标示为“无或不含反式脂肪酸”。当糖或脂肪的含量每百克或每百毫升≤0.5g时,也可标示为“无或不含糖”或“无或不含脂肪”。虽然这种标示方式也是世界各国的共识,但是在该问题上,反式脂肪酸与糖、脂肪等完全不同,对反式脂肪酸不宜作出这样的标示。近几年对反式脂肪酸的研究发现,工业制造的反式脂肪酸是不健康的食品材料,摄入越少越好。因此,从消费者知情权和安全权的角度考量,反式脂肪酸应根据事实上的含量如实标示,标示为零的,必须是真正不含工业制造的反式脂肪酸;如果含量极低,其含量每百克或每百毫升不超过0.3克时,可标示为“反式脂肪酸低于0.3克”,而不是标示为“0”。
(二)以消费者更易于注意的方式标示
食品营养标签制度不仅是通过干预而保障私权的制度,也承载着应对和解决社会问题的责任,故制度的建立应以绩效为导向,这就决定了制度在设计时应增强重要信息的易注意性,提高消费者对这些信息的注意程度,消解消费者对信息的无意视盲现象。我国现有的食品营养标签制度对信息的易注意性已有涉及,如《通则》4.1规定:“当标示其他成分时,应采取适当形式使能量和核心营养素的标示更加醒目。”但这种制度安排是碎片化的,没有基于信息的易注意性理论而进行系统的制度设计。
就我国目前的食品营养标签制度而言,不妨可从以下三方面着手强化信息的易注意性。
第一,营养标签的设置应该显著而易见。这是对信息易注意性的一般性规定,之所以需要如此规定,缘于易注意性的问题涉及诸多非常规因素。在食品包装这个大背景下,营养标签的相对位置、字体颜色和大小,以及周边更具吸引力的图片、文字等的干扰,营养标签常不能一眼被消费者所注意,甚至被消费者根本忽略。基于制度的可实施性及实施成本等因素,并非上述所有因素都可由法律规制,而一般性规定可在缺乏明确规定的情况下,对企业设置营养标签的行为起到引导作用,并可在具体制度缺乏时,对企业设置的营养标签的适当性作出评判。
第二,根据外包装面积的大小对营养标签表格及字体大小作出规定。因为食品外包装的大小、内容及颜色等千差万别,这种规定会较为烦杂,但从增加信息易注意性的角度考虑有其必要性,这也是世界上较多国家对营养成分表及其中的相关文字大小不厌其烦地作出规定的原因所在。我国《通则》对营养成分表的大小未作规定,只规定应以方框表的形式表示,方框尺寸可任意;对营养成分表文字大小也未作规定,有关文字大小的内容仅有一处,即在营养预包装食品营养标签同时使用外文标示的,规定外文字号不得大于中文字号。从增强营养成分表的易注意性方面的考量,有必要对营养成分表及其中的文字大小等以绝对值和相对值两种方式作出细化规定。
第三,对最重要的信息以最容易被消费者注意的方式标示。从均衡的角度说,食品的能量信息和营养要素信息都是重要的,但鉴于目前绝大多数国民面临能量过剩问题,食品的能量信息相对变得更为重要,因此在食品外包装面积有限及人的注意力资源有限的情况下,营养标签制度的设计需要强调能量信息,以尽可能地让这一重要信息无障碍、便捷地让消费者一眼看到。这种对重要信息易注意性的强调通过重复出现或更大字号等方式近几年已在较多地区立法并实施。例如,为了使营养标签中的重要信息尽可能地引起消费者的注意,2011年欧盟的《针对消费者的食品信息提供法》引入了“主要视觉区”(principal field of vision)概念,指在购买时最有可能被消费者在第一眼(first glance)看到的食品外包装区域。该法规定,为了帮助消费者在购买食品时容易看到重要的营养信息,基于自愿的原则,最重要的食品营养要素信息还可再次出现于食品外包装的主要视觉区。2016年加拿大在《食品药品法修正案》(营养标签、其他标签规定以及食品色素)(SOR/2016-305)中加大了卡路里一栏的字号,并且卡路里字下加了一条很粗的横线。美国2016年的制度改革不仅把卡路里一栏的字号加大,还把表明卡路里值的数字加黑,并且特别加大数字的字体。如此安排强化了与周边其他信息的差别,使重要信息更为醒目,能更大程度地引起消费者的注意。
这些增强重要信息吸引力的立法经验值得我们借鉴。能量作为食品营养标签中最重要的信息,其易注意性的问题应该受到关注,《通则》应通过设定特别的字体字号或加下划线等多种方式提升能量信息引起消费者注意的可能性。
(三)提供消费者更易应用和更易理解的信息
仅有基本的食品营养信息还不够吗?为何还需要在此基础上向消费者提供更易应用和更易理解的信息?如前所述,营养信息虽反映了食品中真实的营养状况,但营养信息具有较强的专业性,较多消费者在这些信息面前常会束手无策,而大多数情形下,食品消费的决策需要快速作出,消费者没有时间或能力去对这些基本的营养信息作出进一步处理,即法定的基本食品营养信息对较多消费者而言是不足的,而需通过对基本食品营养信息的进一步处理,向消费者提供更易应用和更易理解的信息。
1. 提供消费者更易理解的信息
食品营养标签中能量和营养要素的数据虽只有几组,但即使看清这几组数据,绝大多数消费者也很难分辨究竟哪些食品是健康或相对更健康的,甚至很难对单个指标的含量是否过高或超标作出判断,这种判断需要一定的信息或知识的积累,这也是阻碍营养标签信息能够被消费者运用的主要因素。因此,在可能的情况下,需要简化消费者运用信息的决策过程,或进一步简化信息,形成某种信号,这种制度本质上是提供消费者更易理解从而更好使用的信息。然而,这些制度安排我国还未出现。但近些年在国外法律实践中出现的解释性信息、警示性信息、基于食品营养信息而产生的食品营养等级信息等,目的就在于促使消费者更好、更快地理解食品中营养指标及食品的健康程度。
解释性信息旨在对营养成分表的数据进行解释性说明,以更易于消费者理解。比如,对食品中的能量或营养要素的含量究竟多少才算过高,消费者往往无法判断,需要进一步的信息才能做到心中有数;又如,对5克究竟是多少消费者往往没有清晰的概念,如果以消费者日常接触或使用的食具予以衡量,则消费者对5克的理解会有一个较为准确的判断。譬如,以色列2017年修改的食品营养标签制度规定,食品中总糖(total sugar)的含量每百克或每百毫升超过2克时,必须在表中糖含量的下方标示相应的茶匙(teaspoon)数量。2016年加拿大修改其营养标签制度,在营养标签栏的最下面增加了一个星号开头的提示“* 5 percent or less is a little,15 percent or more is a lot”,对能量和营养要素日摄入量占比的高与低作了一个明确的界定。虽然这种界定适用于所有的指标未必科学,但至少消费者大致拥有了一个可以进行高低判断的初步标准。
警示信息主要用于对食品中一些营养要素含量过高时向消费者作出的警示,如英国的交通灯制度。值得关注的是,以色列2017年修改的食品营养标签制度对糖、钠及饱和脂肪酸含量高的食品,除了需要常规性地披露含量信息外,还针对含量高这一事实,赋予了企业用特定图案进行标示的强制性义务。
由于警示信息仅仅针对一类或多类营养要素过高的情形予以警示,对消费者决策的影响也仅仅基于这一类或多类营养要素。从方便消费者决策的角度看,对所有重要营养信息基于一定的标准和权重计算而得出的信号,有助于消费者快速作出决策,会更受消费者欢迎。在食品营养信息制度史上,这类信息不断出现,如法国的营养分制度。相形之下,我国的食品营养标签制度则稍显简单而初步,尚未往纵深方向发展。除了要求提供能量信息和基本的营养要素信息外,对需要进一步处理的信息,法律则无要求,但现实中对这类信息的需求日趋强烈。2019年6月24日国务院发布《关于实施健康中国行动的意见》,“鼓励全社会参与减盐、减油、减糖”,而减盐、减油、减糖的根本前提是需要提供相应的信息。
在食品营养信息的提供从基本信息走向基本信息和警示信息等的情况下,基于激发更多消费者购买和消费食品时使用营养信息以保障其利益的考虑,我们在营养标签制度上有必要对基本信息之外的进一步信息作出规定。制度设计可从如下两方面展开:第一,设定强制性的警示标志。当食品中的能量过高或糖、盐和饱和脂肪等营养要素含量过高时,以明显图案设定警示标志,这种警示必须是强制性的。第二,设定科学的食品营养评分制度。评分制度产生的信息可以简化营养标签信息群的复杂,有助于消费者快速作出决策。研究显示,在多种向消费者传递营养质量信息的信号中,法国的营养分制度在帮助消费者对食品营养质量作出正确判断时作用最大。当然,这一制度涉及科学设定评分标准等诸多因素,可考虑先设定成为选择性标示,待条件成熟时纳入强制标示范围。
2. 给消费者提供更为便利的信息
给予消费者使用的信息越便利,消费者使用这些信息的可能性就越大。如果消费者在作出决策前对这些信息还需要进行处理,哪怕是较为简单的计算,都会影响信息的被使用程度。《通则》第6条规定了“营养成分的表达方式”,即“预包装食品中能量和营养成分的含量应以每100克(g)和(或)每100毫升(mL)和(或)每份食品可食部分中的具体数值来标示。当用份标示时,应标明每份食品的量。份的大小可根据食品的特点或推荐量规定。”该条款对问题的把握还算精准,但文字表述存在问题,无法达到预期效果。申言之,条文中虽采用了“应以”这样的表述,看似强制性义务,但严格根据文字表述,企业在标示营养值时可有三个选择项:每100克(g)\100毫升(mL)时的具体数值、每份食品可食部分中的具体数值,以及100克(g)\100毫升(mL)和每份食品可食部分中的具体数值。企业在运用时可能会倾向于选择便利或有利于其自身的表达方式。
前述调研显示,在41种食品营养标签的标示方式中,有40种食品是用每100克或每100毫升来标示的;没有用高于100的数值进行标示。究竟应该以怎样的数量作为标准来标示营养成分的具体含量,由营养标签对消费者的功能决定,消费者需要用营养标签中的数据进行不同产品的营养要素含量的比较,以作出最佳的购买决策,也需要用营养要素含量的数据进行日摄入量的汇总。
基于此,对营养成分表达方式的选择需考虑以下四种因素:(1)食品包装的大小;(2)绝大多数消费者事实上每次的消费量;(3)食品的日推荐消费量;(4)营养要素含量方便比较。从方便比较的角度看,以100克或100毫升作为计算能量和营养要素的标准最为合适,但100克或100毫升往往不是食品的包装量或消费者每次的消费量,这不利于消费者便捷地掌握事实上的摄入量。因此,从更好满足消费者购买和日常消费时对数据的需求,建议《通则》第6条修改为:“预包装食品中能量和营养成分的含量以每100克(g)或每100毫升(mL)为标准进行标示,同时以食品最小销售单元的净含量进行标示,如果食品最小销售单元的净含量超过食品的日推荐消费量,则以食品的日推荐消费量进行标示。”
(四)强制披露情形的扩大
《预包装食品营养标签通则》规定了7种豁免适用情形,有范围过大之嫌,对不当的豁免适用应该予以排除。由于《通则》仅适用于预包装食品,没有规定非预包装食品的营养标签问题,所以完善营养标签制度的研究需要做整体通盘考虑。总体而言,食品营养标签制度应当扩大适用的情形主要表现在如下方面。
1. 营养声称时的强制性披露
在法律没有明确规定食品营养信息披露强制性义务的情形下,如果对食品作出营养声称,那么同时产生营养信息披露的义务。这是食品营养标签制度在产生过程中形成的重要原则,其目的在于使营养声称有客观的、可查证的依据。《通则》也体现了这一原则——“对除能量和核心营养素外的其他营养成分进行营养声称或营养成分功能声称时,在营养成分表中还应标示出该营养成分的含量及其占营养素参考值(NRV)的百分比。”由于《通则》的适用对象是预包装食品,所以该原则仅适用于预包装食品。从促使经营者正确、谨慎进行营养声称的角度考量,应该把这一原则的适用扩展于市场上所有用于销售的食品,即任何在市场上销售的食品,若附有营养声称,则必须根据营养声称的内容对相应的能量或营养信息作出披露。
2. 酒类饮料
对于酒及酒精饮料,一直以来社会和民众关注的焦点是酒精的上瘾及过度摄入酒精对人体的危害等问题,而对酒及酒精饮料的能量问题极少关注。事实上,酒及酒精饮料具有较高的能量,每克酒精的能量约为7千卡。啤酒的能量一般为每100毫升32千卡,一瓶500毫升啤酒的能量在160千卡左右,15度的黄酒每100毫升的能量在90千卡左右,50度白酒每100毫升的能量在300千卡左右。除了含有酒精外,酒精饮料中常含有糖分或有其他物质的添加,这都会使酒精饮料的能量值趋高。我国《通则》把乙醇含量小于0.5%的饮料作为一般饮料纳入适用范围,把乙醇含量大于等于0.5%的饮料作为酒类饮料予以排除,没有要求对能量和营养信息作出标示。
尽管无强制性要求,但在实践中还是会出现一些主动标示的案例。如一些黄酒产品,除了标示酒精度外,会标示总糖含量。一些国家对酒的营养信息也作出了主动标示或强制标示的规定。我国应该把酒精饮料纳入营养标示的范围,可暂时把标准化的营养成分表的采用设定为非强制性,但应对企业设定标示能量信息的强制性义务,以满足消费者的基本信息需求。
3. 小型包装食品
《通则》把包装总表面积≤100cm2或最大表面面积≤20cm2的食品排除在适用范围外。虽然其附录B中列举了文字格式,即包装的总面积小于100cm2的食品,如进行营养成分标示,允许用非表格的形式,并可省略营养素参考值(NRV)的标示,但这种格式列举不是强制性的。从消费者知情权和选择权的角度考虑,食品包装面积的大小不应成为豁免适用的必然理由。除了标准的标示格式外,确实还存在其他多种简化的标示方式。因此,《通则》中的这一适用豁免应该排除,可规定小包装食品的外包装面积若不足以进行营养标签标准格式的标示,可采用文字形式,并简化标示。此外,在食品包装面积较小的情况下,也可鼓励企业用二维码等方式提供能量和营养素含量信息。
4. 现制现售食品
《通则》仅适用于预包装食品营养标签上营养信息的描述和说明,然而,预包装食品并非是人购买或消费食品的全部,在市场上非预包装的食品也大量存在。比如,餐馆、食堂、即制即卖摊点等提供、销售食品的场所,也提供了相当数量的食品,而社会上大多数工作人员每天的饮食至少有一餐是由餐厅或食堂等提供的,来源于餐厅或食堂的食品能量占了一日能量摄入的一半以上。由于没有信息披露的压力,为了追求美味以吸引消费者,非预包装食品的生产者更易于生产“三高食品”;对消费者而言,虽然知道某个食品属于“三高食品”,但是由于没有确切的能量信息,所以也更容易选择这类“三高食品”,使得这类没有标示能量信息的“三高食品”更容易在竞争中胜出。
这种优汰劣胜完全是因制度的不平衡所致,从保护消费者利益的角度审视,需要把现制现售食品的营养信息标示纳入强制标示范围,对其的制度设计需考虑两方面的问题:(1)根据不同情形,可灵活运用标准标示或简单标示、强制标示或自主标示等方式,但无论如何,能量信息必须强制标示。(2)对标示义务设定例外情形。并非所有的现制现售食品都需要标示营养信息,零星的、非持续性的现制现售食品,以及一定期限内的销售额较小的,排除适用。

六、余论
本文虽主要是对我国食品营养标签制度改良提出建议的研究,但研究的意义并不止于此。食品营养标签制度为满足消费者知情权及为解决肥胖等问题而出现,虽制度历史极短,但制度经历丰富、制度过程复杂,其产生与演变过程中的一些制度经历很少在其他制度的演进中出现,这无疑可为今后我国经济立法在选择规制工具时提供参考。
第一,信息披露与制度效果。食品营养标签制度本质上是一种信息披露制度,在制度的发展历程中,这种制度并没有止于披露、止于消费者知情权的满足,而是进一步走向了消费者注意和信息的简化,即信息如何引起消费者更多的注意,以及如何简化或方便消费者的决策。这方面的各种制度安排大大提升了制度的效果。
第二,非强制性制度的功能。食品营养标签制度在产生与发展之初较多为自主标示制度,这是在引入强制标示制度条件还不成熟的情形下采用的。虽然自主标示制度没有强制力,但是制度实践表明这种无强制力的制度并非没有功能,由于企业的情形有差异,有企业会自愿采用这种标示制度,发挥出积极的市场信号,从而对不标示的企业产生一定的压力,历经一定的时间,对强制性标示制度的出现创造良好条件。
第三,标示的自主与强制之间的制度经历。营养标签制度的发展常会经历自主标示和强制标示两个阶段,制度史表明,自主标示常常不会直接走向强制标示,期间往往存在多种制度的尝试或经历,如公权对自主标示行为的认可或赞许、发挥行业协会的作用使更多的企业加入主动标示的行列、自主选择与强制适用相结合等。这些制度尝试是促成自主营养标示成功走向强制的重要力量。
尽管本文议题为完善我国的食品营养标签制度,但作为一种新的且较为有效的规制尝试,其中一些制度经历也是本文所格外强调的。

 

作者简介: 应飞虎,广州大学法学院教授。

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