宏观调控决策的权利之治

宏观调控决策是政府在宏观经济调控过程中根据宪法和法律规定在其职权范围内执行国家经济治理权，以处分市场主体利益等形式实现调控目的的行为过程，具体表现为政府及其职能部门根据宏观经济形势依法发布经济政策、决定、命令等。由于治理对象是复杂多变的宏观经济问题，而国家的经济治理立法又较为抽象，因此政府在授权范围内相机作出的决策往往具有解释或续造经济立法的功能。鉴于宏观调控决策有如此重要之作用，故而其法治化深受重视。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇二五年远景目标的建议》中将之作为一项法治任务予以提出，要求“提高决策科学化、民主化、法治化水平”。然而，2019年出台的《重大行政决策程序暂行条例》却将宏观调控决策排除在外，这使得宏观调控决策如何法治化缺乏具体的制度路径。当前，学界对宏观调控法治议题的探讨已经历过二次转变，但涉及宏观调控决策法治化路径的研究，多偏重于调控主体分权法治视角，而基于市场主体视角的权利约束路径却鲜有涉及。为此，本文尝试梳理宏观调控决策的法权制度，解构分权法治的困境，尝试引入权利约束路径作为补充。

一、宏观调控决策的法权结构

随着社会变迁，现代政府早已不是自由放任时代的“夜警政府”，而是承担大量“社会国”任务的“福利政府”，政府参与并且适度干预市场已经是现代政府的显在职能。自凯恩斯主义失败之后，“政府失灵”的教训在世界范围内引起了反思，这在一定程度上促进了现代法治社会与法治政府的构建，进而推动了宏观调控决策法律约束机制的完善。我国经济的治理虽未曾经历西方发达国家从“自由放任”到“过度干预”的曲折历程，但是改革开放以来的四十余年里，在了解西方经济发展和借鉴西方法律制度的过程中，我们也认识到了这一点，并且在我国的立法中进行了规定。事实上，这些规范构成了我国的宏观调控法律体系，建构起了我国宏观调控决策的法权约束结构。

1993年我国进行宪法修订时，正式确立了社会主义市场经济体制，并且形成了今天的《宪法》第15条。该条第2款规定，“国家加强经济立法，完善宏观调控。”该款包含两个不确定法律概念，即“经济立法”和“宏观调控”。这两个概念在本条当中的相互关系有两种不同的理解：一是国家加强经济立法，同时国家完善宏观调控。这种理解将“经济立法”与“宏观调控”分立开来，分别当作国家建设社会主义市场经济的具体手段。二是国家加强经济立法，目的在于完善宏观调控。这种理解则将两者联结起来，将经济立法与宏观调控看作是一体的国家手段。这两种不同的解释，架构起了两种约束宏观调控决策的法权逻辑，共同构成了宏观调控决策的制度体系。

国家“加强经济立法”与“完善宏观调控”分立，意味着国家负有进行“经济立法”和开展“宏观调控”的“宪法义务”。此语境中的宏观调控是国家干预经济的职能行为，直接由宪法规定由国家的代表机关加以实现。根据我国《宪法》第三章对国家机构的规定可知，国家的宏观调控职能由国家的构成机关实现。另，《宪法》第85条规定，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”该条规定了政府的地位，并且表达了政府执行权力机关意志和依宪行政的职能，可知国务院是国家宏观调控职能的重要履行机关。再者，我国《宪法》第89条第1项规定，“国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施、制定行政法规，发布决定和命令”，该条是直接规定国务院发布决策和命令的条文，是对政府进行各种决策的宪法授权。如果将政府的含义扩大到其组成部门，则依据《国务院组织法》第10条的规定也可以得到授权，即“各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。”由上述梳理可知，宏观调控决策行为的法权配置逻辑为“宪法—国家职能—国家机构—宏观调控决策”。依据这一法权配置路径实现的宏观调控决策在实践中十分常见，比如由第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的“十三五”规划提出深入推进“大众创业万众创新”，根据该规划国务院办公厅印发了《关于建设大众创业万众创新示范基地的实施意见》，该文件提出“建设大众创业万众创新示范基地”的决定是政府依职权作出的宏观调控决策。

根据国家“加强经济立法”目的在于“完善宏观调控”的逻辑，可知“宏观调控”是通过“经济立法”确认的方式“完善”。由对象的规定性对于“方法”的决定性可知，必须以立法加以完善的对象必然也是由法律规定的对象。再者完善的前提是对象存在缺憾，如果“宏观调控”采用的是概括式的规定，那么就意味着无须完善。因此，由“加强经济立法”所完善的“宏观调控”事先即由法律明确规定，并且必须是列举式的规定。经此分析，可得到宏观调控决策的另一个法权配置逻辑是“宪法—具体经济立法—宏观调控决策”。事实上，由经济立法授权政府进行宏观调控决策的法律规范在法律文本中不在少数。曾有学者进行过统计，发现60部经济法当中，有20部经济立法中包含了“政策”一词，其中不少政策是作为实施手段写入法律当中的。具体而言，经济法的各单行法中对于宏观调控决策的规定有两种方式，一是以法条明文规定政府负有进行宏观调控的义务，如《中小企业促进法》第5条第1款，“国务院制定促进中小企业发展政策，建立中小企业促进工作协调机制，统筹全国中小企业促进工作。”二是通过法律解释从其法律文本的体系、要素解释当中得出宏观调控的义务，比如《中小企业促进法》第22条“国家推动保险机构开展中小企业贷款保证保险和信用保险业务，开发适应中小企业分散风险、补偿损失需求的保险产品。”该条当中，国家如何“推动”，则需要进行相关的宏观调控决策。

二、宏观调控决策分权法治的困境与成因

经过对《宪法》第15条第2款的展开及相关规则的梳理可知，宏观调控决策的约束规则包含两类，一是宪法当中对国家及其机关进行权责设置的“构成性规则”，二是在具体单行法-当中对国家及其机关进行特别事项授权的“授权性规则”。这两类规则在法权形式上表现为一般性的“职权约束”和特殊性的“授权约束”两类。这两种不同的权力配置方式，实质上是宏观调控权在不同职能部门和不同专业领域当中的划分。这一方面可以形成不同部门之间宏观调控权责明晰的格局，提高宏观调控决策的效率性；另一方面又可以充分利用不同部门的专业性以及不同领域的治理需求，克服政府部门之间的信息偏在。然而，从制度目的来看，宏观调控决策的职权约束规则旨在针对政府权力的划分、行使等内容进行法律创制，而对于宏观调控决策的约束则较少涉及。尽管可以通过解释这些规则得出政府负有经济决策职责的义务性规范，但是该职责的内容仍然是一般性内容，其约束范围不限于宏观调控决策，甚至也不限于国家宏观调控，从而不能细致地对宏观调控决策的具体内容加以规范。而授权约束规则虽然是针对具体事项要求政府作出宏观调控决策的规则，而且通过职责的解释可以使得宏观调控决策在一定程度上受到约束。但是该类规则通常只规定国家或国家机关应当制定相应经济政策，而未对具体决策的内容加以规定，规则当中的政策内容需要由取得授权的机关加以补充，因此也未设定宏观调控决策的义务性和禁止性条款。可见，现有法权结构之下，宏观调控决策的法治仅限于权力的分立，对于决策的实质性内容却未加以深入。相反，形成宏观经济政策的决策过程反而需要宏观调控主体进行法律创制。这无疑是赋予了“运动员”以“裁判权”。此外，宏观调控决策分权制衡的规则体系，是政府“行政事权”逻辑下的法律设置，是政府对经济行使“管理职能”的权力分工体系。分权的法律进路，只是将公权力在不同的部门之间进行了划分，但各部门之间并没有因此形成了对抗关系。相反，在宏观调控决策的具体施行当中，由于涉及的领域众多，各部门还要联合起来行使权力，这进一步消解了分权制衡的法治效果。

分权法治化的治理模式对于行政行为法治化行之有效，而对于宏观调控决策成效有限，主要是因为宏观调控不同于普通行政。普通行政是以公平、比例原则限制公权力的运用，评价体系固定、标准单一，立法类型化以及文本化容易实现。然而宏观调控却因为时空性、经济性以及抽象性等特征，其评价体系难以固定、评价标准以结果为导向，这与分权法治预先分权的规则构造难以契合。

（一）宏观调控治理对象具有时空性

宏观调控决策的法权约束存在结构上的偏差，一个重要的原因是法权生成的客观基础对法权约束规则细化的“时空性”制约。事实上，决定法律的并不是立法者而是法律存在的客观基础。同理，决定宏观调控决策约束规范的亦是其客观基础，即宏观调控决策所应对的“市场”。然而，市场存在时空性，从而限制了派生于其上的法律规则之形成。尽管市场有其亘古不变的运行规律，但是市场生活变化万千，作为实用规则的法律不可能抽象到仅仅确定市场规律的层次。因此，治理市场问题的法律规则必然面临对象的“时空性”困境。

时空性差异分为时间和空间两个方面，分别对法律产生不同的影响。其中，地理空间作为法律的决定因素之一由来已久。自从孟德斯鸠发现法律与气候、土壤、民族精神以及风俗习惯之间的关联之后，一种法律的地域性（空间性）理论就被构建了起来，以至于有学者开拓出法律是一种“地方性知识”的研究领域。在地方性知识学者的研究当中“空间性”被进一步阐发，他们发现法律的“空间性”并不限于土壤、气候等自然因素，还包含更具意义的人文空间性。“法律上的事实不是自然产生的，而是如人类学者会有的看法：它是由社会构造的。”构造规则的“社会”并非历史学意义上的无时空差别的“社会”，而是指具有空间意义的特定社会。很显然，从孟德斯鸠到吉尔兹，空间性作为法律的本质特征已经得到明确的阐释，按此逻辑，约束宏观调控决策的法律规范也受客观性和人文性的“空间”限制，从而无法形成一个抽象且完整的调整性规范。

除了地域条件的限制，时间性因素对于宏观调控决策及其治理规则的制约亦不可忽视。自亚里士多德讨论时间以来，时间作为一个哲学概念一直都与空间、运动相提并论，而且只有在空间当中的运动才具有时间的意义。这意味着事物的时间性即事物本身的“变化”，那么市场在时间当中即在运动变化当中。因此，有学者指出“一个经济的禀赋特征在任何给定的时间是给定的，但会随着时间推移而变化。”由此可推知，经济问题也会随其承载者的变化而不断变化。经济问题在时间当中的变化主要表现为不同发展阶段的发展问题转变，其所要求的宏观调控决策亦有所不同。宏观调控决策受时间性的影响处于变化当中，因此无法通过类型化的规则加以规范。比如我国政府在小煤矿问题上的决策就呈现出发展阶段转换的特征。在改革开放初期我国能源供给不足，政府对小煤矿采取“扶持”政策，到2005年我国煤炭产能过剩之时则采取的“限制”政策，然而在“供给侧”结构性改革之时则采取的“取缔”政策。

事实上，地域差异只是一个静态的区别，这种区别仍有可能求得共识，但是当地域的区别叠加上时间因素，那么就会产生无数的组合可能。正因此，有学者认识到市场具有“如此高程度的复杂性、情境依赖性和不确定性，以致它无法事先在想象中被充分认识，也无法事后在规范上加以最后确定。”很显然，在市场时空性的限制之下，宏观调控决策的规则无法细化到具体行为的约束规范之上。

（二）宏观调控约束规则具有经济性

在宏观调控决策分权制衡的结构之下，规范本身亦面临着自恰性的困境，即基于价值体系构建起来的法律解释方法无法用于宏观调控决策约束规范的解释，进而使得宏观调控决策的法权约束规则难以适用。通常逻辑之下，宏观调控决策的法律约束难以通过制定详细的法律规则加以实现，那么可以采取法律解释的方法弥补其原则性、标准性规范的不足。一般而言，法律解释有三种类型，即狭义的法律解释、一般条款和不确定概念的具体化（又称价值补充）以及漏洞填补。宏观调控决策的约束规则多数是标准性规范，同时又是“不完全法条”，因此需要通过对法条的解释并且结合其他法律规范才能适用。一个法律条文需要解释之后才可以结合其他条文构成规则，那么则意味着这个条文自身存在多种规则组合可能，属于一般性条款。比如我国《电力法》第12条第1款之规定，“国家通过制定有关政策，支持、促进电力建设。”尽管该条已经确认了政策的目的在于支持和促进电力建设，但是对该条当中不同的不确定法律概念进行不同的解释则会与其他条文组合出不同的规则。比如该款中的“政策”被限缩成“环境政策”与该法第5条组合，则会形成宏观调控决策所促进对象仅是少排放、少污染或者清洁能源发电；如果将“政策”解释为“经济政策”并与该法第10条第1款组合，则会将“政策”与国民经济发展需要、社会发展计划结合起来，使“政策”符合后者的要求。对于一般性条款的解释，学理上通常的做法是先进行类型化分析，尔后根据个案进行价值判断。类型化尚且无法确定是否可行，但是价值判断绝然无法展开。

事实上，宏观调控决策的规则当中包含目前未被纳入传统不确定法律概念领域的专业名词，比如“国民经济和社会发展需要”“清洁能源”等。这些专业名词所描述的内容是一个客观事实，并且随着时空的变换而有所不同，不是价值判断所填补的对象。由此可见，宏观调控决策的法律约束规则需具有“科学精神”，无法通过价值解释的方法获得建构。事实上价值判断无法适用于专业名词的法律解释困境仅是宏观调控决策困境的浅层次，更深层次的困境在于这种解释方法试图用人类自资产阶级革命之后依据理想图景构建的价值秩序去回应由市场自发形成的经济秩序。对此，没有理论“洁癖”的社会学家们明睿地发现“法律理论中的理想‘法律秩序’对于真正的经济行为世界等于零，因为两者处在不同的水准上，一个是‘应有’的理想世界，另一个则是‘实有’的现实世界。”价值秩序与经济秩序的冲突之所以会发生在宏观调控决策法律约束的规则解释当中，主要还是因为长期以来宏观调控决策被当作行政行为加以控制，而后者是依据个人与政府之间的政治关系建立起来的约束规则，遵循的是保护个人权利和约束政府权力的逻辑，从未对宏观调控决策的权力产生基础和行为作用的对象进行过考察，对其行为的实现方式也一无所知。此外，宏观调控决策可以有多种结果，但是并不是每一种都适合于当前经济发展的需要，如果仅仅从保护个人权利和限制公权力的角度对规则进行解释，那么将会使政府拥有巨大的经济决策裁量空间，从而使决策约束流于形式。这也是为何许多程序合法、内容合法的政策却往往导致了坏结果的原因。

（三）宏观调控权力运行机制特殊

宏观调控决策的权力在分权制衡的约束框架当中，由于约束规则的抽象性及法律解释的局限性，在客观上形成了一种特殊的权力结构。而这一结构反而会消解对宏观调控决策权力的约束。

在分权制衡的法权结构之下实施宏观调控决策，首先会赋予国家经济决策的权力，尔后通过职能承载转换到政府决策，要求政府通过制定政策以实现特定目的。比如《电影产业促进法》第5条第二款之规定，“国家制定电影及其相关产业政策，引导形成统一开放、公平竞争的电影市场，促进电影市场繁荣发展。”该条即赋予了国家制定产业政策的权力，该权力经过职权转换后即作为政府进行电影产业政策制定的行为基础。当政府适用此条款之时，除了获得行政职权外还隐性地获得了进行法律解释的权力，这种权力不同于《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》所确定的“行政解释权”，而是附着于法律对政府授权之上的法律解释权，尽管对这种权力是否受遵从存在争议，但是在宏观调控决策的场景当中，政府自己就是遵从这一权力的主体，并且时常以“政策”之名行法律续造之实。

政府的行政解释权与政府在宏观调控决策约束规定当中所获得的解释权极为不同，后者源自于“法律的空缺结构”，无须法律另行规定即可由其“执法者”的身份推导出来，属于因循逻辑而获得的“授权”。而前者则是基于全国人大常委会发布的决议而获得的授权，其合法性基础则是宪法。逻辑授权与宪法授权最大的不同，在于逻辑授权在没有法律明确的限制之下则不受限制。“法律的空缺结构意味着，在某些行为领域，这些领域如何规范必须由法院或官员去发展，也就是让法院或官员依据具体情况，在相互竞逐的利益（其重要性随着不同的个案而有所不同）间取得均衡。”政府从宏观调控决策约束规则当中获得的法律解释权与其解释的对象有关，当其解释的法律规则越标准化，那么其获得的解释空间就越大。宏观调控决策约束规则较为原则化，留给政府进行法律解释的空间也较大，这使得政府在立法的授权当中获得了一个按自己意志行为的渠道，在根本上架空了法律对于宏观调控决策行为的约束。

此外，政府对宏观调控决策法律规范的解释权与行政解释权在法律约束机制上有所不同，后者除了受权力机关的约束，还可以在行政复议、行政诉讼当中得到约束，从而可以限制政府对于该法律解释权的滥用。而对宏观调控决策法律的解释，即使作出的行为是具体行政行为，但由于作出机关位阶是国家最高行政机关，从而不在行政复议和诉讼之列。因此，宏观调控决策行为除了受权力机关的约束之外，不存在其他的制约架构。

三、宏观调控决策权利约束机制的引入

宏观调控决策约束规则偏重于分权，导致了当前的法治化困境。然而，在分权法治的逻辑之下又无法通过强化与细化的手段得到解决。这意味着须在宏观调控权力之外寻求制约力量来弥补分权制约的不足。事实上，宏观调控决策的法权结构本身预示着答案，权力制衡与权利对抗是两种相辅相成的约束方式，其中权利对抗可以弥补权力制衡中存在的信息偏在、监督不足的问题。因此，针对宏观调控决策的法治困境，可以引入权利约束机制以弥补宏观调控决策权力制衡之不足。

（一）宏观调控决策的权利约束基础

权利之所以可以成为约束宏观调控决策的工具，主要取决于市场与权利之间的关系。一直以来，市民社会与政治国家的二元结构被认为是权利与权力关系的社会基础，而“市场”从来都不在这一结构当中，因此市场当中的权利也不具有促使做出国家行为的意义。仅就市场而言，市场当中的权利作用于市场主体之间，其对抗性也仅限于市场主体之间，甚至国家参与市场经济也只能以市场主体的身份出场。市场完全可以在“看不见的手”指挥之下自洽运行，而国家对市场的干预无疑将扰动这种运行规律，因此“最小政府”是符合市场发展需要的。然而，随着技术专业化与分工细密化程度的提高，社会逐步被改造成顺应市场机制的体系，市场也成为社会资源配置的主要方式，这使市场深度“嵌套”于社会当中，并且对社会产生了决定性的影响。正因此，市场的危机最终因嵌套关系传递到社会当中，使得市场问题转化成了社会问题。市场化之后的社会问题真正触及了权利与权力的逻辑，进而奠定宏观调控决策权利约束的社会基础。

从权力的产生视角来看，宏观调控决策受权利约束亦有其政治基础。一直以来，国家与市民社会的“二元关系”都被当作权力与权利关系的政治基础，而且形成了以洛克和黑格尔为代表的两条典型的进路。在洛克看来，市民社会先于国家而存在，但是市民社会无法实现个人权利的保护，因此人民委托立法机关，通过立法产生权力，形成了国家。正因为权力是由人民委托的立法机关通过立法产生，那么人民也有权罢免立法机关推翻该权力。从这个意义上讲，权力是权利行使的产物，受权利的制约。而在黑格尔看来，市民社会是由“非道德的因果律支配”的低级形式，而国家则代表不断发展的理性与文明形式，国家是“精神为自己创造的世界”，是合理性的表现，体现了一个民族的权利和地位。根据这样的国家与市民社会的地位界定，黑格尔也得出权力受权利制约的结论。不管是哪一种国家的建构进路，权利对于权力的约束始终是可以得到支持的。事实上，不管是西方的资本主义国家还是东方的社会主义国家，在政治的架构中都始终将人民作为国家的主人，作为权力的主人，权利制约权力是一个普遍的观念。

权利制约宏观调控决策行为还有其制度基础。一般地，宪法确认人民的权利和规定国家的义务，由此确定权利与权力的相互关系，然后其他具体的部门法对宪法确定的内容进行细化。其中，公法规定了权力的行使程序和责任，而私法则确定了权力不得干预的范围。这些规定事实上是从不同的侧面确定了权利的保护制度，从而限制权力的滥用。除此之外，宏观调控决策还受由权益及权利意识等隐性因素构建起来的非正式制度的约束，这些制度对于宏观调控决策的约束亦不可忽视，有时甚至比正式制度更为有效。“尽管正规制约可能由于政治或司法决定的影响而在一夜之间发生变化，但是，在考虑政策时，内含着习俗、传统和行为准则的非正规制约可能更多地是不受影响的。”可见，不管是正式制度还是非正式制度，权利制约权力都有其制度基础。

（二）宏观调控决策的权利约束可能性

就整个市场而言，立法者的认知能力是有限的，再加之市场的时空性、客观性等特征，立法者几乎无法预先制定完备的宏观调控决策约束规则。但是，市场是集合概念，虽然不是多数法律的直接对象，其诸多具体关系却受多数法律所调整。这意味着宏观调控决策因时空性而无法确定的那部分规则，可以在这些从不同侧面调整市场关系的规则当中得到弥补。而这种弥补的规则是藉由权利保护与权力约束的部门法所构建起来的，因此奠定了以权利约束宏观调控决策的可行性。

权利保护规则可以弥补宏观调控决策约束规则的不足。现代法律的核心议题是权利的保护与权力的限制，因此诸多的法律均以权利的保护为中心设立。这种以结果为中心设定的规则，关注的是行为与结果之间的因果关系，因此具有一般性和抽象性的特征。权利保护规则的一般性和抽象性是超越时空的，它不同于受市场时空条件决定宏观调控决策行为的“因变性”特征。权利本身的抽象性和一般性克服规则的时空性只是静态方面，从动态的角度来看，权利主体是市场的参与者，是信息的制造者与传播者，因此可以“利用私人信息优势，减少规则过时的困境”。

权利主体的利益关切为宏观调控决策的权利约束提供了动力。权利的内涵是权能和利益，其实现的最终结果是权利主体获得某种利益。在资源稀缺的世界里，利益的变动会给予利益主体深刻的感受。这种对于利益的关心使得宏观调控决策行为受到多方利益主体的关注，而且会随时给予政府的决策行为予以法律回应。因此，利益的维护赋予了权利主体对于宏观调控决策行为的约束动力，而对于权利保护的法律规定正是这些利益主体回应政府决策行为的最好手段，这在客观上会促使宏观调控决策的法律约束得以实现。

权利保护可以作为宏观调控决策的自我约束边界。一般而言，行为的构成要素分为意志要素和外在要素，意志要素包含动机、目的和认知能力，外在要素包含行动、手段和效果。宏观调控决策本质上是政府有意识的行为，从信息角度看，宏观调控决策者和立法者一样存在信息困境。但是如果政府主动适用权利保护规则中所确定的抽象信息，或者利用权利主体提供的信息，那么政府的决策行为就会更加符合实际情况，其受约束的效果也就更为显著。

（三）宏观调控决策的权利约束优势

权利对于宏观调控决策的约束，除了具有权利与权力关系的基础之外，还具有独特的功能优势。事实上，由权利的类型、层次等构建起来的“权利结构”及其保护规则可以超越单独的权利的约束功能，而成为可以制约宏观调控决策的有效机制。

首先，“权利结构”构成宏观调控决策的“藩篱”。权利结构作为一个有序的整体，是由《宪法》及其衍生出来的具体法律部门建构起来的由各种社会主体所享有的权利及相互行为的法律路径。权利结构对于宏观调控决策的约束，其中一个重要的机制即权利结构本身所具有约束性。一方面，确认和保障权利是国家的首要义务。权利作为国家的义务依据，这在法律规则当中直接将权利与国家机关行为责任联系了起来，起到了对于国家机关行为的约束作用。也正是出于权利具有对权力的约束功能，西方学者尝试提炼公民的“善政权”用于约束公共行政。当然，就目前来看，这种约束作用只是针对权利这一抽象概念而来，更多只是一种政治意义的约束。但是，由权利构成的“权利结构”则不同，权利结构不仅是由各个权利节点织成的“权利之网”，而且还是法律对生活世界的抽象形式，这意味着权利结构以结构的有序化形式表达了对于国家保护行为的要求。另一方面，权利与权力是一种对抗关系。在社会与国家的关系视角之下，“一个发达的法律制度经常会试图阻止压制性权力结构的出现，而它所依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散和平衡。”因此，权利具有对抗权力的作用，而权力是政府行为的前提条件，那么权利结构就具有对抗甚至约束政府行为的法律功能。事实上，权利对于宏观调控决策的限制在实践当中是十分常见的。现代政府的干预更多是采取间接性的干预，比如“向一定目标诱导的政策”，即是出于尊重权利约束的考虑。再如西方规制学者所称的“代表了‘规制’最完全也最为彻底的形式”的国有化也是遵循权利逻辑的干预理念。

其次，权利保护规则构成政府借以决策的“知识”。宏观调控决策所依据的法律均是标准性的条文，而其决策的行为需根据具体的经济情况作出。从决策知识分配的角度来看，政府“根据这些规则而采取的行动部分地受指示发布者的知识指导，部分地受行动者的知识指导。”这就意味着宏观调控决策受其“知识”的约束，当然这种约束有效性取决于政府的“知识”是否与立法者的“知识”在目标和手段上保持一致。由此可知，一个正确的经济决策要求政府的知识符合法律规定，同时也符合客观要求。可以同时满足这两个要求的是权利保护规则作为政府的决策知识。市场中千姿百态的关系，无疑是不同形式的权利之间相互转换。而宏观调控决策所干预的基础也来自这种转换当中出现的可持续困境，比如消费者和劳动者的弱势地位、垄断者滥用市场支配地位、区域之间的发展不平衡、行业发展滞后等。这些问题如果抽象成权利的动态问题，并且针对这种转换作出的决策必然不会出现根本性的侵害权利的行为，从而使宏观调控决策归于约束。

最后，权利总体平衡促进政府决策的有效性。“均衡”是经济学的重要概念，揭示了市场的发展仰赖于市场持续出清，现实各方的利益均衡。也正是经济学对于这种理想市场状态的发现，使得治理市场不足的政策和政府经济职能有用武之地。因此，宏观调控决策的主要任务之一即实现市场均衡，或者有效地利用均衡的特性刺激经济发展。由上文的分析可知，市场均衡事实上也是权利总体的平衡，但是权利总体平衡并不等同于市场均衡，这两者有本质上的区别。那么，宏观调控决策在权利总体平衡的立场之下，不仅可以得到权利结构的约束，还可以将制度的正向激励因素纳入其中促进决策的有效性。这种制度性质对于经济绩效的促进是重要的，对于宏观调控决策是否有效亦有着重要作用。比如关于负外部性的治理，如果采用庇古的方案征收“庇古税”，那么进行的是负外部性行为的成本分析，其背后的逻辑是市场结构平衡，虽然可以达到目的，但是效果并不一定好。但是采用科斯的方案则是对负外部性影响的对象区分产权，由权利者向负外部性行为主体主张权利从而解决问题。科斯的方案采用的权利分析，其背后的逻辑是权利平衡，由具有信息优势的权利主体去主张权利而解决问题。很显然，产权方案比征税方案更节约交易成本，其效率必然更高。从宏观调控决策是促使经济变得更好的立法目的来看，采用权利总体平衡的分析更为符合这一要求，相比于宏观调控决策的市场均衡分析更能节约交易成本。

四、宏观调控决策权利约束的实现路径

引入权利约束机制并非代替分权制约的宏观调控决策约束机制，而是弥补宏观调控决策之不足。因此，权利约束应当在分权制衡的宏观调控决策约束规则体系之下展开，并配合分权机制实现宏观调控法治

（一）在宏观调控决策中树立权利理念

在分权制衡的立法逻辑之下，宏观调控决策的约束条文是不完全法条，但是因其同时又是授权性法条，这决定了直接规定宏观调控决策的法律条文，无法通过解释而获得一个规范宏观调控决策的完整规则。针对宏观调控决策的规则困境，可以利用权利之网组织宏观调控决策的行为约束规则。

具体地，针对宏观调控决策的具体行为约束，需要从决策所针对的领域去寻找相关的权利及权利之网，进而以此为中心组织宏观调控决策的约束规则体系。比如《电力法》第12条第1款之规定：“国家通过制定有关政策，支持、促进电力建设。”该款确定的决策应当是发布支持和扶持电力建设的政策。一般而言，电力建设的扶持政策可能涉及征地、竞争以及环保等问题，这些问题在《电力法》当中未进行规定，但是在对应领域的部门法当中却有规定。因此，以权利保护为视角，则可以找到如《民法典》第207条“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。”再如《反垄断法》第45条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。”还有《循环经济促进法》第6条第1款“国家制定产业政策，应当符合发展循环经济的要求。”这二个条文对于《电力法》第12条第1款中的宏观调控决策就构成一个约束的规则体系。当然，这仅是一个简单的规则体系，而事实上由权利和权利之网结成的约束机制远不止于此。遵从该逻辑可以有针对性地选取某些具体宏观调控决策行为的约束规则，组成针对具体宏观调控决策行为的约束规则体系。

（二）运用权利解释宏观调控决策规则

宏观调控决策法律约束规则体系是从既有法律当中发掘出来的规则，但是这并不代表既有法律当中已经包含了宏观调控决策约束所需的全部法律规则。此外，经济发展变化万千，国家治理社会的方式也日新月异，既有的法律规则体系必然无法完全满足宏观调控决策约束的需要。因此，即使引入权利约束规则，也绕不开对约束规则的法律解释问题。不过，纵使宏观调控决策会因为社会的丰富形态而千变万化，但是关于宏观调控决策行为干预的对象的权利保护始终是主题，因此可以以权利保护为原则，对宏观调控决策法律约束规则所未明确规定之处加以解释和填补。

以权利保护作为宏观调控决策规则解释的判断原则，与通常的法律解释方法一样，在宏观调控决策的约束规则存在多种解释结果之时，即以权利保护作为标准选取适当的法律含义。此外，对于宏观调控决策约束规则缺失的情况，权利保护还可以作为漏洞填补的基本标准，即当宏观调控决策行为没有相关的法律规定，而且也无法通过法律解释得到约束规则之时，可以将权利保护作为一般标准，具体地判断宏观调控决策行为是否侵害相关主体的权利，从而判定宏观调控决策行为是否违反法律规定。需要说明的是，宏观调控决策约束规则的解释不同于法院的司法解释，前者的解释主体是政府自己，解释的内容所作用的对象也是政府自己的行为。因此，要避免将“权利保护”这一标准价值化，否则将会出现“让运动员判定自己是否犯规”的窘境；应当将“权利保护”结构化，即使之与既有的权利保护规则相结合，形成一个客观的规则体系，进一步限制政府的解释空间。

（三）运用权利审查宏观调控决策机制

自从十八届四中全会提出构建决策审查程序之后，《国务院工作规则》也随之进行了修订，并且在合法行政和科学民主决策的条款当中体现了宏观调控决策的审查内容。但是，在行政事权的逻辑之下，宏观调控决策的合法性审查主要是程序审查，审查的重点在于政府是否有权、是否符合行政程序等。对于宏观调控决策行为的内容是否合法、是否科学有效等却未作规定。这为宏观调控决策的法律约束留下了较大的空白。权利之网既是宏观调控的“藩篱”，那么就可以成为宏观调控决策的审查标准。

宏观调控决策的审查可以从决策主体与上级机构两个层面上考虑，可构建“决策主体自查制度”和宏观调控决策“上级审查”制度。对于决策主体自查，其内容主要是由决策主体对于其决策进行合法性和有效性审查。当前我国已经确立了公平竞争审查制度，这一制度对市场主体参与公平竞争机会进行了明确，是对宏观调控决策加以约束的一个重要制度。当然，需要明确的内容还比较多，公平审查制度仅仅是一个开始。一般而言，宏观调控决策，其目的在于使经济境况变得更好而不是更糟，如果宏观调控决策的行为侵害了市场主体的权利，那么必然会致使当前的情况变得更糟，而不是更好。因此，宏观调控决策的自查应当以权利保护为中心，以权利结构作为基础对决策的内容、程序等进行审查以保障宏观调控决策的有效性。此外，还应当设定“上级审查制度”，用于监督宏观调控决策主体的审查情况。具体地，可以在《国务院工作规则》的合法性审查程序之内增设“上级审查制度”，审查的对象仍然包含实体和程序两方面。需要说明的是，由于上下级之间存在信息偏在和专业程度的差异，因此，更应当以“权利结构”为基础，严格审查下级的经济决策的合法性和有效性。待时机成熟，应当将上述制度提升到经济立法当中，作为宏观调控决策的一般性审查制度。

（四）强化宏观调控决策的公众参与机制

“法律的生命在于实施”，堆积如山的法律如果不能落到实处则仅是具文。同样，宏观调控决策即使有完整的规则和系统的解释方法和实施程序，如果没有相应的权利主体去行使其权利，向政府提出自己的主张，那么这些规则很难真正让政府在决策时守法。市场主体手中的权利，从某种意义上来说也是一种力量。从集合的角度来看，权利主体可以形成“利益集团”，共同行使制约宏观调控决策的权利。这些利益集团形式不一，比如有商会、行业协会、企业家联盟、消费者协会、环境保护协会等。这些利益集团作为一个法律主体参与具体的政府权力行使，在既有法律当中已有可资借鉴的规定，比如《消费者权益保护法》第37条，“消费者协会履行下列公益性职责：……（二）参与制定有关消费者权益的法律、法规、规章和强制性标准。……”“十四五规划”明确表示要健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平。因此，在完善宏观调控决策法律约束制度时，应当通过具体的制度规定强化公众参与，以制度的方式确定公众参与的事项、渠道、方式等内容。

结 语

宏观调控决策的法律约束是宪法和法律的应有之义。从法权结构上来看，当前宏观调控决策的法律约束偏重于“分权制衡”的约束方法，但是这种约束方法有其固有的弊端，需要引入权利约束机制加以弥补。以权利保护为中心构建起“权利约束”机制，进一步构建宏观调控决策约束的规则体系、解释方法、审查标准以及公众参与等制度，可以弥补宏观调控决策“分权制衡”的约束不足，实现宏观调控决策的合法性与有效性的法律保障。当然，宏观调控决策的权利约束机制还需要深入阐释，特别以权利为中心构建宏观调控约束机制、解释方法和公众参与制度等均需要展开细化。本文限于揭示分权法治之困境与引入权利约束机制的行文主旨及文章篇幅而未能深入，留待后续的研究中继续展开。