否定之否定：国资委监管职能之未来回归

由于体制原因，国有企业改革一直是我国经济体制改革的中心环节。而其中的监管制度改革涉及所有权、经营权和行政权之间的关系，是我国政治制度、经济制度和法律制度的交汇点，因而也是国有企业改革的重中之重。在国有企业之中，除社会经济管理职能之外，国家还履行了所有权者监管职能和出资人职能。国家的上述三个职能必须分别行使，否则，行政权力极易渗透到国有企业的所有权和经营权之中，从而导致所有权和经营权无法实现有效分离。{1}(P58-61)因此，理顺国家上述三种职能之间的关系是建立有效的企业国有资产监管法律制度的前提，而国有资产监督管理委员会(以下简称为国资委)的设置及其职能配置则是其中的一个重点。《企业国有资产法》打破了《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)下国资委“具有监管职能的出资人”的双重身份定位，革除了其代表国有资产所有权者的监管职责；使之转变为一个“干净的出资人”。但是，从国家在国有企业之中的职能演化规律来考察，国资委的出资人定位也具有明显的过渡性。在未来，国资委的出资人职能将会让位于国有资产运营(控股)公司之类的机构；国资委将会转变为“干净的监管人”。
一、国家在国有企业中的三种职能之分离
国家的社会经济管理职能是伴随着市场经济的发展而逐步建立起来的。在亚当·斯密时期，国家对内职能主要体现在社会公共管理方面，经济领域则自由放任。{2}(P487)但是，随着市场经济不断发展，国家的社会经济职能也不断强化。比如，在罗斯福新政时期，国家通过举办国有企业等方式担负了大量的经济管理职能。罗斯福要求美国国会给予他足够的经济管理权力。由此，西方国家的“三权分立”理论也受到了挑战。因为在立法权、司法权和行政权之外，还出现了一种事实上的“经济管理权”；产生了一个“无头的第四部门”。{3}(P99)二战之后的经济恢复期，国家的社会经济职能得以进一步扩张，法国等国掀起了多次国有化高潮。{4}(P235)即便是2008年的世界金融危机之中，美国、英国等国家也采用国有化手段来挽救金融危机。{5}(P173-184)上述事实足以证明，国家的社会经济管理职能是一种常态。举办国有企业则是国家参与社会经济管理的一种重要方式。比如，经济合作与发展组织国家(OECD成员国)都有国有企业，新加坡等国更是以国有企业称诸世。由此，国家的社会经济管理职能、所有权者监管职能与出资人职能就容易交织在一起。我国长期受到“统一的、唯一性”国家所有权理论的影响，国家三种职能交融的现象更为严重。国家在国有企业之中的三种职能必须分离，这是对国有企业进行制度设计的前提和基础。
自从十二届三中全会的《关于经济体制改革的决定》提出“所有权经营权分离”的改革思路之后，国家的三种职能之分离就成为国有企业改革的重点。此后，在国有企业改革的顶层制度设计之中，都以国家三种职能分离为重点。纵观国有企业四十年的改革历程，国家在国有企业之中的三种职能分离，主要是从以下方面展开的：
其一，在权能上以完善国有企业经营权为突破口。从国有企业改革之初的“扩大企业经营自主权”到《关于经济体制改革的决定》提出的“两权分离”，再到《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》之中的现代企业制度，乃至《关于全面深化改革若干重大问题的决定》之中的“以管资本为主”强化国家资产的监管，上述顶层制度设计贯穿了一根红线，那就是以完善国有企业的经营权来促使国家在国有企业之中的三种职能之分离。
其二，在横向维度上，通过完善监管机构职能来促进国家的三种职能分离。其红线是国有资产监管机构的设置及其职能配置。国有企业改革以来，在国有资产监管机构方面，我国曾先后经历了国家国有资产管理局(1988年)、中央企业委员会(1998年—1999年)、中央企业工委(1999年—2003年)、国务院稽查特派员制度(1999年)的演化过程。进入21世纪之后，企业国有资产出资人问题被提到日程上。于是，国资委便应运而生。但是，《暂行条例》下国资委“具有监管职能的出资人”的身份定位不利于国家所有权者监管职能与出资人职能之分离。于是，《企业国有资产法》对之进行再次改革，去除了国资委的监管人身份，使之转变为一个“干净的出资人”。
其三，在纵向维度上，经历了从“统一所有、分级管理”到“统一所有、分级代表”的转变。其焦点围绕中央政府与地方政府在地方性国有企业之中的权力分配而展开。十五届四中全会的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出了“国家所有、分级管理”的原则。这种思路依然没有摆脱“统一的、唯一的”国家所有权理论的束缚。{6}(P173-181)十六大提出建立“统一所有、分级代表”的体制，地方人民政府从地方性国有企业的“管理者”转变为“所有权者代表”。[1]国有企业委托代理链条进一步缩短，代理人的道德风险也得以进一步规避。
其四，国资监管对象的变化。我国国资监管对象经历了“国有经济、国有资产、国有企业、国有资本”的变化。国资监管对象变化符合社会主义市场经济体制的内在要求，也有利于发挥国有企业对社会经济整体的带动力和辐射力。我国国资监管对象的变化，也反映了国家的国资监管三种职能分离力度不断加大。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“以管资本为主”来强化国有资产监管的思路，促使国家的国资监管三种职能得以进一步分离。
在国家的国资监管三种职能相分离过程之中，国资委是一个重要的制度设计。从法理上来说，国家所有权者监管职能和出资人职能应该由不同机构承担。这既符合权力制衡原则，也与“所有权和经营权相分离”原则一致。在《暂行条例》之下，尽管国家的所有权者监管职能与社会经济管理职能实现了分离，但它与出资人职能依然纠缠在一起。国资委在《暂行条例》下的“兼具监管职能的出资人”定位，使得国资委集“老板加婆婆”双重身份于一身。从某种意义上讲，国资委同时具备监管者和出资者两种身份，可以称得上是现行体制最大弊端之所在。{7}(P24)
正因为《暂行条例》之下的国资委存在上述缺陷，《企业国有资产法》对国资委进行了新的制度设计。《企业国有资产法》将所有权者监管职能收归国家，设置了包括各级人民代表大会及其常务委员会、各级人民政府及其财政部门、国家审计机关以及社会监督在内的一套监督体系。各级国资委则根据国务院和地方人民政府的授权，代表本级人民政府履行出资人职责。《企业国有资产法》去除了国资委先前的监管职能，使其从“兼具监管职能的出资人”转变为“干净的出资人”。
可见，《企业国有资产法》对企业国有资产的国家所有权者职能进行了正本清源，对《暂行条例》赋予国资委的监管职能进行了否定。必须指出的是，这一监管是指以国家所有权者身份而进行的监管。当然，我们并不排除国资委可以凭出资人身份对国有企业进行内部监管。这种内部监管是国资委行使股东(出资人自然是股东)权利的体现，它与国家所有权者监管之间存在本质区别。

二、国资委“干净出资人”定位的困境及其过渡性
国资委的职能配置是以我国现行的企业国有资产出资人法律制度为基础的。在现有的法律秩序下，我国企业国有资产出资人法律制度形成了经过“国家(或全民)——国务院——履行出资人职能机构”两次授权的三层次结构。国家(或全民)是终极所有权人，国务院只是所有权者代表，而国资委只是具体履行出资人职能的机构。在上述出资人法律制度框架下，《企业国有资产法》下国资委的“干净的出资人”定位引发了不少问题。
(一)国资委“干净出资人”定位的理论困境
1.国资委“干净出资人”定位存在国家职能划分上的混淆。国资委全称为“国有资产监督管理委员会”，主要履行的是监管职能。可《企业国有资产法》之下的国资委却成了“干净的出资人”，仅履行企业国有资产出资人职能。这意味着它在《暂行条例》之下的监管职能已经成了“过去时”。可是，已经去除了监管职能的国资委却依然冠以“监督管理委员会”之名，这显然是不恰当的。正因为如此，有学者主张把“国有资产监督管理委员会”更名为“国有资产经营管理委员会”。{8}
称呼上的错位实际上是国家职能混淆的外在体现。在《企业国有资产法》之下，国资委依然被不恰当地定性为特设机构。我国目前逐步在实行“三层次”的国有企业运营框架。从国资委与国有控股集团(或国有资本运营公司)之间的关系来看，把国资委定性为特设的商业性法人机构更为科学。因为在《企业国有资产法》之下，履行出资人职责的机构向本级人民政府“报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责”(《企业国有资产法》第15条)。可见，《企业国有资产法》之下的国资委实际上是一个具有赢利性质的机构。因此，按照民事法律中的法人理论，把国资委定性为“特殊的企业法人”更为恰当。如此，也有助于实现国有企业之中的国有股权和私有股权地位平等，更加符合我国国有企业混合所有制改革的思路。
2.国资委事实上无法履行出资人职能。国资委“干净出资人”定位要求国资委必须具备出资人能力，以便它在国有企业之中以出资人身份行使股东权利。但是，不论是从专业能力还是精力角度来考察，国资委在事实上无法履行出资人职能。北大法宝
从精力上来看，国资委无法履行出资人职能。我国国有资产包括行政性国有资产、资源型国有资产和经营性国有资产三大类。按照《企业国有资产法》的立法意图，国资委是绝大多数经营性国有资产(含金融性国有资产)的出资人。[2]我国经营性国有资产非常庞大。根据国务院国资委网站数据显示，截至2017年，我国仅中央企业就有102家，分布于核工、航空航天、兵器、石油、电力、通讯、电子、能源、民航、铁路等众多行业。如此众多的企业国有资产却只有国资委一个出资人。众所周知，新加坡是由作为中间层的控股公司履行出资人职能。一个小小的新加坡就有包括淡马锡公司在内的十多个中间层。我国的企业国有资产数量大大超过了新加坡，区区一个国资委如何能够履行所有的经营性国有资产出资人职责？
从专业能力来看，国资委也无法履行出资人职能。尽管国资委在法律上已经转变为出资人，但事实上它却不具备资本运作能力。把国资委定位为“特设机构”的本意是为了摆脱其行政属性，但实际效果并不令人满意。由行政机关转隶而来的国资委习惯于行使公共行政权力而不是出资人权利，它缺乏出资人的专业能力，无法有效运作庞大的国有资产，难以真正履行出资人职能，由此也导致国资委依旧沿用政府监管的形式和路径来履行职责。比如监事会的选任及其权利保障等，都与党政机关的运作方式相似，并不能很好地体现“出资人”的内生性态度、责任和动力，无法发挥出资人代表那种近身监督、全程监督和事前监督的作用。因此，尽管国资委在《企业国有资产法》之下已经成为“干净”的出资人，而事实上国资委在履行出资人职责的同时依然承担对出资企业监管等职能。例如2002—2012年，国资委制定了23个规章和193个规范性文件；上述规章和文件多以如何强化国资委的监管职能为主要内容。{9}(P384)直接任命包括董事长在内的高级经营管理者的事件时有发生。上述现象的产生既与行政权力惯性有关，更是国资委身份内在属性使然。
因此，无论是从专业能力还是精力来考察，寄希望于国资委作为如此众多的企业国有资产的出资人，代表国家享有“资产收益、参与重大决策和选择管理者权利”是不现实的。国资委不具备经营国有资产的能力，难以胜任“出资人”职能之要求。
(二)国资委“干净的出资人”定位的过渡性
从企业国有资产之中的国家所有权性质和行使要求，以及企业国有资产运营和监管的内在机制来考察，《企业国有资产法》下国资委“干净的出资人”定位具有过渡性。
现代企业制度之中必须确定一个具体的出资人，这是“明晰产权”的前提。成立于1988年的国有资产管理局是我国首个国有资产监管机构。按照思维惯性，在国有资产监管机构之上附加出资人职能是当时各方都能接受的选择，也是成本最小的改革。国有资产管理局经过包装之后就转变成了《暂行条例》之下的国资委。由此可见，国资委的出资人职能是附加在监管人职能之上的。尽管与国家国有资产管理局相比，国资委在管理身份、管理方式、管理对象和管理目标等都发生了根本性变化，但并不足以完全剔除其“监管人”的本质属性。{10}(P3-4)这也正是《暂行条例》之下的国资委成为“具有监管职能的出资人”的历史背景。而“具有监管职能的出资人”的双重身份不利于企业国有资产之中的国家所有权者管理职能和出资人职能之分离，把国资委变为“干净的出资人”就成了《企业国有资产法》必然选择。因此，国资委作为“干净的出资人”只是对企业国有资产监管制度所作的一个暂时性的变通。
既然国资作为出资人具有过渡性，那么，在未来由什么机构来充当出资人最为恰当呢？从世界各国情况来看，虽然各国没有一个统一的公共资源管理模式，但却有一个共同的特点，那就是由财政部门主导公共资源管理。{11}(P231)财政部作为出资人倒也符合其部门职能要求。德国的财政部是国有资产所有者代表。新加坡著名的“财政部——国有控股公司——国有企业”三层次框架之中，设在财政部内的财长公司是国有资产所有者的最高代表机构。{12}(P99)但是，从我国实际情况来看，把财政部作为企业国有资产出资人也不合适。因为我国财政部门是一个行政部门，且同时是行政性国有资产、资源型国有资产的管理者。它不宜再作为企业国有资产出资人。当然，为了强化国有资本所有权而把经营性国有资产的抽象所有权职能从财政部门分离出去，另外设立专门部门来管理也未尝不可。即便如此，财政部门也依然不是出资人。
在十八届三中全会的“国资委——国有资产运营公司——国家出资企业”的运营框架设计中，国有资产运营公司的出资人角色已经呼之欲出。其实，在我国国有企业运营实践中，已经出现了“国资委——控股集团——国有企业”的运营框架。在这种运营框架中，国资委名为出资人实则只履行了监管人职能，而控股集团在充当国有企业专业指导机构的同时却承担了实际上的出资人职能。可在权责分配上，国资委却依然享受出资人权利。这种职能配置和权责分配是不合理的。十八届三中全会试图改革国有资产授权机制，设立“国资委——国有资产运营公司——国家出资企业”的国有资产运营框架，其实就是上述思路的新发展。国有资产运营公司在充当专业指导机构的同时，完全可以逐步把国资委的出资人职能承担下来。如此，“国务院(或地方人民政府)——国资委——国家出资企业”的国有资产运营框架就会被“国务院(或地方人民政府)——国有资产运营公司——国家出资企业”所取代，即国有资产运营公司将取代国资委成为出资人。
由国有资产运营公司作为出资人比国资委更为恰当。因为国有资产运营公司具有国资委无法比拟的专业化运营能力。在实际的操作之中，可以根据国有企业的行业特点组建多个国有资产运营公司，分别代表国家对同类行业的国有企业进行出资，充当企业国有资产的出资人。在我国新一轮的国有企业混合所有制改革之中，已经有类似实践。比如，2017年7月31日，山西省国有资本投资运营有限公司在太原正式成立。山西省国资委将所持的22家省属国企股权全部注入，由政府直接授权其履行出资人职责，省国资委授权国投公司行使涉及规划、财务、产权、投资、人力等重要环节和领域十项权利。上述改革标志着山西省国有资本投资运行公司正在逐步取代国资委的出资人职能。我们有理由相信山西省的试点将成为我国国有企业改革的大趋势。如此一来，从小的方面来说，可以有效地解决关联企业问题，以便于国有企业的公司化运作。[3]从大的方面来说，有助于进一步理顺国家在国有企业之中三种职能之间的关系。

三、国资委监管职能之未来回归
从上述论证可知，国资委“干净的出资人”定位具有过渡性。正因为如此，学术界有国资委的存废之争。第一种观点认为国资委应该废除。“废除论”的理由主要有以下两点：其一，我国国有企业改革的主要任务之一是解决国有企业内部人控制的问题，国资委正是在这种背景下成立的，而我国国有企业正在逐步实行的“三层次”运营制度，使得内部人控制问题逐步得以解决。如此，国资委的历史使命已经完成。其二，按照国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，除少数领域实行国有独资之外，多数领域的国有企业要实行混合所有制改革。混合所有制改革是股权多元化改革，必须严格按照公司法律运作，实行以董事会为中心的公司治理。如此，国资委也没有存在的必要。第二种观点认为可以保留国资委。“保留论”认为尽管国资委的“出资人”职能会被废止，但国资委还应当保留并回归到国家国有资产管理局时候的负责产权登记和产权确认的职能。{13}上述两种观点的共同性在于均已看到国资委“干净出资人”定位的过渡性，这是值得肯定的，但其观点本身却值得商榷。笔者认为，国资委在未来不会被废除，也不会简单地向国家国有资产管理局回归；而是会转化为代表国家所有权者监管职能的“干净的监管人”。如此，国资委监管职能也在更高层次上实现了回归。
(一)专门监管机构于国有资产监管的重要性
企业国有资产运营是一个动态过程，由此决定了对它的监管也必须动态化和常态化。专门监管机构的设置则是实现动态化和常态化监管的前提。
考察世界各国国有企业实践发现，通过专门的监管机构来强化对企业国有资产的监管也是各国通行的做法；英国、法国、意大利、瑞典、俄罗斯、巴西、韩国、印度等国家都有此先例。比如英国的国家企业局、瑞典的国有企业局、意大利的国库部、俄罗斯的国有资产管理部、巴西的国有企业控制署、法国的国家参股局等，都属于专门行使企业国有资产监管职能的机构。{14}(P120-123)日本的国有资产管理机构则由执行机关、咨询机关和监察机关共同组成。为了加速融合进程，统一后的德国曾成立了国有资产托管局作为国有资产的专职监管机构。{15}(P139-144)
我国国有资产监管制度改革也是从专门监管机构的设置开始的。国家国有资产管理局是中华人民共和国成立后第一个专门从事国有资产管理的政府职能机构。之后的中央企业委员会(1998年—1999年)、中央企业工委(1999年—2003年)、国务院稽查特派员制度(1999年)，以及国务院稽查特派员制度向监事会制度过渡、《暂行条例》之下的国资委，其实都是专职监管机构设置的探索。
《企业国有资产法》之下的国资委转变为“干净的出资人”之后，意味着专门监管机构已经在法律层面被取消了。与此同时，《企业国有资产法》用了五个条款设计了一套由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等所构成监管体系。仅从条文构成来看，《企业国有资产法》之下的这套监管体系似乎较为完备。但其监管效果却值得怀疑。因为所谓的人大及其常委会监管主要是立法监管；社会公众监督也会因为存在信息不对称及责任无法落实等原因而难以实现有效监管；审计监管也是一种事后监管。表面看来，《企业国有资产法》所设计的政府监管是对企业国有资产的常态化和动态化监管，但事实并非如此。尽管《企业国有资产法》第64条规定国务院和地方人民政府应当依法对企业国有资产进行监管。可到底该如何监管，第64条却语焉不详。《企业国有资产法》第15条、17条、23条、34条等条款对国务院和地方人民政府的监管方式作了一些解释。根据上述条款之规定，国有企业的一些重大事项，诸多合并、分离、解散、申请破产等，必须向政府部门报告。由此可见，《企业国有资产法》之下的政府监管，主要是针对“国有企业的一些重大事项，诸多合并、分离、解散、申请破产等”事项的监督；它是一种事后监管，采取政府首脑通过“听取报告”的方式来实现。由于没有常态化的行政监管机构，行政长官只能根据《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方任命各级政府组织法》的规定，通过召开全体会议和常务会议、调查和听取报告等形式来履行监督职责。这种监管方式下的监管效率不由得令人产生怀疑。
可见，由于缺乏一个专门性的常设监管机构，代表国家所有权者的监管机构不仅无法对企业国有资产实行动态化和常态化监管，而且难以实现各监管体系之间的有效衔接和沟通。进而，《企业国有资产法》下的监管体系也无法进行动态跟踪监管，监管效果也必然大打折扣。
(二)国资委充当“干净监管人”的可行性
通过上述论证可知，欲实现对国有企业的良性监管，代表国家所有权者的专门性监管机构是必不可少的。这不仅可以强化行政监管的效果，而且还可以实现监管机构之间的有效衔接和沟通。从目前的体制来看，由让渡了“出资人”职能之后的国资委来充当这样的机构是再恰当不过的选择。
国资委原本就是一个监管机构而非出资机构。从“国有资产监督管理委员会”名称来说，国资委的主要职责是“监管”。从人员组成来看，国资委的部门设置和人员配备都是从以往对国有资产监管负有责任的中央大型企业工委、财政部、经贸委等八个部委抽调和划转构成。也就是说它的成员几乎完全是由多个行政部门的相关机构和人员组合而成。从部门设置和岗位职责来看，国务院国资委下设委内厅局、中央纪委驻国资委纪检组、国有重点大型企业监事会、委内直属机构四大块。委内厅局下设22个厅局，国有重点大型企业监事会下设29个办事处。在国资委上述部门设置中，与出资人职能相关的机构只有财务监督与考核评价局、企业改组局、收益管理局、产权管理局、企业分配局、企业改革局等厅局。如此的职能部门设置，其行政化倾向就不言而喻了。因此，从渊源上来考察，国资委是在监管机构的基础之上成立的。或者说，国资委的出资人职能是附加在监管人职能之上的；或者说，国资委的出资人职能是“流”，而其监管职能是“源”。
可见，无论从机构设置、专业化程度还是从职能配置角度来考察，国资委更适合充当监管机构而非出资人机构。因此，国资委应从履行出资人职能的特设机构恢复为履行监管职能的机构，专司对企业国有资产的监管。{16}(P17-19)如此，《企业国有资产法》之下的“国务院(或地方人民政府)——国资委——国家出资企业”的国有资产运营框架将会被“国务院(或地方人民政府)——国有资产运营公司——国家出资企业”所取代。最终，国有资产运营公司将取代国资委成了出资人，而让渡了“出资人”职能之后的国资委将履行企业国有资产所有者的监管职能，如此，国资委的身份也就从“干净的出资人”转化成为“干净的监管人”。
总之，国家在企业国有资产之中具有三种职能，国家所有者监管职能和出资人职能都是所有权的体现。由于企业国有资产所有权主体特殊性，国家所有者监管职能和出资人职能必须分别由不同的主体行使。理顺国家上述三种职能之间的关系是设计企业国有资产监管法律制度的基本前提。《企业国有资产法》之下国资委“干净的出资人”定位只是为了解决先前的企业国有资产出资人缺位的一种权宜之计。国资委的机构性质、人员组成方式和工作方法，决定了它没有运营国有资产的能力，也无法真正履行“干净出资人”职责。随着混合所有制改革的发展，国资委的“干净的出资人”身份也必将逐步让位于国有资产运营公司之类的机构。让渡了出资人职能的国资委并不会被废除，而是会转变为专门的监管机构。如此，国资委将经历“《暂行条例》下‘具有监管职能的出资人’——《企业国有资产》下的‘干净的出资人’——未来‘干净的监管人’”的职能(身份)变化。国资委未来“干净监管人”并不是简单地回归到《暂行条例》下的监管职能，更不是回归到国家国有资产管理局时候的监管职能。而是在国家三种职能实现分离的前提下，成为履行所有权者监管职能的专门监管机构，对企业国有资产进行动态化和常态化监管，以弥补《企业国有资产法》下监管体系之不足。{17}(P59)可见，在让渡出资人职能之后，国资委的监管职能并非简单地回到原点，而是经历了一个“否定之否定”过程；国资委也在更高层次上实现了其监管职能的回归。