借助《反不正当竞争法》修订促进新质生产力发展

一、引言

2024年3月5日，在第十四届全国人民代表大会第二次会议上，《政府工作报告》将“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”置于2024年政府十大工作任务的首要位置。这一战略部署充分彰显了新质生产力在推动我国经济社会发展中的核心引领作用，为法治现代化建设提供了明确的方向指引和关键着力点。

数字技术革命带来生产生活方式和社会关系的重大变革，发展新质生产力是工业经济向数字经济转型的必然要求。2024年《政府工作报告》明确提出要“深入推进数字经济创新发展”。数字经济发展过程中给经济基础带来颠覆性变化，推动着法律秩序围绕数据、技术、算法等核心资源进行全面重构。稳定而有序、充满生机与活力的社会秩序，是法治现代化的关键特征之一。《反不正当竞争法》和《反垄断法》等竞争法作为构建数字市场竞争秩序的核心部门法，必须紧密追踪数字技术变革动态，适应数字经济发展需求，与时俱进地进行现代化革新。唯有与数字经济发展相适配的竞争法治，才能有效维护数字经济领域的竞争秩序，为新质生产力的发展壮大、经济社会的高质量发展提供坚实的制度支撑。

二、发展壮大新质生产力的内核要素解构

（一）科技创新：新质生产力发展的核心驱动力

习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时强调：“科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素。”同时指出：“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。”以科技创新驱动新质生产力发展壮大，是中国式现代化建设中贯彻新发展理念的必然要求，同时也是我国当下发展突破传统桎梏的现实需求。

具体而言，我国经济发展正处于转型升级的关键节点，传统的发展模式已难以适应新时代高质量发展的要求，我们必须更加依赖市场机制的作用，激发科技创新的力量，推动产业结构优化升级。过去几年，云计算、大数据、人工智能等数字技术的创新应用，为各行各业的数字化转型提供了强大支持，推动了我国经济的数字化、网络化、智能化发展。随着新一轮科技变革和产业革命的不断深入，世界已经进入以科技为主题、以创新为主导的新时代，只有依靠科技创新，才能在全球产业链和价值链中占据更有利的位置，赢得更多的发展机遇和竞争优势。

（二）数字经济：新质生产力发展的主要场域

新质生产力由“技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级”而催生。以数字技术、数据要素和数字平台为支柱的数字经济，通过数字化、信息化和智能化的手段，为发展新质生产力提供了重要支撑，是新质生产力发展壮大的关键场域。

数字经济时代，数据已经上升为新的生产要素，成为推动经济发展的重要力量。数据要素在经济循环中发挥着不可或缺的作用：在生产环节，数据要素能够优化生产流程，提高生产效率和质量，推动企业实现精细化管理；在分配环节，数据要素能够精准识别资源需求，实现资源的优化配置，提升经济运行的效率；在交换环节，数据要素能够增强市场的透明度，提升市场流动性，促进交易的公平与高效；在消费环节，数据要素能够深度洞察准确把握消费者需求，帮助企业提供更精准、个性化的商品和服务，提升消费体验。因此，要充分发挥数据要素的价值，释放其在数字经济发展中的巨大潜能，以推动新质生产力的蓬勃发展。

（三）全国统一大市场：新质生产力发展的基础环境

新质生产力是在信息化、数字化、网络化、智能化等新一代信息技术的推动下形成的先进生产力，以创新驱动为核心，具有高效、绿色、可持续的特点。此种生产力的孕育与成长，离不开公平竞争、健康稳定、充满活力的市场环境的有力支撑与助推。而全国统一大市场的构建，正是为新质生产力提供了这样的优质基础环境。

在过往的发展中，各地区、各行业在规划与协同方面的缺失，导致了商品和要素流动受阻、资源利用效率低下等问题，进而制约了市场的整体效能。2023年12月召开的中央经济工作会议明确要求：“加快全国统一大市场建设，着力破除各种形式的地方保护和市场分割。”只有打破地方保护和市场分割，消除妨碍全国统一大市场建设的各种体制机制障碍，才能推动商品和要素在全国范围内的自由流动，优化资源配置，提升市场效率。公平竞争、稳定高效的全国统一大市场环境的构建，能够为新质生产力的持续发展提供广阔的空间和强大的动力。

三、新质生产力发展关键 堵点与竞争法功能的高度耦合

（一）公平竞争驱动创新的机制尚未健全

市场经济的本质就是通过竞争机制推动创新和经济发展。企业在开放和公平竞争的市场条件下持续受到竞争压力，努力研发新技术、改进产品和服务，这既是创新的根本动力，也是创新的全过程。唯有公平竞争的环境，方能激发市场主体的创新活力。换言之，公平竞争的保障是创新驱动新质生产力发展的重要环节并为之提供不竭动力。

1．竞争中立语境下，民营企业创新受阻

国家市场监督管理总局发布的数据显示，截至2023年9月，民营企业在企业总量中的占比达到92.3%。民营企业是我国社会主义市场经济的重要组成部分，是市场活动的源泉，是创新的主力军。保障民营企业平等法律地位和发展权利，使其公平参与竞争，是发展新型生产关系的应有之义，是为发展新质生产力提供源源不断创新驱动力的关键。

我国早在2017年《“十三五”市场监管规划》中即提出“竞争中立”原则，要求政府以中立态度平等对待各类市场主体。但是，“竞争中立”原则的贯彻在实际执行中效果有待提升。民营企业不仅在市场准入、审批许可、经营运行、招标投标、军民融合等方面遇到问题，在执法司法过程中也可能遭受选择性执法。

习近平总书记要求：“发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。”生产关系由生产资料所有制形式、人们在生产中的地位及其相互关系和产品分配方式三项内容组成，其中，“人们在生产中的地位及其相互关系”涵盖了市场经济中各类市场主体的地位和相互关系。一个未能贯彻“竞争中立”原则的市场环境，不能满足民营企业的市场预期，难以适应新质生产力的发展需求，根植于该环境下的生产关系将成为阻碍创新的绊脚石。

2．数字经济场域内，数字竞争立法回应不足

数字经济时代，竞争呈现新特点和新格局。竞争和创新之间存在动态且复杂的关系，不同背景下的竞争对创新的影响是积极还是消极难以把握，这一点在竞争结构复杂的数字经济领域体现得尤为突出。

在数字经济的大背景下，以数字平台为核心的多层次竞争格局逐渐形成，具体表现为“平台经营者—平台经营者”“平台经营者—平台内经营者”“平台内经营者—平台内经营者”交错纠葛的复杂形态。该场域内扰乱市场公平竞争秩序的手段主要为数据、技术、算法等。其中，位于中心地位的数字平台经营者，以平台规则为介质，还能够行使平台内的“准立法权”“准行政权”“准司法权”，塑造平台内秩序与平台内经营者之间的竞争格局。

这样的多层次竞争格局为各行业、各层级的经营者提供了跨地区的经营平台以及竞争机会，为其发展注入了新的活力，并激发了他们的创新精神。但与之对应的是，一旦该数字平台设置不合理平台规则，其侵害的对象也具备跨地区性。又或是数字平台利用网络效应向上下游传导竞争优势，开展跨界竞争，其对于其他经营者的不利影响同样是呈规模化、网络化的。从全局的角度出发，在数字经济领域的竞争格局中，一旦数字平台实施破坏竞争、损害平台内经营者利益的不当行为，其对整个市场创新活力的抑制作用，相比于传统领域也将呈现出显著的倍增效应。前述杠杆效应下的放大化的竞争损害，使得数字经济领域竞争和创新之间的界限划定成为一场“豪赌”。但需要指出的是，目前竞争法对于数字平台侵害平台内经营者合法权益现象的规制不足，已然在一定程度上对平台内经营者的生存与发展造成了影响。尽管2022年《反垄断法》针对数字经济进行了修改，但笔者认为，当前竞争法律体系仍然不足以回应如何通过构建竞争秩序实现创新之目标。此外，反不正当竞争领域立法已落后于实践，面对数字经济时代不正当竞争行为出现规则供给不足，更遑论通过构建公平的竞争秩序发展创新。

（二）数据要素的价值实现缺乏市场基础

健全数据基础制度与数字基础设施，如何保障数据要素的价值实现，是新质生产力发展之关键。数据要素的价值实现，必须以开放和流通为前提，且数据要素的开发利用程度与其能够释放的价值成正比。此外，构建完善的数字基础设施对于数据要素的价值实现具有不可或缺的作用。

1．数据流通的全国统一大市场尚未建成

数字经济时代，数据成为生产要素，数据要素有序流通能够充分释放数据要素动能。近年来，我国在数据要素相关基础制度建设方面进行了较多探索：一是我国从顶层设计上制定了《数据安全法》《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等一系列数据相关法律和政策，为数据要素基础制度建设提供了法律基础与完善方向；二是我国各级政府部门加强了公共数据的开放和共享，促进了数据资源整合利用，有效发挥了促进数据开发开放的带头作用；三是不断探索数据要素市场发展，鼓励数据的交易和流通。

不可否认，我国数据基础制度建设已取得显著成就，但全国统一的数据要素市场尚未成形，这制约了数据要素市场化配置的实现。实践中，有些公共数据开放程度不足，数据质量参差不齐，更新不及时，价值较低，可读性不强，无法有效满足市场主体的需求。此外，大型经济组织在挖掘数据价值方面具有显著优势，并能以低成本分享其价值。超级平台通过构建数据生态系统，控制其他市场参与者数据，占据市场主导地位。它们不仅通过封禁和自我优待阻碍数据流通，还将数据资源视为私有财产，限制共享，并利用算法和技术优势进行不公平竞争，打压对手，设定不合理的数据访问条件，可能阻碍数据的自由流通和共享。

2．全国一体化的数字基础设施尚待完善

市场发育不完善，市场机制就难以充分发挥作用，这本身也构成一种“市场障碍”。算力作为支撑数据处理与分析的核心能力，对于发挥数据要素的价值至关重要。没有足够强大的算力支持，数据算法将难以有效处理和分析海量的数据，进而使得数据要素作为新质生产力的潜力无法得到充分释放，其价值也会大打折扣。为了化解这一难题，我国于2022年启动了“东数西算”政策，旨在通过优化算力布局，提升全国范围内的算力水平。紧接着，在2024年《政府工作报告》中，进一步提出了“适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系”的战略部署。为顺应新质生产力发展的时代要求，未来还需建立算力服务统一大市场，以形成数据基础制度与数字基础设施良性互动的市场环境。

四、竞争法体系和实施体制完善对新质生产力发展的关键补正

2022年11月22日，国家市场监督管理总局发布了《中华人民共和国反不正当竞争法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《反不正当竞争法(征求意见稿)》)为我国新一轮《反不正当竞争法》修订拉开序幕。依照2024年5月初公布的《全国人大常委会2024年度立法规划》，为了加快发展新质生产力、构建新发展格局，全国人大常委会将在年内初次审议《反不正当竞争法》修改草案。本次修订重点在于完善数字经济领域的竞争立法，但其意义不局限于数字经济领域新型不正当竞争行为本身的规制，而是与《反垄断法》一起共同搭建完整的现代化竞争法体系，为新质生产力的发展打造良好的市场环境与法治环境。下文将围绕《反不正当竞争法(征求意见稿)》的修订内容，总结阐释竞争法体系的本次完善对于新质生产力发展基础条件的补正与助推作用。

（一）完善数字经济领域竞争规则，夯实公平秩序基石

发展新质生产力的三个内核要素，在竞争法逻辑之下，最终都需通过“数据要素公平竞争”这个关键词联系在一起。对此，《反不正当竞争法(征求意见稿)》第4条、第15条明确了经营者扰乱市场公平竞争秩序所利用的四种手段：数据、技术、算法以及平台规则。并在第14条至第19条特别增设了五类违法行为类型，即恶意交易、通过关键词联想、设置虚假操作选项等方式实施流量劫持、平台封禁、数据非法抓取，以及大数据杀熟。尽管具体行为类型及其适用条件尚待进一步商榷和明确，但其所承载的宣示意义不容忽视。

虽然，前述数据开放与流通的问题，无法通过单独一部法律完全解决，但《反不正当竞争法》能够通过利益权衡较好地形成数据流通、处理、利用的规则，形成公平开放的数据竞争秩序，以此助力实现数据要素高水平、高质量、高效率的市场化配置，赋能新质生产力创新发展。

（二）强化违法责任与处罚后果，捍卫公平市场秩序

《反不正当竞争法(征求意见稿)》能够通过弘扬商业道德，制定明确的规则和标准，引导与规范市场主体的竞争行为，构建公平竞争的市场秩序。而竞争法在引导之外，还具备威慑作用，具体表现为：通过法律责任条款的设置，将市场主体违法的外部成本内部化。竞争法治能够运用威慑理论，对市场主体参与竞争的行为加以约束，进而维持市场公平竞争秩序。《反不正当竞争法(征求意见稿)》在数字经济领域的不正当竞争行为方面，对经营者的行政责任进行了显著强化，加大了处罚力度，旨在通过有效增加违法成本，使竞争法长出“牙齿”，维持法律文本构建的数字经济竞争秩序。

（三）完善执法司法原则与体制，落实公平竞争之道

一方面，《反不正当竞争法(征求意见稿)》第5条对反不正当执法工作出台指导原则，要求坚持“依法、公正、平等、统一”，这是破除地方保护主义、发展壮大民营经济，为发展新质生产力提供创新驱动力与良好市场环境的题中应有之义。笔者认为，反不正当竞争的司法工作同样应当坚持该项原则。

另一方面，《反不正当竞争法(征求意见稿)》第1条立法目的条款中，新增“社会公共利益”。《反不正当竞争法》的起源可追溯至侵权行为法，其自诞生之初便夹杂了一些私法的基因。但在数字经济时代下，不正当竞争行为对竞争秩序的危害加大、负外部性显著增强，为因循守旧以维护《反不正当竞争法》区别于《反垄断法》的传统上的私法基因，而反对与时俱进增设“社会公共利益”立法目的，笔者认为这是非理性的食古不化之举。再者，最高人民检察院对外发布的《公益诉讼检察工作白皮书(2023)》在“服务保障中国式现代化”部分强调，要“助力反垄断和反不正当竞争。加大反垄断公益诉讼办案力度……维护市场公平竞争”。《反不正当竞争法》作为与《反垄断法》并驾齐驱的我国现代竞争法基石，在新增维护“社会公共利益”立法目的后，保护竞争秩序以及消费者利益的公法属性得以张扬，亦即具备了构建反不正当竞争公益诉讼的前置条件，也为在知识产权审判庭之外独立设置竞争法庭公正专业审理垄断和不正当竞争纠纷案件而增加了有力证据。无疑，此举对于健全竞争领域公益诉讼制度和更好地维护市场公平竞争、正当竞争，意义重大、影响深远。

五、结语

竞争法治现代化，作为服务保障中国式现代化的重要一环，对于新质生产力的发展具有不可或缺的保障与推动作用。在当今日新月异的科技时代，新质生产力的崛起已经成为推动社会进步的核心力量。而竞争法治现代化的进程，正是通过建立健全的法律法规体系、公正高效的执法司法体制，为科技创新提供了稳定可靠的法治保障。在竞争压力的驱使下，在法治框架规范下，经营者能够更加自觉和自由地开展研发活动，大胆尝试和运用新的技术，从而加速原创性、颠覆性科技创新成果的涌现和利用。这些创新成果不仅提升了企业的核心竞争力，更为整个社会的生产力发展注入了新的活力。因此，加强竞争法治现代化建设，不仅有助于推动科技创新，更能够持续助力新质生产力的发展壮大，为我国实现高水平科技自立自强、构建新发展格局提供坚实的法治保障。