您的位置: 首页  > 学术论文 > 理论前沿 > 市场规制法学 > 反垄断法

在华跨国农业生物技术公司垄断风险之防控:从豁免走向限制性豁免

王珏,吕明瑜    2020-03-20  浏览量:308

摘要: 知识经济条件下农业产业正经历着由经验向科学的转型,现代科学技术与现代工业提供的生产资料与科学管理方法在农业产业中的广泛应用,缔造了崭新的现代农业。与之相适应,跨国农业生物技术公司利用技术、资本、品牌、管理等优势,在世界范围内不断扩张自己对农业产业的控制与垄断能力,给世界各国特别是发展中国家的农业产业带来了一定的垄断风险。而传统反垄断法农业豁免制度在一定程度上可能为跨国农业生物技术公司的垄断提供不当“保护”,非但不能很好地实现农业豁免制度的立法目的,而且会严重损害农业产业的健康发展。为应对这一新挑战,反垄断法农业豁免制度亟需变革。就我国而言,针对目前立法所规定的豁免制度之缺陷,乘《反垄断法》启动修改之东风,实现从豁免制度向限制性豁免制度的转型,正是对这种变革需求的积极回应。通过完善立法,在我国确立以主体豁免限制、经营领域豁免限制及经营行为豁免限制为主要内容的“限制性豁免”制度,是有效防控在华跨国农业生物技术公司垄断风险的重要对策。

关键词: 反垄断法;农业豁免;生物技术;限制

正文:

一、问题的提出
进入新世纪以来,伴随科技的迅猛发展,农业产业呈现出一系列新的特点:(1)技术在农业产业中的作用更加突出。以农业转基因技术为代表的现代农业生物技术的飞速发展与推广应用,极大地推动了许多国家农业产业的快速发展与转型升级,加快了传统农业向现代农业的转变,不仅有助于激励和带动农业科技创新,还可以实现以农业生物技术为支撑的新的农业经济增长点,在解决粮食问题以及目前人类所面临的环境恶化、资源匮乏、效益衰减等问题上都发挥着巨大作用。(2)农业产业纵向一体化程度加深。农业产业受资本影响的程度逐渐增大,农业产业纵向一体化程度逐渐加深。资本的力量将农业的上、中、下游产业或各个细分产业进行整合,逐渐形成了由跨国农业生物技术公司控制的农业产业链。(3)农业产业竞争更加国际化。随着全球一体化程度的加深,跨国农业巨头对世界农业产业影响力逐渐加大,全球化的步伐打破了传统农业较为封闭的特点,在生产、销售、技术等各个方面,竞争不再仅仅存在于一国或某个区域内,而是逐渐蔓延到世界范围,竞争的程度也日趋激烈。不断崛起的跨国农业生物技术公司将自己的业务扩展至多个国家,对当地农业产业发展产生了巨大影响。需要引起高度重视的是,正是现代农业产业的这些新特点引发了不同于以往的产业新垄断。一是技术垄断。与传统农业通过规模化等方式降低生产成本、以价格优势等方式垄断市场的做法不同,现代农业生物技术公司更倾向于通过对农业技术的垄断达到控制农业产业的目的,技术成为农业产业市场垄断力的重要来源。二是产业链垄断。跨国农业生物技术公司凭借农业产品不同环节垄断力在产业链间的可传导性,实施农产品上、中、下游产业链的系统垄断,具有突出严重的危害性。三是跨国性垄断。跨国农业生物技术公司越来越注重对国外农业市场的扩张和对他国农业产业的控制,使不发达国家面临越来越大的垄断风险。在此背景下,反垄断法对农业的传统豁免制度面临新的考验,成为业界、学界关注的重点。
在我国,由于农业生产效率低、竞争力差等原因,造成农产品的大量进口,加之我国经济体制改革的深入,农业对外开放程度不断加深,2018年6月我国已经取消了除小麦、玉米以外的农作物新品种选育和种子生产对外资的限制[1]。在更加开放的国际市场上,我国农业产业发展将直接面对来自世界农业越来越激烈的竞争,使得本就属于抗风险能力差、需要国家给予特殊保护的农业产业面临新的风险与危机,而将农业技术优势、农业产业链优势与跨国资本、资源优势汇聚一体的跨国农业生物技术公司,毫无疑问在引发我国农业产业垄断风险方面扮演着重要角色,应当成为我国《反垄断法》规制的对象。然而,面对跨国农业生物技术公司的竞争压力与垄断风险,目前我国《反垄断法》所确立的农业豁免制度难以适应新形势下保护本国农业产业安全、防范农业垄断风险的需要,而从现行立法的豁免走向“限制性豁免”是解决这一问题的重要路径。适逢我国正启动《反垄断法》修改工作,期待本文的探讨能对我国《反垄断法》相关问题的修改有所裨益。

二、新经济条件下跨国农业生物技术公司的垄断在多种市场上广泛存在
农业产业链包括农业技术研发、农产品生产和农产品流通等多个环节,涉及多种农业产业市场,诸如农业技术市场、种业市场、农产品流通市场等。跨国农业生物技术公司的垄断则有可能出现在前述各类市场上。
(一)产业链上游:农业生物技术市场的垄断
跨国农业生物技术公司主要以知识产权为武器,在世界各国大量申请农业技术专利,以此为基础进行农业技术专利布局,谋求垄断利益。在1999-2008年的近十年间,OECD国家授予的29项关于土壤细菌的转基因Bt作物专利中有23项集中在六大跨国公司手中,其中仅孟山都公司[2]就占总数的三分之一还要多;与Bt作物相关的36项专利中,跨国农业技术巨头共占34项,几乎完全控制了相关专利{1}。与依靠资本、规模等传统方式实施垄断不同,这些专利成为跨国农业技术公司实施垄断的新型技术力量。农业生物技术公司实施技术垄断的方式多种多样,涉及收取高额专利许可费、申请阻碍性专利限制他人进行进一步技术研发、设置专利丛林等市场进入壁垒、进行专利劫持控制下游产业以及通过交叉许可等方式影响竞争等{2}。如转基因生物技术公司不断打造技术联盟,促使竞争市场回归单一市场;通过对相关技术与种子品种等进行交叉许可,进而形成技术卡特尔{3}。孟山都公司在南美洲的阿根廷、巴西等国家就曾利用其转基因技术优势垄断当地的大豆及其种子市场。当使用免费转基因种子种植的土地因使用孟山都除草剂从而对其他品种形成“排他性”时,孟山都公司开始要求使用者缴纳“技术许可费”,否则孟山都公司将向其欧洲买家要求专利费或禁止其购买阿根廷大豆。最终阿根廷政府迫不得已向农民收取费用建立技术赔偿基金用以缴纳该“技术许可费”{4}。类似的,印度种植的转基因Bt棉花很容易受到丝核菌的感染和破坏,而且还会殃及普通棉花,因此一旦种植了Bt转基因棉花,农民再想购买种植普通棉花种子就不可能了,只能高价购买转基因种子产品。
在我国,自2002年至2008年,外国公司申请的农业技术专利仅与种子产业相关的就突破了年均100件,其中跨国公司约占92.83%{5}。截至2016年底,孟山都共在我国申请专利647件,较为集中的2003-2009年年均维持在20件以上,其中与农业转基因技术相关的266件{6}。基于手中控制的大量农业生物技术专利,跨国农业生物技术公司还大肆设置专利壁垒、专利防御体系与专利丛林,以此巩固自己的技术垄断地位{7}。由此可见,跨国农业生物技术公司在技术市场上进行垄断的风险极大。
(二)产业链中游:种业市场的垄断
跨国农业生物技术公司高度重视种业市场,往往通过并购等方式实现对相关种子产业的垄断。例如,美国孟山都公司从20世纪末开始分别收购了美国嘉吉公司的种子业务与世界第一的棉花种子公司Delta &PineLand公司,至2013年已经控制着全球谷物与蔬菜种子40%以上的市场份额;美国杜邦公司并购先锋种子公司,占有全球玉米种子市场的45%、大豆种子市场的31%{8}。在跨国农业生物技术公司不断并购、重组的推动下,世界种业市场逐渐进入寡头垄断时代。不仅如此,跨国农业生物技术公司在形成种业市场寡头垄断后,相互之间还不断进行新的合作,在种子市场中逐渐形成垄断利益联盟,事实上成为“非合并的合并”,加强了行业内寡头对全球种子市场的控制{9}。与此同时,跨国农业生物技术公司还利用种子市场的垄断优势,将垄断力渗透入与种子相关的农药、化肥等市场。以孟山都公司为例,由于其生产的抗草甘膦大豆市场占有率很高,使其生产的草甘膦农药也随之称霸市场,导致其他公司必须把草甘膦以外其他除草剂的价格降到接近或低于成本才能与草甘膦竞争{10}。对于我国而言,伴随2000年种子市场的开放,跨国公司大量涌入,严重挤压国内种业企业的生存空间,使我国种业市场日益面临垄断的风险[3],如孟山都公司与先正达公司曾经一度占据了我国大半的棉花种子与蔬菜种子市场。种子是农业生产中最基本的、不可替代的生产资料,一旦主要农作物的种子市场受到跨国农业生物技术公司的控制,我国种子企业的市场份额将会缩小,种子资源受制于人,不仅会影响到农业生产者与消费者的利益,还将直接危害到国家的粮食安全与主权{7}。
(三)产业链下游:农产品流通市场的垄断
在国内,关于农产品流通市场的垄断问题,大豆市场是被诟病最多、影响最大的典型代表。上世纪90年代,伴随中国经济的快速发展,中国的城市化进程快速推进,居民的饮食结构也发生了巨大的改变,使得大豆及大豆产品的需求迅猛增加。但与此同时,由于我国农业资源的限制,国内大豆供给与需求的矛盾日益凸显,大豆进口成为必需。跨国公司趁机大量向中国销售转基因大豆,并采用收购、控股等方式大举进入中国大豆压榨行业,在较短的时间里达到一定的生产规模和市场份额。跨国粮商采取对主产区大豆原料资源进行垄断经营的方法,控制了大豆供应链,从大豆原料的收购、加工、仓储,到港口设施建设及国际物流,每个环节都被他们控制,如当时全球四大粮商[4]不但共同控制着中国80%以上的大豆进口贸易,还控制着中国40%以上的压榨能力{11},对国内大豆产业安全形成威胁。中国作为大豆的最大进口国,却根本没有任何定价权可言,垄断者囤积居奇,肆意操纵大豆价格,利用垄断地位赚取暴利,导致国内食用油价格不断上涨。在此基础上,跨国粮商开始进一步对我国粮食领域进行全面布局:在产粮区进行粮食收购、原料仓储,提高粮食加工能力,并借助植物油产品形成的运输和销售网络,拓展品牌知名度,从而达到在一般农产品市场上进行垄断的目的{12}。近年来,跨国农业企业更是通过与一些国家政府的紧密联系,以新建、并购、合作等多种方式延伸产业链条,形成农产品流通环节的一条龙运作模式,进而不断巩固自己的霸主地位。

三、我国《反垄断法》农业豁免制度或为在华跨国农业生物技术公司的垄断提供“保护伞”
我国《反垄断法》与农业领域相关的规定仅仅涉及一个条款,即我国《反垄断法》第八章附则中的第五十六条。该条规定:农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为,不适用本法。从立法依据上看,主要是基于农业本身对自然条件依赖性强、农产品需求弹性小、属于涉及国民经济命脉的基础产业等特点,导致农业成为不适合过度竞争的产业,因此规定符合一定条件的农业活动可以排除适用《反垄断法》。毫无疑问,此豁免规定既体现世界范围内反垄断立法对农业进行特殊保护这一基本态度,又有利于协调我国农业领域竞争政策与产业政策的关系,推动农业产业健康发展,具有重要积极意义。但同时,它也为在华跨国农业生物技术公司这一特殊主体的垄断提供了机会与可能,增加了跨国农业生物技术公司在我国农业产业中实施垄断的风险。
(一)在华跨国农业生物技术公司作为农业企业可能落入我国《反垄断法》关于“主体豁免”的范围
根据我国《反垄断法》五十六条的规定,反垄断法农业的豁免主体为“农业生产者及农村经济组织”,但并未明确其所包含的具体范围,需要依据其他相关法律法规进行推断。按照全国人大常委会法制工作委员会编著的《中华人民共和国反垄断法释义》[5]的规定:“本条所称的农业生产者,包括农民、农业企业及其他直接从事农业生产经营活动的组织。本条所称的农村经济组织,包括农民专业合作经济组织及农村集体经济组织。”说明企业法人作为反垄断法的豁免主体是有一定依据的。同时,考察欧美发达国家的反垄断法农业豁免制度,均不否认法人或农业企业可以成为反垄断法农业豁免的主体。如在美国诉马里兰州和佐治亚州牛奶生产者协会案[6]中,法院就认为Capper-Volstead法案[7]范围内的农业生产者可以包括合伙或公司{13};而美国诉全国肉用童子鸡销售协会一案[8],也证明了完全按照Capper-Volstead法案第一条[9]的规定对农业豁免主体进行狭义解释是错误的。《中华人民共和国农业法》二条规定:“本法所称农业生产经营组织,是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”虽然我国农业法等相关法律法规中并未对农业企业的概念与范围作出解释,但是我国《农业企业财务制度》二条将农业企业定义为“从事种植业、养殖业或以其为依托,农、工、商综合经营,实行独立核算和具有法人地位的农业社会经济组织单位。包括:全民所有制、集体所有制、私营、外商投资等各类经济性质的企业;有限责任公司、股份有限公司等各类组织形式的企业”[10]。由此可见,跨国农业生物技术公司采用较多的合资与合作经营的形式并不影响其属于农业企业的范畴,也就是说,我国现行《反垄断法》农业豁免制度同样给予了在华跨国农业生物技术公司成为农业豁免主体的可能性。
(二)在华跨国农业生物技术公司的经营领域可能落入我国《反垄断法》关于“经营领域豁免”的范围
跨国农业生物技术公司所涉及的农业领域相比于传统农业有着自身的鲜明特点,其经营业务主要是以农业生物技术的研发为基础,并以技术带动种业、农药的生产制造业、农业服务业等的发展,与传统农业领域的农产品种植、加工等区别较大。反垄断法农业豁免的经营领域主要涉及两方面问题:(1)关于“农业”的范围;(2)关于“农产品”的范围。我国关于“农业”的概念,《反垄断法》豁免条款未加说明,《中华人民共和国反垄断法释义》中规定:本条所称的农业,包括农产品种植业,也包括林业、畜牧业和渔业。我国《农业法》二条规定:“本法所称农业,是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业,包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。”对于农业豁免规定的“农产品”范围,我国《反垄断法》同样没有明确规定,其他相关法律法规的定义各不相同,如《中华人民共和国农产品质量安全法》[11]二条规定:“本法所称农产品,是指来源于农业的初级产品,即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”其中国家规定的初级农产品是指种植业、畜牧业、渔业、林业和其他植物,同时上述农产品应包括种子、种苗、树苗、竹秧、种畜、种禽、种蛋、水产品的苗或种(秧)、食用菌的菌种、花籽等等。而世界贸易组织所指农产品不仅包括初级产品,还包括以农产品为原料的加工品,如啤酒、葡萄酒、淀粉、奶粉、白糖等{14}。因此,我国法律、法规对农产品的定义与国际组织和欧美国家有着一定差异,总体上小于其他国家的范围。应当说,从反垄断法农业豁免制度的立法目的来看,这种对农产品狭义范围的界定具有积极意义,应当予以肯定。但是,有一点是较为明确的,即上文提到的法律、法规都规定反垄断法农业豁免制度中的农产品范围应当包含经过初级加工的农产品。这里经初级加工的农产品,严格区分于经过工业加工的农产品,主要指对农产品一次性的、不涉及农产品内在成分改变的加工,如对收获的各种农业新产品(包括纺织纤维原料)进行去籽、净化、分类、晒干、剥皮、沤软或大批包装以提供初级市场的服务活动,以及其他农业新产品的初加工活动[12]。如通过对菜籽、花生、大豆等进行简单加工处理,制成植物毛油和饼粕等副产品,可归入初加工范围,但诸如精炼植物油就不应当属于初加工范围。目前跨国农业生物技术公司的农业生物技术主要运用于生物育种及与其种植相关的农药生产、农业服务等领域,大多通过纵向产业链涉足农产品初加工领域,有可能落入豁免适用我国《反垄断法》的范围。
(三)在华跨国农业生物技术公司的经营行为可能落入我国《反垄断法》关于“经营行为豁免”的范围
我国《反垄断法》对农业经营行为豁免的规定,主要体现在《反垄断法》五十六条。该规定所涉及的受豁免经营行为,是指在农产品“生产、加工、销售、运输、储存”等过程中实施的联合或协同行为,并未附加其他限制条件。根据我国《国民经济行业分类》A类第五项农、林、渔、牧服务业的规定,农业服务业主要是指对农业生产活动进行的各种支持性活动,因此多数农业生物技术公司提供的良种服务、农技服务、农资服务和农业信息服务等都应当归属于农业服务业的范畴。虽然农业豁免中“农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动”的范围并未直接指出农业服务业包含的内容,但是这些行业显然与农产品的生产具有直接、紧密的联系,而且没有直接的法律、法规证据证明其不应当属于农业经营行为,将其排除于我国《反垄断法》农业豁免的经营行为范围并无依据。因此,在华跨国农业生物技术公司的此类经营行为也可能免受我国《反垄断法》之追究。
综上,从反垄断法农业豁免的主体、经营领域与经营行为等方面看,我国《反垄断法》的农业豁免制度有可能使跨国农业生物技术公司得到不适当的豁免,难以有效防控在华跨国农业生物技术公司可能带来的垄断风险,在一定程度上,农业豁免制度甚至有可能扮演为跨国农业生物技术公司的垄断提供“保护伞”的角色。

四、从豁免走向限制性豁免是防控在华跨国农业生物技术公司垄断风险的重要途径
(一)我国目前的“豁免规定”难以满足防控在华跨国农业生物技术公司垄断风险之需要
我国《反垄断法》五十六条规定:“农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为,不适用本法。”与美国、欧盟等均以不同方式对农业豁免予以限制[13]的情形不同,我国《反垄断法》关于农业豁免的规定并未设置任何限制条款,致使豁免的范围过于泛化,这一制度性缺陷使得我国《反垄断法》难以适应防控在华跨国农业生物技术公司垄断风险之需要,具体分析如下。
首先,未就农业生产环节与非生产环节加以区分。事实上,农业豁免主要是为了解决严重依赖自然条件的农业生产环节的特殊问题,除生产之外的加工、销售、运输、储存等环节中实施的联合或者协同行为,究竟是否应当得到反垄断法农业豁免或者在何种程度上予以豁免,应与生产环节有重要不同,不应一概豁免。
其次,未就传统农业与现代农业加以区分。现代农业的技术性、一体化、跨国性等特征使之比传统农业具有更多、更大的垄断风险,对现代农业的豁免应与传统农业的豁免有所不同。比如农业生物技术公司通过现代基因技术所实施的农业产业源头垄断,不仅损害农业技术市场的竞争,而且还会将这种垄断传导至下游的种业市场、农产品市场等,所产生危害的严重性远非传统农业领域中特定垄断行为所能比,必须予以有效的控制,不应给予同等豁免。
再次,未就农业经营本身与农业服务加以区分。多数农业生物技术公司提供的良种服务、农技服务、农资服务和农业信息服务等都应当归属于农业服务业的范畴,其是否属于农业豁免中“农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动”的范围也直接影响到反垄断法在农业生物技术领域的适用。这些行业并非农业经营本身,但显然与农产品的生产具有直接、紧密的联系,由于法律未作区分,是否能够获得农业豁免并没有相关法律依据,易于导致豁免泛化。
最后,未就初加工的农产品与工业加工的农产品加以区分。根据反垄断法农业豁免的基本宗旨,初级农产品及经初级加工的农产品,属于农业豁免范围,而经过工业加工的农产品则不属于农业豁免范围,二者应严格区分。法律明确规定“农产品”应予以豁免,却未就初加工的农产品与工业加工的农产品进行区分,势必会导致农业豁免范围的不断扩大。
(二)我国《反垄断法》在农业领域采取“限制性豁免”具有客观合理性
针对我国《反垄断法》农业豁免制度中出现的豁免范围“过于泛化”的问题,笔者建议在未来的《反垄断法》修改中,应致力于由豁免向“限制性豁免”的转型,在对跨国农业生物技术公司适用反垄断法豁免规则时,遵循“限制性豁免”的原则,对于诸如跨国农业生物技术公司之类垄断风险大的主体,应通过法律限制,谨慎豁免。实施这种限制性豁免原则的合理性主要表现在以下几个方面。
第一,从现代农业发展的角度来看,依靠农业新技术作为农业发展的核心力量是不可否认的事实,而在知识产权保护日益加强的背景下,所有的新技术几乎都被纳入到知识产权保护之中,权利人则可通过利用甚至是滥用农业生物技术知识产权实施垄断,如跨国农业生物技术公司通过对农业转基因技术的垄断,进一步延伸至对下游种子市场乃至农产品市场的垄断。因此,对于经营者利用知识产权的合法垄断性与反垄断法农业豁免制度,实施垄断、破坏国家农业产业的行为应当进行约束与防控,要通过对农业豁免制度的限制,将其中不应当受到豁免或者滥用豁免权利对农业产业市场竞争造成损害的经营主体排除在豁免范围之外。
第二,从反垄断豁免制度发展的角度来看,目前世界各国的发展趋势也以“限制”为主。一是限制反垄断豁免的适用范围。如日本从上世纪末开始,在十年间将反垄断法豁免的情况从47种降至18种;同样,欧盟的公共服务行业如电信、能源供应、交通运输等已经完全市场化。二是从传统的对行业整体豁免转向对行业内具体行为的豁免。而本文主张的限制性豁免也不应当广泛针对农业进行行业豁免,而应对农业产业中不同主体的不同行为进行反垄断法分析,通过认定其对相关市场竞争的损害程度等要件决定是否对其进行豁免和规制。
第三,在全球一体化的背景下,世界各国与各个行业都不可避免地要参与到全球竞争中来,过分地进行豁免不利于国际贸易自由化的发展,也并不一定完全有利于农业产业的发展。根据国家与行业发展的形势,设置有弹性的、在保护产业发展的同时又不阻碍有效利用全球资本与技术的反垄断法豁免制度才是今后的主流趋势。总之,现代农业发展、反垄断法豁免制度的发展以及全球经济的发展变化,对传统反垄断法豁免制度提出了挑战,构成了豁免制度变革的基础,而技术、产业与经济的发展趋势与方向,决定了从豁免走向“限制性豁免”的合理性。

五、从豁免走向“限制性豁免”需要从法律上采取一系列应对措施
目前世界各国对农业豁免的改进措施主要包括制定专门的反垄断豁免细则或指南、缩小豁免范围、规定具体的豁免行为以及设置安全阀等,总体原则上都倾向于限制豁免。如美国若干年修订一次企业合并指南,变更和明确企业合并的豁免标准;欧盟也通过《控制企业合并条例》和一系列的集中豁免条例,明确规定各类豁免标准并适时进行修改{15}。另外,如Capper-Volstead法案授权农业部长有权制止和终止“垄断或限制竞争以致任何农产品价格不公正增长”的协同行为,也就是说农业领域特定合作行为的豁免并不是绝对的,以此作为农业豁免的安全阀{16}。
我国目前反垄断法农业豁免制度只有笼统概括的一条,从农业豁免的主体、行为等各个方面来看,都不足以规制农业豁免实际操作中出现的问题,特别是对于跨国农业生物技术公司这种极具知识产权垄断性、极易造成巨大垄断危害的主体而言,农业豁免制度不能对其影响市场竞争秩序的行为进行有效规制,甚至还为跨国农业生物技术公司在农业领域进行垄断提供了可乘之机。对此,可通过以下方法对目前我国《反垄断法》所确立的农业豁免进行限制,以实现从豁免向“限制性豁免”的转型。
(一)主体豁免的限制
以《反垄断法》农业豁免制度的立法目的为指导,可以通过以下方法对主体豁免进行限制。
1.确立《反垄断法》农业豁免法律适用中的产业安全审查原则
世界上任何一个国家的农业豁免制度都是为了保护本国的农业生产者与农业产业的,当然具有防范外资危害本国农业产业风险之功能。基于此,我国应确立《反垄断法》农业豁免法律适用中的产业安全审查原则,对于涉及外国资本的农业企业是否能够享有豁免权进行产业安全审查,符合要求的方可豁免,否则,将不能受到豁免。需要特别注意的是,在华跨国农业生物技术公司涉及较多的农作物新品种选育和种子生产等领域,根据我国在2018年最新发布的《外商准入特别管理措施(负面清单)》的要求,应由中方控股,对于转基因种子生产等项目更应直接禁止外商投资{1}。但是,不少跨国农业生物技术公司[14]为规避我国政策法规,均采取“曲线救国”的方式,形式上与国内企业合资并由中方控股,实质上由于其掌控着实质性生产技术,利用其对知识产权的掌控完全可以主导企业的经营策略。此类农业企业及经营行为,已经违背了《反垄断法》农业豁免制度的立法目的,应当综合考虑其对农业相关产业中竞争的影响程度,从产业安全的需要有针对性地对其豁免主体地位予以限制。
2.限缩农业企业的范围
根据我国反垄断法农业豁免制度的立法目的,对于反垄断法农业豁免的主体应当予以较为严格的界定,对主体范围进行限缩。特别是对于农业企业的范畴及性质应当作出明确规定,非直接从事农业生产的农业企业不宜确定为豁免主体。同时,农业主体与非农业主体之间的联合行为也不应当受到豁免。如果某些跨国农业生物技术公司仅仅提供相应的技术,或通过其所拥有的知识产权具有的垄断性控制、参与农业产业链的经营,其本身并不直接参与农业生产,则并不具备农业豁免的主体地位。对于此类跨国农业生物技术公司,要严格认定其农业豁免的主体地位,即使其与其他农业豁免主体进行联合或协同行为,也不应当适用《反垄断法》农业豁免规定。
(二)经营领域豁免的限制
对跨国农业生物技术公司经营领域的豁免,需要在立法上给予调整与限制,对现有农业豁免制度的不足之处进行更加细致的规定或解释说明,如对《反垄断法》五十六条的适用标准进行解释,设定附加条件,或者制定详细的农业经济领域的反垄断法实施细则和适用指南{17},可以更好地解决反垄断法农业豁免中的经营领域适用问题。
1.以农产品目录的方式限缩经营领域豁免的范围
我国目前的主流观点认为,应当采取宽泛的“大农业”概念对反垄断法农业豁免主体的经营领域进行界定,虽然从目前来看宽泛解释对于加强我国农业技术升级、增强我国农业转型、快速发展农业现代化和实现农业产业化具有一定的帮助,但从长远来看,这样的解释对于未来农业领域中的潜在垄断者——跨国农业生物技术公司来讲,极易被其滥用从而造成农业领域中垄断的产生,因此应当对其豁免加以限制。对此我们可以采用设立农产品目录的方式予以解决,国家立法机关可以联合国家竞争执法部门与农业主管部门,为市场化程度较低或者农业产业政策倾斜的农产品制定专门的农产品目录,将跨国农业生物技术公司及其类似企业在名单范围内排除适用农业豁免规定。同时,可以根据我国农业发展的规划与进程,每隔几年对此农产品目录进行修改,以灵活的清单机制避免立法滞后性对农业发展产生的影响。
2.以细分经营环节与内容的方式限缩经营领域豁免的范围
对于某些利用农业生物技术带来的知识产权垄断性对农业产业上下游进行控制的跨国农业生物技术公司,虽然其经营领域涉及农产品生产等相关豁免范围,但是如果属于纵向一体化的农业生产者,则应当对其经营领域进行细分。纵向一体化的农业生产者是指既生产初级农产品又进行农产品加工的农业生产者。对于此类农业生产者,通常遵循的原则是,如果其下溯至农产品加工或服务等非农业豁免领域,由于其具有进行联合或协同的必要性,仍然可以享有农业豁免的保护;但是如果属于农产品加工、制造或流通商等,即使其上溯至初级农产品的生产领域,因其实施联合与协同行为的必要性大大降低以及有利用农业豁免制度规避反垄断法制裁之虞,也应该注意对其行为的反垄断审查,不得对其进行反垄断农业豁免{18}。如跨国农业生物技术公司通过转基因技术生产转基因种子可以视作农业豁免中的农业生产者,然而由于其转基因专利技术具有极强的知识产权控制力,与其他农业生产者的协同完全不同于传统农业生产者为了提高自己市场竞争能力、保护自身抗风险能力不足的目的,而是可以通过对转基因种子与农作物的支配力,控制下游农产品加工制造与流通领域,进而达到对某类农作物整条产业链的垄断,故对于跨国农业生物技术公司的经营领域,我们有必要通过进一步细分经营环节与内容的方式限缩经营领域豁免的范围,制定详细的实施细则或指南等,指导反垄断法农业豁免规则的适用,严格控制其滥用反垄断法农业豁免地位扰乱我国农业现代化的发展进程。
(三)经营行为豁免的限制
在反垄断法农业豁免的实践中,根据行为目的进行分析判断,以决定是否予以豁免,针对性更强,也更加灵活,同时可以在立法上根据具体行为对竞争的影响以及反垄断法调整竞争秩序的实际需要制定相对明确的控制标准{15}。
1.确立竞争影响评价标准以限缩经营行为豁免的范围
在传统农业领域当中,农业生产者对农产品的生产、加工、销售、运输、储存等各个环节是否都应当受到反垄断法的豁免,尚存在一定争议,而对以知识产权为主要垄断力来源的跨国农业生物技术公司,则更是如此。我国《反垄断法》农业豁免制度通过“农产品的生产、加工、销售、运输、储存”这一规定限定了农业豁免主体可以被豁免的经营行为,但这需要对“加工”“销售”“运输”“储存”等各类相关概念进行严格的界定,否则会面临因立法过于模糊而导致法律适用过于宽泛的尴尬。就跨国农业生物技术公司而言,其主要竞争优势来源于专利技术,以此建立起一定的市场优势或具有一定的市场垄断力不足为奇。但关键在于跨国农业生物技术公司是否正当地使用其垄断力量,其经营行为是否存在反竞争的目的及产生了怎样的后果。对此,可以通过确立竞争影响评价标准,以此标准对跨国农业生物技术公司的具体经营行为方式、目的及其对市场竞争产生的影响进行评估与判断。在生产、加工、销售、运输、储存中的任何一个环节,如果其行为对竞争产生了严重的负面影响,则不应当赋予其豁免地位。如对于种子公司与农药公司的联合或协同行为,究竟是为了提高农业生产力还是通过这种联合行为维系自身的垄断力量,亦或通过其本身的垄断力量进行搭售等违法行为?再如跨国农业生物技术公司与粮食生产者之间的联合目的,是为了推广新型农业技术的应用,亦或为寻求对下游产业的控制?反垄断管理部门就有必要对其联合与协同行为的目的与可能对市场竞争产生的负面影响进行审查,从而判断是否赋予其农业豁免的资格。
2.建立经营行为豁免的撤销机制
与此同时,我们还应当重视对已经取得农业豁免地位的跨国农业生物技术公司的审查监督,通过经营行为豁免的撤销机制对农业豁免实施事后监督。在反垄断法农业豁免制度规定的豁免主体和豁免范围之内,相关行为的农业豁免并非一劳永逸,而应当对其保持持续的关注与督察,获得豁免的联合与协同行为理应被法律所认可,但是一旦被豁免的跨国农业生物技术公司所实施的协同或联合行为过度限制或扭曲市场竞争,或威胁农业领域产业安全的,我们应当授权竞争主管部门与法院对获得农业豁免的主体及其行为进行监督的权利,必要时撤销其被赋予的反垄断法农业豁免资格。

结论
应当看到,对跨国农业生物技术公司潜在垄断行为的防控涉及两个不同的方面:一方面影响到我国能否借力农业生物技术的发展实现农业产业升级,另一方面还关系到国家农业产业安全与农业经济健康发展问题。集技术、资本、品牌及管理等优势于一身的跨国农业生物技术公司,在全球经济一体化大潮下进入世界各国农业产业市场,使这些国家抗风险能力低、不适于过度竞争的农业领域面临着巨大的垄断风险。面对这一新挑战,我国《反垄断法》农业豁免制度表现出一定的不适应性,集中表现为农业豁免范围过于泛化,非但不能很好地达到农业豁免制度的立法目的,而且可能为在华跨国农业生物技术公司藉由豁免而达至垄断提供可乘之机。针对这一问题,本文认为,从豁免走向“限制性豁免”成为我们尝试完善立法的重要路径。建议以我国《反垄断法》启动修改为契机,坚持以反垄断法农业豁免制度的立法目的与价值取向为依据,进一步完善我国《反垄断法》农业豁免制度,实现由豁免向限制性豁免的转型。具体可尝试从以下几个方面作出努力:(1)通过确立反垄断豁免产业审查原则、限缩农业企业范围等方式实现对主体豁免的限制;(2)通过确立农产品目录、细分经营环节和内容等方式实现对经营领域豁免的限制;(3)通过确立具体行为豁免的竞争影响评价标准、完善经营行为豁免的撤销机制等方式实现对经营行为豁免的限制。

 

作者简介: 吕明瑜,法学博士,郑州大学法学院教授。

注释: [1]中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国商务部令,2018年第18号,《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》。
[2]孟山都公司(MonsantoCompany)是美国的一家跨国农业公司,是全球转基因(GE)种子的领先生产商,2018年6月7日,拜耳公司成功收购孟山都公司,孟山都由公司名称转为品牌名称。
[3]垄断风险包括种质资源受控、种子市场价格受控、粮食种植品种单一等。
[4]指ADM、邦基、嘉吉、路易达孚四家跨国公司。
[5]全国人大常委会法制工作委员会,《中华人民共和国反垄断法释义》, 2007。
[6]MarylandandVirginiaMilkProducersAss'nv. U. S.(1960), 362U. S.458, 80S. Ct.847.
[7]美国于1922年颁布的Capper-VolsteadAct,即《凯普-伏尔斯蒂德法》,是美国农业反垄断豁免制度最重要的法律依据之一,该法就农业生产者合作社取得有限反垄断豁免待遇而必须满足的组织要求和可从事的行为做出了规定,并针对豁免权滥用这一问题授予美国农业部长相应的监管权力,确立了一种既有助于农业合作社发展又有利于消费者保护的控制模式。
[8]UnitedStatesofAmericav. NationalBroilerMarketingAssociation, 550F.2d1350.
[9]15U. S. C., §§1.
[10]中华人民共和国财政部,《农业企业财务制度》, 1992。
[11]《中华人民共和国农产品质量安全法》,由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2006年4月29日通过,自2006年11月1日起施行。
[12]参见我国《国民经济行业分类与代码(GB/T4754-2002)》, 05农、林、牧、渔服务业,0512农产品初加工服务。
[13]欧美多国都对农业豁免采取了限制性手段。如美国《凯普—伏尔斯蒂德法》对农业豁免设置了安全阀,授权农业部长有权采取措施制止和终止“垄断或限制竞争以致任何农产品价格不公正增长”的协会行为。《欧共体条约》第81条规定:“所有可能影响到成员国之间的贸易,并以限制或扭曲共同市场内的竞争为目的,或者有此种效果的企业间协议、企业协会的决议的一致行为,均被视为与共同市场不相容,同时被禁止。”欧盟对农业豁免的限定条件还包括:协会仅仅只能包括单一成员国的农业生产者,支配共同市场大部分区域的泛欧洲农民协会不能享有豁免;明确禁止协会进行价格固定等。同时,欧盟也像美国一样设置了安全阀,当发现所涉协定排除竞争时,可以宣布不予适用豁免。
[14]如孟山都合资成立安徽安岱棉种技术有限公司,先正达公司与寿光市先农技术服务公司成立中外合作企业寿光先正达种子公司,先锋良种与敦煌种业合资成立敦煌先锋种业公司,等等。

参考文献:{1}白梦娇,贾利军.跨国垄断下我国粮食安全的威胁与保障[J].农业经济,2017(3).
{2}曾益康.我国基因产业面临的专利问题及对策研究[J].医学与哲学,2016(11).
{3}张彩霞.跨国公司农业生物技术垄断、影响及启示[J].生态经济,2010(3).
{4}邓家琼.跨国公司转基因种子技术垄断的产业风险——转基因大豆对中国大豆产业冲击的实证分析[J].华中农业大学学报(社会科学版), 2010(4).
{5}任静.跨国种业公司在我国的技术垄断策略分析[D].北京:中国农业科学院2011硕士论文.
{6}孙尚瑜,潘晓娇.孟山都公司转基因育种技术在华专利布局分析[J].种子科技,2017(3).
{7}刘欣然.生物技术条件下跨国种业公司的垄断策略及对策研究[J].安徽广播电视大学学报,2014(4).
{8}张宁,康伟立.跨国农业公司全球扩张对发展中国家农业产业安全的影响[J].世界农业,2013(8).
{9}陈健鹏.跨国种业对我国种业安全的影响及应对[J].发展研究,2013(5).
{10}邹彩芬,罗忠玲,王雅鹏.知识产权保护、跨国种业并购与农业可持续发展[J].科学学与科学技术管理,2007(5).
{11}江山.大豆业终现外资垄断[J].中国视频与市场,2006(9).
{12}张瑞萍.我国农业产业安全的反垄断法保障机制与规则分析[J].当代法学(双月刊), 2011(1).
{13}刘榃.反垄断法农业豁免制度研究[M].北京:知识产权出版社,2012:86.
{14}时建中,钟刚.试论反垄断法农业豁免制度——兼论我国《反垄断法》第五十六条[J].财贸研究,2008(2).
{15}黄进喜.反垄断法适用除外与豁免制度的发展趋势及其启示[J].福建江夏学院学报,2013(6).
{16}谢翀.产业安全视角下中国农业外资并购法律审查研究[D].武汉:武汉大学2012年博士论文.
{17}陈兵.我国农业利益的竞争法保护路径探析——兼谈反垄断法农业适用除外制度之改进[J].学术论坛,2013(6).
{18}张学军.论农业垄断豁免的主体[J].北京航空航天大学学报(社会科学版), 2011(1).

版权声明: 《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期