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论经济法中的经济政策——以银行法领域的政策运用为例

甘强    2020-09-14  浏览量:105

摘要: 经济法中的经济政策定位关系到经济法的发展方向,当下的“同一说”“本质说”“方法说”和“软法说”都注重经济政策与经济法的密切关系,具有重大的意义,但仍有发展的空间。银行法领域的经济政策运行表明,经济政策是经济法思维的一种,是经济法实现对经济生活调控的一种方法,其内在逻辑为:在“经济政策先行”阶段,经济政策是作为立法的先期预演;在“经济政策入法”阶段,经济政策本身就成为一种法律规则;在“经济政策实施”阶段,经济政策又成为一种经济法的实施方式。虽然经济政策的制定、表达和绩效等方面都有待进一步完善,但这不能否定经济法在对经济生活的调控中,经济政策思维起到了重要作用。

关键词: 经济法;经济政策;经济法思维

正文:

一、问题的提出
在经济法的视域中,一般认为经济政策与经济法有密切关系。有学者就认为经济法与经济政策之间存在着互动性、相通性、同一性等内在联系(张守文,2003)。具有很强的“政策性”,这是以往的传统部门法所没有的(张守文,2004)。在实践中,政策也客观地存在于经济法律文本之中,“充当了政府与市场在经济法中的转接点,其在经济法中的存在具有普遍性”(单飞跃和张玮,2012)。然而近年来,有越来越多的经济法学者在批判经济法的政策性,有学者就认为正是因为经济法中的政策导致法律的空洞化,鉴于法律的空洞化和“政策之治”产生的诸多弊端,中国当前应加快向“法律主治”的转变(邢会强,2014),还有学者则明确指出在经济法中政策与法律的边界一定要恪守(黎江虹,2018)。而这种争论的实质,其实关乎经济法是坚持法的现代性还是回归所谓法的传统性,也会影响到经济法发展的进路。所以,有必要对经济法中的经济政策进行专门研讨。

二、经济法中经济政策的基本认知:一种思维方法
(一) 当下的主要观点
一般来讲,经济政策就是指在经济领域的政策,而所谓政策就是国家和政党为了实现一定的公共目标而确定的行为准则,包括谋略、法令、措施、办法、方法、条例等等。由此可见,如何理解政策与法律的关系是一个较为复杂的问题。而对于经济法中的经济政策应当如何定位,学术界也一直在探索,大致形成了以下4种观点:
一是同一说,例如史际春(2018)就认为政策是法律所必不可少的组成部分,正如反垄断指南之于反垄断法律,各种环境政策之于环境法律,因此从实质上讲,政策与法趋同,密不可分。二是本质说,例如陶广峰(2012)认为,经济法是国家对社会经济活动实行主动性经济政策的结果,无论国家采取何种经济政策,其本质都是国家的社会经济意志。三是方法说,例如张守文(2003)就指出:从政策的主体、目标、工具、背景和实效等多种维度对经济法作政策分析,都可分别在一定程度上满足经济法的立法和实施的需求。应根据各种政策分析方法的有效性和局限性,探索可应用于经济法研究的政策分析框架。四是软法说,例如黄茂钦(2016)认为,经济政策中的产业政策从本质上看是一种具有“组织规则”特质的软法规范,由“权力—职责(权利—义务)”规则、目的性思维、自创生内核等结构性要素组成的产业政策在产业发展中发挥着独特的促进功能。
上述观点都具有某种程度的合理性,但仍然具有探讨的空间。就同一说而言,它对于捍卫经济政策在经济法中的合法性具有重要作用,但这种观点虽然强调了二者的一致性,却可能会忽略二者的区别。就本质说而言,这种观点突出了经济法的政策性特征,对于我们认识经济法本身具有积极的意义,但对于如何处理二者关系尚不明晰。就方法说而言,它有利于我们开放视野,从政策的角度对经济法展开深入研究,从而可以更深刻地解释和运用经济法,但对于经济政策本身的探讨还可深入。就软法说而言,它对经济政策的规范属性进行了非传统性的界定,有利于充分认知经济政策的功能,也具有重要的意义,但经济政策具有多样性,软法并非其唯一表现。
总之,经济法学者已经深刻认识到了经济政策与经济法的紧密联系,并从不同角度进行了深入的解读,打破了“政策就是政策,法律就是法律”的认识传统。然而,这也使得部分学者对其进行质疑,认为经济法的政策性导致了经济法的法品格降低,因此,有必要对其进行重新认知。
(二) 本文的基本定位
正如金泽良雄(2005年版)所指出的,经济法规制的目的就是在于从经济政策上实现社会中的社会协调的要求,而经济法意义上的经济干预,就是以人为的政策来变更和修改经济循环过程中为自身目的的干预。这种对经济政策的认知,将经济政策视为国家对经济生活干预的重要手段。如果在此基础上更进一步思考,我们可以认为经济政策其实是经济法主体解决生活世界中问题时的一种思维方法,是经济法思维的一种(甘强,2017)。或者说,经济政策是实现经济法调控经济生活的一种方法。这种方法的内在逻辑为:
首先,经济政策是经济法的预先演习。众所周知,经济法主要功能在于克服市场失灵,但市场失灵的表现却是多元的,包括垄断、负外部性、信息失灵、公共产品缺失、经济周期等等,并且在不同国家的不同时期还有不同的表现形态。这说明经济法所调整的对象具有复杂性,也决定了经济法如果要通过“法律”这一严谨的规范形式来调整,往往不能一步到位,而是需要经济政策先行,通过经济政策实施的效果来决定是否立法。因此,把这一阶段称为“经济政策先行”。此时的经济政策与经济法是不同的,它其实是作为经济法的预先演习而存在的一种政策。
其次,经济政策是经济法的规范表达。这是我们常说的经济政策法定化,也就是把政策通过法律条文直接加以规定。把这一阶段称为“经济政策入法”,此时的经济政策成为经济法的一种规范表现形态,它本身就是经济法的规则,二者合而为一,不分彼此。例如,《中华人民共和国人民银行法》(以下简称《人民银行法》)第6条规定,中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。这样的政策性规范在经济法中还有很多,包括对税收政策、财政政策、价格政策、竞争政策、中小企业政策等的规定,它们都直接内化为法律规则了。
最后,经济政策是经济法实施手段。指通过经济政策的实施来达到经济法调整经济生活的目的。我们把这一阶段称为“经济政策实施”,此时的经济政策又不同于经济法,而是以政策本身作为经济法的一种调整手段。比如,要达到《人民银行法》第2条规定的目标——“防范和化解金融风险,维护金融稳定”,就必须通过货币政策的实施。对此,人民银行可以采用公开市场交易和法定存款准备金的货币政策来实现对货币流量的控制。从理论上讲,这种通过经济政策来实施的手段,已经成为经济法的一种特殊调整方法。因为前者虽然采用市场交易的方法,但并不等同于追求私人利益的民事行为;而后者虽然采用行政强制的方法,但其目的在于对宏观经济进行调控,也不等同于命令性质的行政行为。

三、经济政策思维的实证考察:以银行法领域为例
总体而言,经济政策在经济法的各个领域都会起到重要的作用,例如对企业发展的支持,对税收立法的推动(王婷婷,2018),但在金融领域的作用更为突出,所以接下来以银行法领域的政策运用为例展开实证分析,希望客观理性地认识经济政策思维。
(一)经济政策先行
通过对银行法的实证分析可以发现,在经济政策先行阶段,具有以下几个特点:
1. 经济政策先行具有普遍性
通过表1不难发现这4部法律里都存在经济政策先行的现象,也就是说,通过经济政策的先行实施,然后转化为相应的法条。如1983年的《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》对中国人民银行作为中央银行的地位进行了规定,随后《人民银行法》第2条将其以法律的形式确定下来;1985年中国人民银行《关于调整部分存款、贷款利率的报告》对于中央银行利用利率作为杠杆调整经济进行了规定,之后《人民银行法》在第23条对此做了专门规定;又如《中国人民银行贯彻国务院关于当前产业政策若干要点决定》(银发〔1989〕150号)对在银行业中贯彻国家产业政策进行了说明,在后来颁布的《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)第34条对商业银行依照国家产业政策开展的业务活动进行了法律层面的规定。由此可见,在银行法中通过政策先行的做法具有普遍性。
2. 经济政策先行具有试错性
经济政策是经济立法的前期预演或铺垫,具有一定的试错性。以《人民银行法》为例,该法中先行政策数量超过8个的共有4个条文(见表1)。以《人民银行法》第23条为例,该条对于存款准备金、基准利率、再贴现利率和公开市场买卖等货币政策进行了规定。考察第23条的8个具体先行政策(见表2),可以发现在有关货币政策的规定被纳入法律之前,国务院及相关部门就已经出台了若干货币政策方面的规定。进一步分析这8个先行政策,从时间上看:先行政策每2~5年出台一次,并且出台的时间不断缩短,这表明在将货币政策纳入法律之前,需要通过出台先行政策去试点,这充分体现出经济立法的严谨性;从数量上看:每年出台的政策数量都在不断增加,呈现出逐年增多的趋势,例如1983年出台的《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》首次对货币政策中的存款准备金制度进行了规定,在后面出台的政策中,关于存款准备金、再贴现利率、公开市场买卖等货币政策的规定不断丰富起来。但是,这些先行的政策并非一定能够产生积极的效果,以货币政策中的再贴现利率为例,再贴现利率的调整主要是由央行根据市场资金供给状况进行调整,但还是“官定利率”,这就会导致再贴现利率的生成与货币市场其他市场利率缺乏联动性,从而降低了对票据市场供求关系变化的敏感性(朱崇明和卢炯星,2015)。因此,在再贴现利率纳入法律规定前,必须通过出台大量的政策与市场进行磨合。
3. 经济政策先行具有区别性
从表1中很容易发现,虽然4部法律都客观存在经济政策先行的现象,但先行政策的数量却并非大致相当。具体而言,《人民银行法》的先行政策有62个、《中华人民共和国银行业监督管理法》(以下简称《银行业监督管理法》)的有15个、《中华人民共和国反洗钱法》(以下简称《反洗钱法》)的有9个、《商业银行法》的有6个,这说明是否需要经济政策先行,在各个法律领域仍然是存在区别的。从4部法律的经济政策先行数量来看,呈现出《人民银行法》《银行业监督管理法》《反洗钱法》《商业银行法》递减排序的现象,并且分为三个层次。第一层次的《人民银行法》最多,远远超出其他3个法律,这是因为中国人民银行主要通过制定和执行货币政策来进行宏观经济调控,同时,这也充分说明了金融调控领域是最需要经济政策先行的;第二层次的《银行业监督管理法》和《反洗钱法》,也比较重视经济政策先行,甚至有一些法条是经过4个以上的经济政策先行才确立的,这也契合了金融监管的复杂性;第三层次的《商业银行法》,经济政策先行的数量最少,这是因为商业银行法重点规制的是银行的市场行为,主要遵循市场规律,政策性干预的需求自然较少。
(二)经济政策入法
经济政策入法后,就不再是最初意义上的政策,而成为经济法的一种法律规则了,把这种法律规则称为政策性规范。
1. 政策性规范客观地存在经济法之中
对于政策性规范,有学者通过对中国60部已经制定完成的经济方面的法律进行实证考查,发现“政策”一词在其中的20部法律里共出现了87次,政策客观上已是经济法规范的一种表达形式(单飞跃和张玮,2012)。如果具体到银行法方面,《人民银行法》出现了20次,《银行业监督管理法》出现了2次,《反洗钱法》出现了1次,《商业银行法》出现了1次。把这种有“政策”二字的政策性规范称之为“明示政策规则”。事实上,除了直接以“政策”二字来表达的政策性规范外,还有一类没有“政策”二字出现的政策性规范,这种政策性规范虽然没有“政策”两个字,实际上仍然是经济政策入法后的规范表达。例如:《银行业监督管理法》第3条规定,银行业监督管理应当保护银行业公平竞争,提高银行业竞争能力。这条规则其实是关于竞争政策的规定。把这一类政策性规范称为“实质政策规则”。“明示政策规则”和“实质政策规则”共同构成了政策性规范。通过表3可以清晰地发现,在4部法律之中均有政策性规范的存在。其中,《人民银行法》的政策性规范占到全部法律的30.8%,《银行业监督管理法》的占到19.2%,《反洗钱法》的占到21.6%,《商业银行法》的占到11.6%。这说明了政策性规范是客观存在于经济法之中的。进一步分析,除了《人民银行法》的“明示政策规则”比“实质政策规则”多之外,另外3部法律的“实质政策规则”均远超过“明示政策规则”,这说明经济法中政策的存在,不能简单地以是否有“政策”来判定,其实大多数的政策可能是以“实质政策规则”而存在的,这更进一步证明了政策性规范在经济法中存在的事实。
2. 政策性规范具有丰富的语义
政策性规范语义丰富,包括目标、性质、标准、实施手段等等(单飞跃和张玮,2012)。具体到银行法领域,主要有4种:(1)目标语义。目标语义是指政策通常被设定为经济法中的目标,具体表现为:“......的政策目标”“有助于实现.....的政策目标是……”。例如,《人民银行法》第3条的“货币政策的目标是保持货币币值的稳定,促进经济增长。”(2)性质语义。性质语义是指以政策来对某些经济法主体或制度予以定性,如《反洗钱法》第34条的“本法所称金融机构,是指依法设立的从事金融业务的政策性银行......”(3)标准语义。标准语义是指以政策作为法律实施过程中的参照标准或执行标准,如《人民银行法》第28条的“中国人民银行根据执行货币政策的需要,可以决定……”,此处的“货币政策”就是指银行业金融机构在开展业务时的一种参照标准。(4)实施手段语义。实施手段语义一般指政策作为实现经济调控目的手段,如《人民银行法》第23条中规定的政策,就是作为一种实施手段而存在的。以上表明,政策性规范在银行法中有着丰富的语义,这些不同的语义则起到不同的法律调整作用。
3. 政策性规范主要表现为标准性规则
从上述可知,经济政策的确已经成为一种法律规范,但从其类型和语义来看,这种规范并非属于传统法的规范表现形式。传统法所强调的法律规范一定是有假定条件,行为模式和法律后果,并具有很强的确定性,但经济法的政策性规范显然不具有这样的特点。实际上,现代法理学的研究已经表明,法律规范包括两种,一种是规范性规则,具有明确性、具体性和确定性特征;另一种则是标准性规则,具有裁量性、概括性和模糊性特征(叶明,2005)。如果我们以这样的分类来检视银行法(参见表4),就会发现,4部银行法的政策性规范中,《人民银行法》的标准性规则占比是87.5%、《银行业监督管理法》的是80%、《反洗钱法》的是62.5%、《商业银行法》的是50%,这表明在每部法律中的政策性规范,都有超过一半以上的条文是标准性规则。
此外,如果从整体上分析(参见图1),4部法律文本中所有的政策性规范中的标准性条文所占比例为71.70%,接近3/4,可以说是占据了大部分的比例。以上数据表明,经济法中的政策性规范主要表现为标准性规则。
最后,需要特别说明的是,规范性规则和标准性规则都客观地存在于法律之中,前者是法律形式理性的体现,更注重“规则”;后者是法律实质理性的体现,更注重“原则”,无所谓优劣,只是看哪一种规则表现形式对于所调整的对象更适当而已。例如英国的《金融服务与市场法》第5条,就属于标准性规范。而且,在金融危机之后,英国的金融监管立法,从“规则”立法转向了“原则”立法,这种原则性监管立法,更多依赖于原则而非具体规则(刘媛,2010)。所以不一定规范性规则一定优于标准性规则,而是各有其适用领域。
(三)经济政策实施
在经济政策入法上升为政策性规范后,就进入所谓的经济政策实施阶段。这时的政策又回归到相对于法律而言独立的政策了,它成为经济法实施的一种手段。
1. 经济政策实施是一种常见的调整方法
正如前述,政策性规范主要是标准性规则,具有一定的原则性,因此,需要经济政策的实施来落实。例如,《银行业监督管理法》第1条规定了“对银行业进行监督、防范和化解金融风险”的政策目标,为了实施该条规定的政策目标,一共出台了16个经济政策来维护金融稳定。总的来看(参见表5),每一部银行法都需要经济政策的实施,其中《人民银行法》有134个、《银行业监督管理法》有52个,《反洗钱法》有26个、《商业银行法》有24个,所以,经济政策实施已经成为一种常见的调整方法,它在每一部银行法中都有运用。
2. 经济政策实施是一种重要的调整方法
首先,经济法中的多数政策性规范都需要经济政策的实施。从表6中可以发现需要经济政策实施的政策性规范比例较高。具体来讲,《人民银行法》有75%、《银行业监督管理法》有60%、《反洗钱法》有62.5%、《商业银行法》有58.3%,均超过了50%。此外,从整体上统计,需要经济政策实施的政策性规范占所有政策性规范的比例达到了63.6%,这表明大部分政策性规范都需要经济政策实施,充分说明了经济政策实施的重要性。
其次,在需要经济政策实施的政策性规范中,多数的政策性规范还需要数量较大的经济政策来实施。例如,从表5中可以看到,《人民银行法》第23条需要48个经济政策来实施,《银行业监督管理法》第1条需要16个,《反洗钱法》第9条需要10个,《商业银行法》第1条需要9个。显然,经济政策实施的数量较大。如果我们以每条政策性规范是否有多个(3个以上)经济政策实施为标准,那么就会发现(参见表7),《人民银行法》有58.33%以上的条文是需要超过3个以上的经济政策实施,《银行业监督管理法》有83.33%,《反洗钱法》有62.50%,《商业银行法》有42.85%,最少的《商业银行法》也有超过1/3。而从总体上来讲,有64.28%的条文是需要多数经济政策实施来实现的,由此可见经济政策实施的重要性。
3. 经济政策实施是一种常态的调整方法
首先,以存款准备金率的调整来说明。自《人民银行法》颁布以来,央行已经依法多次调整了存款准备金率。如果以2007年到2017年的数据展开分析(参见表8),可以发现在这11年间,央行实施了36次调整。以2007年为例,仅2007年央行就依法对存款准备金率进行了10次上调,根据当时的计算,2007年12月25日提高1个百分点后,就可一次性回收流动性资金近4000亿元,从而在一定程度上冲销国内过剩的流动性。
事实上,央行对存款准备金率的调整具有很强的回应性和灵活性,能针对相应的金融调控需求采取上调或下调,例如,为了抑制通胀,从2010年1月18日~2011年12月4日,采取了12次的连续上调;而为了稳定经济和补充流动性,则从2011年12月5日~2017年12月31日,采取了5次的连续下调。
再如,公开市场交易也是央行采用的常态调整方法。据人民银行官方网站统计,2013年发布的公开市场交易业务公告有78个,2014年有74个,2015年有73个,2016年有239个,2017年有250个。以2017年的公开市场交易公告为例,其中有180次逆回购操作,9次MLF操作,2次现券买断交易,59次不操作。这些公开市场交易积极地回应了金融市场的需求,灵活调整了市场货币流量。甚至发布的不交易公告,也对宏观金融调控有积极的意义。
总体而言,上述存款准备金政策和公开市场交易的使用有效地控制了货币总量,实现了经济稳定增长的法定目标。由此可见,央行频繁调整存款准备金率和进行公开市场交易对金融进行调控已成为一种常态。当然,诚如前述,这种方法还在法律上具有独特性,已成为经济法的一种独特方法。

四、经济政策思维的追问反思
(一)如何保证政策制定的正确性
从前述可知,在“经济政策先行”阶段,经济政策预演的确使立法更为可靠,但也不难发现,往往一个政策入法,是经历了数量较大的政策实施后的结果,虽然经济政策具有回应性特征,即存在经济变化导致经济政策相应变化的原因,但如果数量达到如此庞大的地步,还是会让人对经济政策本身正确性提出疑问。因此,如何保证“经济政策先行”阶段政策的正确性,就是一个必须考量的问题。就中国的实际情况来看,主要在于两个方面,一是政策的制定主体,二是政策的制定程序。
从主体上讲,中国经济政策的制定主体呈现出复杂性,但主要集中于政府部门。虽然政府部门无论从人力还是资源方面来讲,都具有制定经济政策的优势,但在布坎南的公共选择理论看来,政府并非抽象的主体,其间的政治家和官僚与普通人一样,在公共选择过程中主要关注和追求自己的利益。所以,在经济政策的制定中难免产生寻租的行为,甚至为了地方和部门利益,而积极地出台大量的经济政策。同时,也难免会出现针对某些经济现象,却没有政府部门来制定政策的奇怪现象。此外,中央政府和地方政府的利益关系往往也会影响政策制定的正确性,以税收政策的制定为例,地方政府具有显著的“中国式”分权特色:地方政府拥有的只是“征收权”——即不完全税权,故税收收入的划分是地方税收分权的主要组成部分,这导致中国中央和地方税收政策的制定尤为复杂(黄思明,2017)。
从程序上讲,中国经济政策仍然是由政府单方面制定,对于政策实施对象的意见往往有所忽略,或者说缺乏公众的参与机制。从理论上讲,这是韦伯所谓“科层制”所带来的弊端,因为“科层制”所强调的组织体系,像精密机器的运作一样,环环相扣,紧密严谨,追求行政管理的效率,从而也造成管理过程的封闭性,自然排除了在经济政策制定过程中公众参与的可能性。但对于经济政策是否有效的判断,除了政府部门之外,其实还应当包括政策的受众,正是依赖于他们对于政策的反应才能达到政策实施的预期效果,所以对于政策制定这样的重大行政决策必须重视公众的参与(姚坚,2017)。
综上,经济政策的制定是一种单向度的政府供给模式,由于缺乏政策受体的参与机制,因而难以保证政策的正确性。所以,除了要关注经济政策制定是否具有授权、供给程序是否合法之外,更要考量其内在的合理性以确保经济政策的正确性。(二)如何保证政策性规范的法律性
在“经济政策入法”阶段,政策性规范在法律中有不同的表现方式,虽然总体而言,这属于一种标准性的规则,也是法律规制的一种表达形式,但如何确保其法律性,而不只是流于形式,的确值得关注。有学者就认为,政策增长导致经济法中出现了“法律空洞化”。所谓“法律空洞化”是指立法风格简略、粗犷,法律的完整性、周延性、精确性和普适性不足,没有实质内容,可操作性差,从而导致法律的控制力不足,法律仅剩一个空壳甚至连外壳都没有的现象(邢会强,2012)。显然,这样的规范形式,已经难以确保其法律性了。所以,如何在标准性的规则表达形式下保证其法律性就是一个重要的问题。如果这个问题没有解决,那么政策入法的“合法性”就不会得到认可。
总的来讲,目前的问题可能在于以下几个方面:(1)授权不明确。授予某个政府部门制定或实施某种政策的权力,是经济法中政策规范较为常见的表达方式,但经济法中往往会出现“国家制定政策......”“国家通过XX政策......”“国家对......实施XX政策”,这里的被授权主体——国家,太过抽象,不容易确定具体的主体,因此有赖于在立法中明确。(2)政策的前缀表达太多。在经济法中有29个“政策”是加有前缀的,①从法律的统一性与规范性角度分析,这29项表述中的政策“前缀”五花八门,相当多的前缀是可以提炼和合并的,所以经济法中对“政策”的规范性表达技术并不成熟(单飞跃和张玮,2012)。(3)不同政策之间缺少协调。在同一部法律里面,可能会出现不同的经济政策,包括货币政策、竞争政策、产业政策等等。例如《商业银行法》第32条规定了货币政策、第2条规定了竞争政策、第34条规定了产业政策,但对如何协调这些不同政策并没有规定,这就使得不同政策规范的效力可能发生冲突。
(三)如何保证政策实施的有效性
在“经济政策实施”阶段,最为重要的就是通过经济政策的实施来达到法律调控经济生活的目标。从上述实证考察可知,政策性规范的多数是通过授权来实施,也就是通过经济政策来实现的,例如《人民银行法》第23条规定:“中国人民银行为执行货币政策,可以运用下列货币政策工具。”这里有几个问题值得探讨:(1)缺少程序机制。虽然法律规定了采取经济政策的方式来实现,但如果实施主体不采取行动又怎么办?事实上,现有的许多法律并没有规定具体的启动程序,也就是说并没有法律强制力来保障经济政策的实施。这是典型的重视实体轻视程序的表现。(2)缺少互动机制。目前的经济政策实施还是以单方面的行政强制手段为主,但政策实施是否能够达到预期的效果,还必须依赖于市场主体的反应。因此,在政策的实施中也必须注重政策受体的互动。以英国原则性金融监管为例,由于采用原则性立法,对于监管政策往往需要监管者与被监管者进行双向对话以达成共识,而这正是我们目前所缺失的。(3)缺少评价机制。经济政策实施的目的是为了实现法律的调控目的,但政策实施的效果究竟怎样,尚缺乏评价的机制。换言之,对于经济政策实施后是否达到了预期效果,在法律上并没有相应的评价制度。例如《人民银行法》和《中国人民银行货币政策委员会条例》对货币方针实施的评价过程和评价结论等缺乏要求,货币方针的决策依据、货币方针与货币手段的实施结果与预期之间是否有偏离及其原因公众无从知晓,影响了社会对货币方针的预期和共识(徐澜波,2017)。而国外已经有专门性的政策评估机构来开展此项工作。(4)缺少监督机制。对于经济政策可能带来的不利后果,是否可以通过诉讼的方式来追究实施者的责任尚存争议,这就需要在政策实施的过程中强化监督机制来保障实施的有效性,包括建立信息公开、人大质询以及社会监督等制度来保障问责。总之,上述几个问题如果没有解决,那么很难保证经济政策实施的有效性。

五、结语
经济政策可以作为经济法主体解决问题的一种方法,简单讲,就是一种经济法思维方法。具体而言,在经济政策先行阶段,经济政策与经济法是不同的,它是以政策的形态作为立法的先期预演;在经济政策入法阶段,经济政策与经济法是同一的,它本身就是规定在法律文本之中的一种法律规则;而在经济政策实施阶段,经济政策又不同于经济法,它又回归到政策本身,成为经济法实施的一种手段。当然,当下经济法中的经济政策也存在一定问题,包括经济政策的制定、经济政策的表达、经济政策的绩效等等,但这不能成为否定和排斥经济法中的经济政策的理由,事实上,经济政策对于实现经济法对经济生活的调控起到了重要的作用。

作者简介: 甘强,西南政法大学副教授。

版权声明: 《江西财经大学学报》2019年第6期