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整体观下区域协调发展法治化的基本理念和基本方面

许明月    2023-06-07  浏览量:75

摘要: 整体发展观下,区域协调发展的目标是通过协调整体各部分之间的关系,实现各部分的平衡发展,并最终实现整体的更好发展。区域协调发展的法治化,体现了全面依法治国的基本要求,也契合了经济法调制社会经济关系的基本理念。区域协调发展的法治化必须以政府行为的合法化和规范化为重心,将政府推动区域协调发展的各种行为纳入法治的轨道,使政府实施区域协调发展战略的各种行为于法有据,依法推进。实施区域协调发展战略是一个复杂的系统工程,这一系统工程的各个方面都应满足法治化的要求。当前,在推进区域协调发展过程中,尤其应重视组织形式、合作依据、推进措施、决策程序、协调机制、共享机制和约束考评机制等基本方面的法治化建设。

关键词: 区域协调发展;法治化;政府权力约束;地区合作

正文:

中国幅员辽阔,地区之间发展不平衡是困扰我国整体发展长期存在的问题。区域协调发展是协调发展的重要方面,实现区域协调发展体现了新发展理念的基本要求。区域协调发展的法治化,是区域协调发展稳定、有序推进的基本保障,经济法作为调制经济关系的基本法律,在区域协调发展法治化过程中扮演着极为重要的角色。区域协调发展法治化涉及众多法治理论和实践问题,本文仅就区域协调发展法治化的几个基本问题,从经济法视角,谈一下自己粗浅的认识。


一、整体发展观下的区域协调发展及其目标定位

协调发展,是指各方面配合得适当的发展。[1]尽管协调发展可以在不同意义上使用,但最为普遍的是从社会经济发展的意义上使用的。协调发展通常指社会经济发展的一种理想状态,在这种状态下,社会经济不同方面得到协同一致、均衡有效的发展。在经济学上,协调发展是发展经济学上的一个重要概念。现代发展经济学的主流学派是新古典学派,该学派对经济发展有三个基本观点:一是认为发展应当是渐进的、连续的、累积的过程;二是认为发展应当是和谐的、平稳的过程,是以自动的均衡机制为基础的。在发展过程中,冲突之间会出现秩序,私利角逐中会出现协调。三是认为持续发展是可能的,其前景是令人乐观的。随着经济的发展会出现横向的“扩散效应”和纵向的“涓流效应”(trickling down effect),从而经济发展所得的利益会普及社会各个阶层。[2]

区域协调发展是从整体发展的视角出发对构成整体的空间各部分的发展状态及其相互关系的一种评价,通常也作为一种从整体视角出发确立的发展战略。区域是一个相对的概念,是相对于将其纳入其中的更大范围的区域(整体)而存在的。相对于世界而言,中国是区域;相对于中国整体而言,每个省、自治区和直辖市是区域;而相对于某个省来说,构成该省的各市县则是区域;等等。因此,如果没有更大范围的整体,也就谈不上作为其组成部分的区域。因此,区域协调发展是整体发展观下对构成整体各部分发展状态及其相互关系的评价,或整体视角下实现各部分全面发展的一种战略。这种战略所追求的目标,就是通过各种手段的综合运用实现该整体之各部分之间发展的协调和均衡,最终实现更大范围内的整体的更好发展。因此,区域协调发展战略所追求的目标,是一种整体发展,而不仅仅是各个组成区域的发展。

整体发展观下,区域协调发展首先必须满足整体更好发展的目标。各种促进区域协调发展战略下实施的举措和手段,都必须服从整体更好发展的日的,而不应仅仅以追求本区域或各区域的更好发展为目的。因此,在推进区域协调发展的战略实施过程中,各区域之间可以是共赢的,也可以是各有损益利弊的。但是,另一方面,区域协调发展也意味着构成整体之各部分之间发展的平衡、协调,各部分的发展尽管存在差异,但不至于出现严重的失衡。实现区域协调发展的各种战略举措,应当有利于实现整体范围内各区域发展的平衡和协调。区域协调发展需要通过协调整体各部分之间的关系,实现各部分的平衡发展,并最终实现整体的更好发展。


二、区域协调发展法治化及其与经济法理念的契合

法治,是有特定价值基础和价值目标的法律秩序,是有价值规定性的生活方式。[3]“法治应当包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。”[4]法治化是在社会生活各方面实现法治状态的进程。区域协调发展的法治化,就是在实现区域协调发展方面实现法治状态的进程。其基本内涵和要求包括在区域协调发展方面要具有良好完善的法律制度支撑;有规范健全的执法机制和对法律制度的严格执行;有公正合理的司法保障机制和对法律公正适用;有对法律的普遍信仰和全面遵守。

区域协调发展的法治化,体现了全面依法治国的基本要求,也契合了经济法调制社会经济关系的基本理念。实现区域协调发展,离不开全国层面的顶层布局和不同地区之间的协同合作。在我国全面推行依法治国的今天,无论是全国层面总体布局还是不同地区的协同合作,都必须在法治的轨道上推行。否则,全面依法治国在区域协调发展环节就会出现断裂和真空。区域协调发展的法治化,是全面依法治国的基本要求。

经济法以矫治市场和政府双重失灵为己任,由于区域协调发展必须通过不同层面的政府权力行使来实现,而政府在实现区域协调发展总体部署、地区协调和合作的过程中,滥用权力影响市场配置资源的现象同样在所难免,因而,必须加强对区域合作中政府权力行使的规范和约束,将政府权力纳入制度的笼子。区域协调法治化,契合了经济法“双重规制”的基本理念。

经济法是促进经济发展的法律。一方面,经济法通过市场规制制度,维护市场机制的持续有效性,限制政府滥用权力干预市场,消除权力对市场的压制和羁绊,充分激活并拓展市场,确保市场配置资源决定性作用的实现,不断优化资源配置,提高资源的利用效率,为推动经济发展注入永恒的动力;另一方面,经济法又通过宏观调控制度克服因市场自身缺陷而可能影响经济健康发展的因素,及时化解和克服经济发展过程中的各种矛盾和失衡,实现社会经济整体上持续、稳定、高效发展。区域协调发展目标的实现离不开经济法有效调整,无论是经济整体发展目标实现,还是不同地区之间发展平衡的实现,都有赖于经济法有效地激活、保障市场机制,充分实现市场配置资源的决定性作用;有赖于经济法规范政府行为,更好地发挥政府作用。


三、区域协调发展法治化的重心

区域协调发展通常是作为一种发展战略而提出的,而这种发展战略往往需要通过政府行为的推动来实施。一方面,区域协调发展需要生产要素跨区域流动、优势资源的共享和公共事务的跨区域治理;另一方面,基于行政区划等因素形成的区域差异对这种跨区域流动、共享和治理又必然形成或大或小、或强或弱的刚性约束。行政区划的刚性约束与生产要素的跨区域流动和公共事务的跨区域治理存在结构性偏差,是政府主导区域协调发展的现实基础。[5]因此,区域的协调发展客观上需要通过政府行为积极推动。推动区域协调发展战略实现的政府行为,主要有两种基本类型:一是纵向的总体部署行为;二是横向的不同地区间合作行为(某些情况下可能独立存在)。因此,区域协调发展法治化的重心应当是政府行为,包括政府总体部署行为与政府间的合作行为。

当然,区域协调发展的法治化也离不开各类市场主体的全面参与。协调发展战略的实施需要政府规划、部署、推动,需要政府平衡、协调各种市场主体的关系,需要政府鼓励市场主体各种有利于区域协调发展的行为,限制市场主体不利于区域协调发展的行为。而对于所有这些政府实施的行为来说,市场主体通常扮演的角色只能是受体。散在的、众多的、地位平等的市场主体,一般不能主动为实现区域协调发展的目标而实施规划、推动、协调、鼓励或限制等行为。从这个意义上说,政府必然是实施区域协调发展战略的主角,处于策划者、决策者、推动者、指挥者、引导者的地位。

政府在实施区域协调战略过程的重要地位,不仅意味着政府可能为推动区域协调发展发挥重要作用,而且也意味着政府可能给区域协调发展的法治化带来巨大的威胁。区域协调发展战略往往需要通过一定区域内不同地方的政府相互协同行为来实现,这种协同行为尽管可能使本区域各地方从中收益,但也可能对统一的市场造成破坏。例如,政府间以实现区域协调发展为名,通过合作协议相互给予对方所属企业各种优惠待遇或优先的地位,尽管可能使各自的所属企业从中收益,但对于合作各方以外的其他企业来说,却是不公平的。这可能影响其他地区的企业与合作各方所属企业之间开展公平竞争。地方政府通过协议,为合作各方以外的其他地方企业进入本地区从事经营活动或竞标本地区项目提出更高的要求或设置更高的门槛,甚至可能形成更大范围的地区封锁。此外,一些地方政府还可能以实现区域协调发展为名,违法侵害市场主体的利益,对其市场主体的行为进行不当的约束或提出不适当的要求,甚至恣意干涉市场主体独立自主经营,如要求本地区企业生产的某种紧俏商品必须首先满足本地或合作方市场主体的需求等。正因为如此,我们认为,政府既是推动区域合作实现区域协调发展的关键,也可能成为区域协调发展法治化的最大障碍。区域协调发展的法治化必须以政府行为的合法化和规范化为重心,将政府推动区域协调发展的各种行为纳入法治的轨道,使政府实施区域协调发展战略的各种行为于法有据,依法推进。


四、区域协调发展法治化的基本方面

实施区域协调发展战略是一个复杂的系统工程,总体而言,在依法治国的今天,这一系统工程的各个方面都应满足法治化的要求。当前,以下基本方面的法治化工作尤为重要:

(一)组织形式法治化

推进区域协调发展的政府组织,包括跨合作各方的区域管理机构和合作各方内部设立的专门机构,这些机构的设立、人事任免、职权范围设定、职权行使方式和限制等等方面都应当符合宪法、行政组织法等法律规范的要求。2011年国家为统筹协调太湖流域的管理,建立了太湖流域管理协调机制。2018年为推进粤港澳大湾区建设,中央成立了粤港澳大湾区建设领导小组。除此之外,为领导三峡工程建设和移民工作,国务院曾于1993年设立三峡工程建设委员会(2018年并入水利部)。这些机构的设置表明,跨合作方的协调、领导机构通常应当由合作各方的共同上级领导机构设置,合作各方似乎不能设置领导各方的组织机构。至于非领导性的机构,如信息沟通与协调机构之类的组织机构,能否通过合作各方设立、这类机构的设立有何条件要求、如何运作、如何行使权利,等等,这些问题立法上和理论上仍没有明确依据,实现区域协调发展,急需加强与此相关的法律制度建设。

(二)合作依据的法治化

这里的合作依据通常包括跨合作各方的区域立法、为实现区域内协调发展而由各合作方进行的内部立法、为实现区域协调发展而由合作各方签订的协议、共同形成的备忘录等。近年来,在区域合作依据法治化方面,各级政府进行了一系列卓有成效的探索。例如,2011年9月7日国务院发布《太湖流域管理条例》,以行政法规的形式,就太湖流域饮用水安全、水资源保护、水污染防治以及防汛抗旱与水域、岸线保护等问题作出全面规定,被称为我国第一部流域综合性行政法规,其实施范围包括太湖流域两省一市,即江苏省、浙江省及上海市,是一部典型的跨合作各方的区域性立法。为保护酉水河流域生态环境,湖北省恩施土家族苗族自治州和湖南省湘西土家族苗族自治州人大常委会分别于2016年和2017年制定《酉水河保护条例》。根据《宪法》规定,民族自治地方有权制定自治条例[6],恩施、湘西自治州属于民族自治地方,享有立法权,两个自治州虽属不同的省份,但在前期充分沟通协调的基础上,各自的立法机构分别制定了自己的自治条例。这是合作各方政府协同分别立法的典型事例。2010年广东省人民政府与香港特别行政区政府签订《粤港合作框架协议》,该协议是关于粤港合作的第一个纲领性的文件。2018年12月,上海、江苏、浙江、安徽三省一市共同签署了《长三角地区加快构建区域创新共同体战略合作协议》。2020年6月长三角一体化发展重大合作事项签约仪式在浙江省湖州市举行,此次共计签约重大合作事项19项,涉及产业合作、科技创新、生态环保、交通互联等多个领域。[7]但尽管如此,有关合作依据方面的法治化建设仍缺乏深入研究和系统的、体系化的制度安排。跨合作方立法的条件、对合作协议主体的合法性要求、合作各方政府权力的行使界限、协调方式、运行程序、约束机制等等,都有待进一步健全。

(三)推进措施的法治化

为推动区域协调发展,由区域内参加合作的各方采取各种有效推进措施是必不可少的,这些推进措施也需要满足法治化的要求。各种推进措施应当于法有据,措施的实施也应依法进行。由于地方政府推动区域经济协调发展的很多措施往往要通过影响特定区域的市场才能实现,因而极易造成对整体市场竞争的破坏,因此,对地方政府推动区域经济协调发展的措施,尤其应当注重公平竞争审查。各种地方政府为推进区域协调发展制定的地方立法、规范性文件、政策性文件,或相互达成的合作协议,都应纳入公平竞争审查范围,通过审查,评价其对全国统一市场公平有效竞争可能带来的影响,尤其是为推进特定区域经济发展的各类优惠措施、对区域外市场主体的限制性措施,可能加速经济垄断势力形成或可能导致行政性垄断的措施,都应当根据竞争中性原则,从维护整体市场公平有效竞争的要求出发,进行严格的审查。审查过程中,应当特别重视维护市场的统一性和整体竞争环境,充分重视各类“推动区域协调发展措施”的实施可能带来的外部影响,以维护市场的统一性和市场整体公平竞争的环境。

(四)决策程序的法治化

程序正义是实体正义的基本保障,从某种意义上说,程序正义作为看得见的正义,甚至比实体正义更为重要。一项推进区域协调发展的决策,只有依法定的程序作出并付诸实施,才能得到法律的认可并产生主体依法预期的法律后果,保证决策的质量和效率。非依法定程序形成的决策,其正当性、科学性、权威性、可信赖性、可实施性都必然会受到质疑,决策的实施也不可能产生决策者期待的效果。长期以来,决策程序法治化在我国并未得到充分的重视。直到近年,决策程序法治化才得到一定程度的改善。2019年4月20日,国务院发布了《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《条例》),对重大行政决策的范围、原则、决策草案的形成、决策的合法性审查和集体讨论决定、决策的执行与调整、法律责任等问题作出了系统的规定。尤其值得注意的是,《条例》除了将依法决策作为一项基本原则予以确立外,还将合法性审查作为决策程序的重要内容以专章(第三章)予以规定,并明确了违反决策程序的法律责任。《条例》的出台标志着我国在行政决策程序法治化道路上迈出了重要一步。实施区域协调发展战略免不了要进行大量的行政决策,其中有一些不失为重大行政决策,《条例》的出台对推进区域协调发展决策程序法治化,必将发挥重要的作用。尽管如此,一方面,该《条例》被称为“暂行条例”,意味着其进行的制度设计仍可能存在不少问题,有待于在总结经验的基础上逐步完善;另一方面,行政决策方面长期存在的问题并不会因为《条例》的出台而自动消失,长期形成的不符合决策法治化要求的观念和习惯势必在相当长的时间内存在,培养法治意识,健全依法决策机制,使每一决策者自觉形成依法决策的习惯,也需要相当长的过程。此外,区域协调发展的决策往往涉及参与合作的不同地区,不同于一般的行政决策,通常并不能单纯由某一政府或政府机构说了算,因而,其决策的程序的法治化也应考虑这类决策的特殊性,如何进行针对性的制度设计和机制建设,还需要进一步的理论探讨和实践探索。

(五)协调机制的法治化

建立科学合理的协调机制,是充分发挥合作各方协力推进区域协调发展,及时解决合作过程中出现的问题,化解利益、诉求冲突,协调各方行动,形成整体合力,实现预期战略目标的必然要求。协调机制的法治化有利于实现沟通协调工作的制度化、常态化,提高合作效率。由于区域协调发展的实现往往不能保证合作各方获得相同的利益,甚至不能保证各方都能从中获益,因此,各方参与合作的积极性是不同的。有些合作可能是“剃头挑子一头热”,在此情形,合作计划就可能因为某一方或几方的积极性不高而被搁置、拖延、放弃;区域协调发展战略规划在实施过程中难免因情况发生变化而需要调整,如果不及时调整便不能产生预期的效果;区域协调战略规划在推进过程中难免会发生各种矛盾,这些矛盾如果不及时解决,也可能阻碍合作进程的有效推进;区域协调发展战略的推进需要各方相互配合,协力推进,任何一方的不合作行为都可能使他方的行动失去意义。建立法治化、常态化的协调机制,有利于最大限度地避免各方参与的随意性、推进措施的滞后性、合作行为的不协调性,消除合作进程中的各种障碍,保证区域协调发展战略沿着既定的目标稳定、高效、持续地推进。为此,实现区域协调发展,应高度重视协调机制法治化建设。应通过法律手段(如合作各方达成的协议),明确各方的协调义务、协调渠道、协调发生条件、协调平台、协调达成共识的方式和形式、协调共识的落实、督促及约束机制等,构建法治化的协调机制。

(六)共享机制的法治化

推进区域经济协调发展,往往需要建立各种共享机制,实现合作各方的资源共享,从而使推动区域经济协调发展战略在各类合作领域通过平台实现高效落实。因此,共享平台是落实区域协调战略各项任务的基础设施和基本渠道,通过共享平台,合作各方在信息交流的基础上及时进行需求与供给的有效对接,实现优势资源的充分共享,使各方所属的企业、个人充分及时地获取他方优势资源满足自身的需求,以改善其生产、生活条件,带动其经济社会发展。2019年4月26日,“长三角科技资源共享服务平台”正式启动[8],2019年9月和12月“大湾区水务行业共享平台”[9]和“住房公积金共享平台”[10]相继上线。随着区域经济协调发展的战略的不断推进,各种共享的平台还会不断地涌现。为保障平台稳定、持续运行,充分发挥共享平台在促进区域经济协调发展中的作用,各类共享平台的建设也必须纳入法治化轨道。尤其在平台创设、内容设计及拓展、运行与维护、安全管理等方面,应当建立有效的法律保障机制;同时,在共享资源、共享主体范围、共享条件、共享方式、服务类型、责任承担等方面,也应尽可能地制度化、法律化。

(七)约束考评机制的法治化

约束考评机制是推进区域协调发展战略落实、落细、落地的基本保障,是衡量战略实施效果,发现问题,及时纠偏纠错的基本手段。约束考评机制本身也需符合法治化的要求。基于法律要求建立合作各方义务职责体系是约束和考评机制法治化的基础工作。在此前提下,根据相关义务、职责的履行情况和履行效果,建立有效的考评评价标准体系,完善考评程序制度,并通过激励和责任制度,奖优罚劣、奖勤罚懒。只有这样,才能保证区域协调发展在法治化前提下规范、有序、高效地推进,保证区域协调发展预期战略目标的充分、全面实现。


作者简介: 许明月,西南政法大学经济法学院教授。

注释: [1]根据《现代汉语词典》,协调的基本含义是配合得适当,或使配合得适当。参见《现代汉语同典(第7版)》,商务印书馆,2016年版,第1449页。
[2]参见高波编著:《发展经济学(第二版)》,南京大学出版社2017年版,第37页。
[3]参见张文显主编:《法理学》,高等教育出版社2004年版,第334页。
[4]〔古希腊〕亚里斯多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1983年版,第199页。
[5]参见周叶中、刘诗琪:《地方制度视域下区域协调发展法制框架研究》,载《法学评论》2019年第1期。
[6]根据我国《宪法》第116条规定,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案。
[7]参见吴量亮:《十九项重大合作推进长三角一体化》,载搜狐网,https://www.sohu.com/a/401089998_115402,最后访问日期:2020年10月9日。
[8]参见《“长三角科技资源共享服务平台启动”》,载上海市科学技术委员会官网,http://stcsm.sh.gov.cn/zwgk/kjzdgz/hygk/20190428/0016-162468.htm,最后访问日期:2022年5月26日。
[9]参见钱瑜、陈荷、方胜:《大湾区水务行业共享平台上线》,载《羊城晚报》2019年9月20日A17版。
[10]参见《促进大湾区人才要素有效流动粤港澳大湾区住房公积金信息共享平台上线》,载粤港澳都市网,https://www.ygacity.com/news/20200102/4030.html,最后访问日期:2022年5月26日。

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