消费者立法中的信息工具

在众多规制工具中，信息工具对问题的解决有着极其明显的功能优势，因而受到立法者和学术界的青睐和关注。近年来我国学界对消费者保护中信息工具的研究开始增多，其对消费者保护立法的指导作用也较为显然，但总体而论，基于多个主体、多种维度从信息视角对消费者保护进行全方位审视和研究的成果还是不足。消费者交易和消费者保护中存在哪些信息关系？哪些非信息问题可经由信息工具得到解决？如何综合运用信息工具以较为有效地解决交易和消费者保护中的问题？这都值得研究。虽然在信息工具的运用上，2013年《消法》比1993年《消法》[1]有很大进步，但由于理论支持的不充分，2013年《消法》立法上还是存在较多问题，如信息工具的运用略显零乱，没有基于消费及消费者保护中多主体间的信息关系系统、全面地运用信息工具，导致一些制度有所缺失；又如由于理论认知的不充分，某些规定在设计中出现不当。本文拟对上述问题展开研究，试图建立信息工具与消费者保护的基本分析框架，并就2013年《消法》中信息工具运用方面的问题提出改进建议。
一、信息与消费者保护的学术史与制度史
(一)“信息”进入我国学术和法律简史
“信息”作为日常用语和学术用语目前被广泛使用，但其时间并不长。搜索中国知网数据库发现，“信息”一词被使用的频率，从1950年的1次，到1978年的2390次，再到2016年的近144万次，显示了极为迅猛的增长速度。回看近40年，我们从计划经济走向市场经济，从“法律虚无”走向“依法治国”，“法律”和“市场”等词深深地进入学术和社会中。在中国知网数据库搜索“信息”与“市场”“法律”等词1978至2016各年间的使用情况，发现它们在近40年间的使用有大致相同的增长轨迹和增长速度，这较好地反映出“信息”一词进入学术领域和日常用语中的深度，也较大程度反映出信息、市场与法律之间直接或间接的互动或关联，从而也显示了市场经济和法治社会中信息工具及其研究的重要性。
为了解“信息”一词进入法律文本的情形，笔者选择1983年至2017年的16部法律，查询其通过时和修改后“信息”一词的数量。表1显示：第一，1992年以前，“信息”一词没有进入法律条文中；1993至2002年间，“信息”一词零星进入法律文本，但这种进入并不具有代表性，因为统计法、广告法本质上就是信息法，消费者法很大程度上也与信息相关。第二，2003至2012年间，“信息”一词开始较多进入法律文本，但值得注意的是：“信息”一词出现次数较多的《传染病防治法》(19次)、《食品安全法》(23次)和《突发事件应对法》(26次)有解决急迫问题的功能和需求。第三，自2013年以来，“信息”一词普遍、大规模地进入法律文本中。除1994年通过但从未修改的《劳动法》和2000年以来未修改过的《产品质量法》外，其它14部法律中都较多出现“信息”一词。第四，纵向看，我国一些法律的修改过程是“信息”一词不断被写入的过程。如《食品卫生法》(1995)中没有出现“信息”一词，《食品安全法》(2008)中“信息”一词被使用23次，《食品安全法》(2013)被用达50次。1993年《消法》中“信息”一词出现了2次，2013年修改后则出现了15次。
表1：信息一词在各类法律中出现次数(1983-2017)（略）
说明：1.表中括号里的数字表示法律通过或修改年度，括号前的数字表示“信息”一词在该法律中的出现次数。2.第一次出现的年度为法律通过时间，表中其后年度为法律修改时间。
(二)消费者保护信息工具的制度史与学术简史
作为公权规制的一种形式，信息工具是运用信息解决问题的规制方式。我们查找“信息”一词在法律中的使用频率，主要研究法律在多大程度上运用信息工具去解决相关问题。1993年《消法》中“信息”一词使用2次，分别为第19条第1款：“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传。”第32条第1款第1项：“消费者协会履行下列职能：(一)向消费者提供消费信息和咨询服务。”前者为经营者的信息提供义务，后者为消费者协会的信息提供责任。1993年《消法》中没有对比较试验、消费教育等信息问题作出规定。我们自然不能以当下的视野看待26年前的立法。对信息视野下的消费者保护问题，在学术研究和社会认知还没有整体推进的情形下，立法自然难有大的突破。从学术基础看，与消费者保护最为相关的“信息不对称”概念进入中国的时间并不长，该词在我国最早出现于一篇对美国会计学会1984年年会简介的文章中{1}。1987年，张军等在介绍威廉姆森提出的“机会主义”概念时指出：“由于市场信息的不对称，交易中可以通过不公正或不诚实来增进自己的利益。”{2}1988年，许斌在《西方信息经济学评述》一文中，对信息不对称理论作出了较为详尽的介绍，作者还指出，如果我们将信息搜寻、不完全信息和不对称信息等范畴引入社会主义经济学研究中，那么许多结论同样需要改写，许多经济规律会取得更加切合实际的表现形式{3}。但“信息不对称”这一概念进入中国后多年内，主要在经济体制改革、国有企业管理、金融市场等领域研究中被应用或讨论，这一概念与消费者保护发生关联，则是更迟的事。杨满社在1995年研究中指出，市场价格本身就已经产生了矫正消费者和生产供应商之间信息不对称的机制，但像产品质量、服务水平这样的经济信息具有公共产品的性质{4}。正是由于信息作为解决问题的路径还没有被充分认知和深入研究，对一个以解决信息不对称为主要立法目的之一的法律而言，1993年《消法》运用信息工具保护消费者权益的规定不仅不够全面，还由于对信息理论认知不足而出现条文设定的不当。
2013年《消法》中“信息”一词使用15次，除原有的消费者协会的信息提供职责外，1次设定在金融服务提供者的信息提供义务条款中，12次设定在消费者的个人信息保护条款中，原有的经营者信息义务条款作了修改：“经营者向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息，应当真实、全面，不得作虚假或者引人误解的宣传。”除此之外，2013年《消法》的一些条款虽无“信息”一词但也具有信息工具的功能，如第26条、第30条、第33条第1款、第37条第3款等，这些条款涉及到多个主体的信息权利或义务。信息工具被较多地使用，其主要原因在于：正是在这一时期，“信息”一词及信息不对称理论在中国实现了普及化。搜索中国知网数据库发现，“信息不对称”这一概念自被使用1次(1985)，到被使用51323次(2016)，实现了从一个经济学专业概念到多学科广泛使用的普遍概念的转化。这一转化发生在最近20年，正是在这一期间，对信息不对称理论与消费者保护的研究在我国展开并深入。1996年，张守文发表《消费者的获取信息权及其法律保护》一文，成为国内第一位从信息不对称角度对消费者信息权进行系统研究的学者{5}。1998年，王云川指出，消费者难以有效保护自身权益的市场地位，往往与消费者和消费品生产及销售企业之间信息不对称有密切关系。改善消费者的信息状况，能直接有力地改善消费者的市场地位{6}。1999年，李昌麒、许明月指出，信息的不合理分布等因素造成的消费者弱者地位，不可能通过消费者自身而得到改变，而必须借助国家的力量{7}。由于“对信息不对称市场进行分析”所做出的重要贡献，2001年诺贝尔经济学奖由乔治·阿克洛夫等三位美国教授分享，这进一步促成了信息不对称理论在我国消费者保护领域的应用。近10多年来，从信息视角研究消费者保护的成果不少。如应飞虎研究建议，通过各种经济法的制度安排在较大程度上使信息充分、对称、准确{8}。刘大洪等研究认为，针对信息不对称，需要民法从权利的创设和合同制度的建立健全等方面做出努力，也需要经济法中的市场规制法有所作为{9}。董成惠研究指出，有必要完善消费者知情权保护机制，以维护消费者的合法权益{10}。李友根研究认为，现代社会中，消费者知情利益在民法保护模式下难以得到有效保护，有必要确立消费者知情权{11}。马国泉从信息经济学的视角，就金融消费者保护提出了向特定金融消费者提供信息等建议{12}。刑会强研究认为，民商法和经济法从两种不同的路径来解决信息不对称问题，各具特色。对信息不对称进行法律规制时应遵循交易成本原理、系统性原理、组合性原理和配比原理{13}。上述研究深化了我们对信息视角下消费者保护的认知，但基于信息角度保护消费者利益的系统性成果还是缺乏，立法中运用信息工具保护消费者利益也存在较大的改善空间。

二、消费者法中的信息关系及公权规制
(一)消费者法中的信息关系
信息工具在消费者法中有效而准确的运用，首先有赖于我们对消费者法中信息关系的认识。消费者法中主体众多，各主体之间往往互有信息关系，信息关系种类也呈现多样化，因此需要专门研究。从信息主体看，消法中具有信息关系的主体主要有消费者、经营者、政府、消费者组织、媒体等，在网上交易普遍化的情形下，还涉及第三方交易平台。它们之间一般具有双向信息关系。如经营者与消费者之间的信息关系是消费者法中最为重要的，也是基础性的。在交易前，经营者需要对消费者披露产品信息，进行风险提示；交易后需要对因交易而获取的消费者个人信息进行保密；而消费者则需要对经营者及其产品有正确的评价，客观表达消费纠纷，在适用适当性原则的交易中，还需要在交易前提供必要的个人信息。针对政府，经营者需要及时报告问题产品，而政府对经营者则有准确披露执法信息、正确展开声誉评价以及对涉信息违法行为进行处罚的职责。表2整理并列示了消费者法中各主体间双向的信息关系以及各自的信息内容，信息关系包括消费者←→经营者、消费者←→政府、消费者←→消费者组织、经营者←→政府、经营者←→消费者组织、政府←→消费者组织，以及媒体→消费者、经营者、政府、消费者组织等。信息内容则由信息关系的种类而定，包括信息披露、信息提供、信息评价、信息报告、信息生产等。
根据表2中描述的消费者法中主要的信息关系及其内容，我们可以将这些信息分成两类，即交易信息和促进交易的信息(见表3)。
1.交易信息
即直接与具体的交易相关的信息，主要包括主体信息、产品信息、价格信息、声誉信息、个人信息、评价信息，其中前四者是交易前消费者需要掌握或需要经营者披露的信息，后两者则是因交易而产生的信息。个人信息指消费者因交易而被经营者获取的信息；评价信息则指消费者对经营者及交易的评价性信息。
表2：消费者法中的信息关系及内容（略）
2.促进交易的信息
即政府、消费者组织等为促进交易而制造、传播的信息，主要包括执法信息、投诉信息、研究信息、教育信息等。其中，研究信息是指政府、消费者组织通过比较试验等研究而获得的信息或利用投诉信息等已有信息通过研究获得的新信息；教育信息是指政府、消费者组织、媒体等在消费教育中向消费者提供的信息。
表3：信息种类、义务主体及相关主体（略）
(二)信息关系的公权规制
上述多个主体间互有信息关系，且关系种类较多，这些复杂的信息关系需要公权规制，这也决定了消费者法中信息工具的运用极为复杂。
1.为何需要规制
(1)消费者与经营者间信息不对称程度的加剧。消费者与经营者间信息不对称一直存在，买者自知(caveat emptor)也一直是交易中分配经营者与消费者间信息责任的主要规则。100多年来，由于科学技术发展，产品种类增多，产品结构变得更为复杂，信息不对称的程度不断加剧；现代科技的发展也会使传统的产品作为交易标的时产生严重的信息不对称{14}。如食品的交易在以前一般少有交易双方之间的信息不对称，但由于现代食品工业的复杂性以及农药的使用、生物技术对物种的影响、农地可能被污染等因素，目前普通食品成为信息不对称极为严重的领域。信息不对称的加剧促成了“买者自知”向经营者信息提供义务的转变，同时也促成了政府、消费者组织等主体的信息义务或信息责任的生成。
(2)互联网及移动互联网的影响。这种影响主要体现在：第一，互联网的普及产生了一些新的交易模式，尤其是网络交易，在便利交易的同时，也加剧了信息不对称，需要通过制度予以缓解。第二，互联网的产生使全世界消费者对产品的评价信息聚集在一起成为可能，这种评价信息会对交易产生极大的影响力，因此需要予以规制。第三，互联网情境下，尤其是自媒体普及化的情形下，消费者对交易经历的叙述，对交易纠纷的描述，其传播力和影响力会大大超过前互联网社会，这种情形下，消费者权利的不当使用会伤害经营者，也会误导其他消费者，因此需要予以规制。
2.如何规制
对信息关系的规制主要采用设定义务或赋予权利的方式。在规制信息关系的过程中需要重点关注两个问题：第一，义务设定时需要把握限度。信息不对称的加剧促成了多个主体的信息义务或责任。这些义务或责任不是无边界的，它们的边界需要明晰。如作为权利倾斜性配置典型制度的经营者信息提供义务，需要界定其具体内容。政府和消费者组织的消费教育责任，其各自的制度内容需要明确。第二，不同情形的区别对待。交易中的信息关系种类多，规制时需要区别对待。比如，同样对于交易后的信息，经营者与消费者具有不同的义务。经营者对包括交易信息在内的消费者个人信息具有保密义务；而消费者对交易经历，除法律有专门规定外，是否需要保密由其自身决定；消费者对产品的评价、对交易经历的叙述、对交易纠纷的描述必须客观，这是消费者的义务。

三、信息工具的功能优势、限度及工具组合
由于信息工具在解决问题尤其是信息问题上的功能优势，特别是多种工具的组合能够较有效地保护消费者权益，因此信息工具在消费者保护立法中常被优先使用。
(一)信息工具在消费者法中的盛行
信息问题最适宜于用信息工具来解决，这不仅在于其解决问题的针对性，还在于制度成本的考虑。正因如此，信息工具在保护消费者的立法中被广泛采用。美国总统在早期提出的安全权、信息权、选择权、被听取意见的权利以及受教育权等消费者权利都直接与信息相关。信息权、受教育权、听取意见的权利本身就涉及到信息的流动，选择权是以信息权为基础的，安全权也涉及到风险提示等信息问题。2004年，日本将1968年通过的《消费者保护基本法》改名为《消费者基本法》，该法第1条着重强调，法律要解决消费者与经营者之间在信息数量和质量以及谈判能力上的不对等，以实现消费者的自立[2]。韩国在2008年将1980年通过的《消费者保护法》改名为《消费者基本法》，该法第5条第1款把消费者与经营者一样视为自由市场经济的重要主体，因此把作出正确的消费选择作为消费者的主要责任[3]。该法把作出正确的消费决策看作是对市场经济的贡献。这与Hans B. Thorelli等学者1977年的观点如出一辙：“只有当至少一些消费者能够作出正确的决定，市场经济体制才能服务现代社会的需求。”{15}无论是日本法中的消费者自立，还是韩国法中的正确的消费决策，其重要前提都是消费者拥有充分而准确的消费信息，因此这两个国家消费者法的修改并不仅仅是名称上的改变，更有其深刻的制度涵义：消费者并不一定是被保护的主体，制度可以通过消减信息不对称等多种路径实现消费者的自立。这在具体制度中有很多体现。如日本《消费者基本法》第2、5、11、12、15、17、18、20、22、23、25条等多个条款设定了经营者、消费者组织、政府、消费者的信息义务或职责。当然信息问题的解决也可能出现在其他消费者法律中，如日本2012年制定的《消费教育促进法》{16}对消费教育的推进作出了系统的规定；我国香港1981年的《商品说明条例》{17}对交易前的商品和服务的说明予以了详尽的规制；德国2007年《消费者信息法》规定，消费者可以要求政府机构提供其拥有的食品方面的信息，2011年该法的修改又把可要求提供信息的产品范围扩大到《产品安全法》第2条第26项意义上的产品{18}。鉴于任何通过围网方式捕捉金枪鱼都有可能危及海豚等哺乳动物的安全，美国1990年通过《海豚保护消费者信息法》，规定只有通过非围网等不危及海豚安全的方式捕捞的金枪鱼，才能在外包装上有“海豚安全”的标签{19}。美国的信息与规制事务办公室在2011年曾经发布“通过有效披露赋予消费者充分信息”(informing consumers through smart disclosure)的备忘录，通过促进各类信息的充分、有效披露，保护消费者利益。信息工具在立法中的有效运用有赖于我们对各类信息工具的功能优势、限度及工具组合等有准确而深入的把握。
(二)信息工具的功能优势
信息工具的盛行正是缘于其相比其它规制工具的功能优势，主要在于：
1.规制的针对性
信息不对称的问题可以由信息工具和非信息工具来解决，但很显然，解决信息问题最适合用信息工具。因为信息不对称本质上是信息分布的不均衡，从问题的角度看，给信息弱势者提供信息的制度是一种最直接的规制工具，只要给予一定数量的准确信息，问题较大程度上可以得到解决。这种解决问题的直接性和针对性是其它规制工具所缺乏的。
2.对交易的浅规制
在所有规制工具中，信息工具对交易的干预最为浅度。在2011年1月美国总统签发的“改善规制和规制审查”行政令中，信息工具被认为是一种减少规制成本、维护选择自由的柔性工具(flexible approach){20}。这种规制没有实质性地干预交易本身，仅仅只是通过信息去平衡交易双方的力量，而这种力量平衡也符合法理。这种浅度干预对交易秩序的“扰动”也是最弱的。采用其它深度规制工具后，被规制者往往作出对策行为削减规制的功能而信息工具由于干预力度较弱，义务主体作出对策行为的可能性大大减少。因此，作为一种亲市场的规制工具，在解决信息问题的过程中首先需要被选择，只有在信息工具趋于失效的情形下，其他深度规制的工具才可以被考虑。这也是信息工具被广泛使用的原因。
3.规制的低成本
任何规制都会有成本，信息工具的使用必然也会产生成本。如食品标签上的营养成份标示，由于每种不同的食品都需要实验、测试以获取相关数据，其实施成本并不低。但在绝大多数情形下，这种制度的实施仅仅需要经营者向消费者提供信息，制度成本总体上还是较低的。
(三)信息工具的功能限度
从理论上说，如果把信息工具的功能发挥到极致，消费者的权益就可以得到保障，但多个因素决定了信息工具的功能不可能发挥到极致：第一，边际成本。边际成本需要制度综合、全面考虑成本和收益。第二，复杂信息。简单信息，消费者自然能够正确把握，但对较为复杂的信息，消费者的理解或认知会出现错误，从而影响消费决策。尤其在互联网社会中，消费者同时面临信息不足与信息过度问题，这对信息工具的运用提出了更高的要求。第三，综合决策。在需要运用多个信息进行综合决策的情形下，很多消费者往往缺乏这种决策能力。第四，自控能力。虽有风险信息的成功传递，但消费者较差的自控能力使信息工具的应有功能不能发挥。消费者多个目标的冲突、对自己行为缺乏追踪以及易于失控的特质等都可能使其不能有效地抵御诱惑{21}。第五，认知偏差。消费者的认知偏差会降低对可能存在的风险的认知。比如，虽有对风险的认知，但普遍存在的现时偏差(present bias)使人的偏好动态不一致，从而在现时作出不利于自身的选择。Daniel Read等1998年的调研发现，当被试者被要求为他们自己选择一周后的食品时，74%的人选择健康食品；而要求立即选择食品时，70%的人选择不健康食品{22}。第六，购买能力。某些情形下，消费者虽然充分了解信息和风险，但受制于预算的约束，常作出不利于自身的消费决定。功能限度的存在，使信息工具等规制工具的组合成为必要，以较为有效地保护消费者利益。
(四)通过工具组合形成制度合力
需要制度解决的问题往往是复杂的，常有赖于多种手段和工具。这就涉及不同信息工具以及信息工具与非信息工具的组合问题。通过不同工具的组合，形成制度合力，以更为有效地解决问题。
1.信息工具的有效组合
不同信息工具的恰当组合，不仅在量上可以产生更充分的信息，同时由于制度之间的制约作用，也会促进更准确信息的产生，同时还可以促成消费者对信息作出更准确的理解。比如，经营者信息提供制度与消费教育制度两种信息工具的组合，能够更好地促使消费者作出正确的消费决策。前者提供具体的交易信息，后者提供基础性的消费信息，前者在一个具体的交易中是必须的，而后者则构成对具体交易中经营者提供信息作出准确理解的基础。在促进消费者作出正确决策时，具体的交易信息和基础性的消费信息两者缺一不可。关键还在于，消费教育提供给消费者的决策能力，能够使消费者更好地运用经营者提供的信息作出决断；而面对接受系统消费教育的人，经营者在对其提供信息时也会更加遵守法律。两种制度不仅可以形成合力，还会互动形成良性循环。又如经营者信息提供制度与消费者评价制度两种信息工具的组合，可以有效地解决交易标的质量描述问题。仅有经营者的信息提供，信息的客观性、准确性往往不足，而来自于有消费经历的消费者的评价信息可以使交易标的的信息更为真实，并且这种信息渠道的存在，作为一种制约，也会促使经营者在提供虚假信息时更为犹豫。当然，实践中这一问题较为复杂，有赖于我们设计一个能够有效运行的消费者信息评价制度。再如，执法信息和比较试验这两种研究信息的组合，可以更为有效地发现问题，从而更好地满足消费者对信息的需求。由于其广度和深度，因公权执法活动而产生的执法信息，可以较好地满足消费者的信息需求；而消费者组织具有贴近于消费者的天然优势，其比较试验获得的信息会更为及时地满足消费者的信息需求。这两种信息工具还可以对经营者的信息提供形成强势约束，促使其往提供准确、充分信息的轨道上走。
2.信息工具与非信息工具的组合
非信息工具一般是一种直接规制，由于工具特质的差异较大，这种规制工具的组合，其产生的规制效果较为强大，特别适合用于解决比较棘手的问题。比如，在网上远程交易中，严重的信息不对称对交易而言是一个根本性的难题，消费者不能现场看到经营者及其销售的实物，这是一个不可改变的现实，因此运用多种制度以规范和激励交易有其必要。经营者信息提供与消费者的评价这两种信息制度的共同作用，可以较好地促成充分、准确信息的产生；在此基础上，冷静期这种非信息工具的采用，不仅在结果上保障消费者权益，也可以促使经营者更为客观地提供信息，保障消费者作出最有利于自身的消费决策。
信息工具的功能限度需要我们在选择与运用信息工具时进行全面的后果考量。在某些情形下，不能把履行信息披露和风险提示义务作为保护消费者利益的唯一信息路径，应该考虑信息工具与其他规制工具的组合：
(1)金融法中的信息披露与适当性原则。由于金融产品结构复杂、年限较长，虽有经营者的充分说明和风险提示，总是有消费者不能准确理解，或虽能理解但却作出不利于自己的消费决策，这使适当性原则成为必要，这一原则使经营者的义务并不仅仅局限于对金融产品的说明和风险信息的提示，还在于经营者有提供适合于消费者的金融产品的义务。经营者信息提供制度与适当性制度的组合，可以较好保障金融消费者的利益。
(2)格式合同说明义务的不足与法定合同条款制度。对格式合同中重要条款的提示，是《合同法》和2013年《消法》规定的经营者义务，这可以使消费者在订立合同前更准确地了解合同中的重要内容，但消费者可能对合同条款理解不足，或虽然理解条款，但消费者不同意格式合中的条款，因此整体交易往往不利于消费者。所以在特定领域，需要有标准合同制度或法定合同条款制度。
(3)风险提示的功能限度和禁止性规定。向潜在的交易对象提示风险的制度，其目的在于让交易主体更好地认知风险，从而作出最佳的消费决策，但这种风险提示制度的功能往往受到消费者自控能力、认知能力等多个因素的影响，因此针对特定情形，也要考虑禁止某种交易方式。比如，未成年人对风险不具备完全的认知能力，若对风险有全面而深刻的认知，也会因不具备良好的自控能力而作出不利于其长远利益的消费决策，需要针对他们实施特殊的保护措施。因此可以规定：中小学校园内禁止售卖高糖、高脂及高盐等可能危害学生身体健康的食品。又如，目前向老年消费者推销产品时，存在较多的诱导式消费、情感式营销等情形，这种营销模式精准把握老年消费者的情感诉求和消费心理，在一定程度上严重误导老年消费者，风险提示往往无济于事。因此可以规定：禁止以向老年人推销金融产品、保健品、医疗器械等产品和服务为目的进行公益讲座、上门服务、免费体验、礼品赠送等。

四、我国消法中信息工具运用的建议
信息工具组合首先需要我们从信息的角度对消费者保护进行整体的研究和把握，以使工具箱中有足够的工具可以选用。对照前述的消费者法信息工具的基本框架和我国《消费者权益保护法》的内容，可以发现法律中信息工具的使用是不系统的、零散的，存在制度缺失和制度不当的立法缺陷。主要的制度缺失有：第一，消费者评价制度；第二，消费者适当性制度；第三，消费教育制度；第四，比较试验制度；第五，特定情形下的信息提供的举证责任倒置；第六，标准合同或法定合同条款制度。设计不足的制度主要有：第一，经营者信息提供制度；第二，涉信息违法行为的处罚制度；第三，缺陷产品报告制度。当然，这些立法不足并非都是问题，如前所述，1993年在进行消费者保护立法前，信息不对称理论在我国学界还处于零星研究的状态，“信息”一词也是零星进入我国的法律文本中；但2013年消费者法在重大修改时，情形彻底不同，信息不对称理论在我国学术研究中已经普及，“信息”一词在法律文本中也已被广泛使用。在此情形下，立法时没有很好地从信息角度对消费者保护进行整体的研究和把握。本文主要目的之一正是运用前述的消费者法信息工具的基本框架去发现法律中的问题，并提出相关建议。
(一)经营者的信息提供义务
正确的决策有赖于消费者拥有充分、准确信息，因此使消费者能够作出一个被充分告知的决策(make a informed decision)是消费者法的重要议题。经营者的信息提供是消费者在交易中最为直接的信息渠道，因此是消费者法中的核心制度。
1.1993年《消法》中的部分缺陷
1993年《消法》对经营者信息提供作出了较为详尽的规定，但总体上是有缺陷的。该法第19条规定：“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传。”从该条款的文字看，它在着重强调经营者信息提供的真实的同时，忽视了信息提供本身。如果把第1款中的“不得作引人误解的虚假宣传”去掉，即“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息”，就不会有强调真实的感觉；或者如果把第1款中的真实两字去掉，即“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的信息，不得作引人误解的虚假宣传”，也不会有强调真实的感觉。问题的关键在于，把“……真实……，不得作引人误解的虚假宣传”作为一句话放在一起，整句话就不能达到表达“信息提供”这一层意思的功能，而仅仅只是对虚假信息的禁止{23}。1993年《消法》的这种表述所导致的结果是：立法没有把合同法上信息提供的附随义务发展为《消费者权益保护法》上信息提供的基本义务[4]。当然，我们很难确认这种不当的文字表述是由于理论认识的不充分，还仅是表述问题。
2.2013年《消法》中值得商榷的做法
为解决上述问题，2013年对1993年《消法》第19条进行了修正，形成了2013年《消法》第20条：“经营者向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息，应当真实、全面，不得作虚假或者引人误解的宣传。”从问题解决的角度看，该条款需要达到的目的：第一，确立强制性的经营者信息提供制度。第二，明确经营者信息义务的边界。细察该条款，它存在不当之处：
第一，“应当”一词的位置。条文中，显示义务的“应当”一词出现在了“真实、全面”前面，表明条文是在强调“真实和全面”，而不是强调经营者的信息提供行为。经营者的信息提供义务是一种新型制度，立法的正常逻辑应该是：首先强调经营者的义务，再强调义务的内容。这并不仅仅是词序问题，而是经营者信息义务和消费者信息权利的制度有没有真正建立起来的问题。比对我国台湾地区消费者法中相关条款：企业经营者应“提供消费者充分与正确之资讯”；日本消费者法中相关条款：经营者有责任以明确、易于理解的方式向消费者提供必要的信息。我们可以更好地断定“应当”一词在条文中的不同位置会产生不同的制度内涵。
第二，“宣传”一词的含义。条文最后用了“不得作虚假或者引人误解的宣传”这样的表述。这也是1993年《消法》的原文，2013年对其没有作出修改。这里用“宣传”一词，明显不当。该条款主要针对某个具体交易的经营者信息提供问题，而“虚假宣传”显然是一种一对多的信息提供，这是由广告法规制的问题，在消费者法的一个条文表达中，前半部分涉及到具体交易中的经营者信息义务，后半部分涉及到经营者广告过程中的义务。这两种不同的情形，出现于同一个法律条文中，导致立法的混淆。从该制度要解决的问题的本源看，“宣传”一词可用“描述”(description)或“陈述”(presentation)替代。
第三，“全面”一词的使用。条文中对经营者的信息义务的范围用了“全面”一词。表4显示，在世界各种有关经营者信息义务的界定的表达中，一般用“必要”“充分”“需要”“适当”等词，这些都是相对意义上的词，它们用于对信息提供范围的描述而产生的边界是不固定的、相对的。“全面”是一个没有边界的、显示绝对量的词，它的使用导致经营者近于无限的信息义务，这在实践中是不可能的事情。世界上也还没有其他法律对经营者信息提供义务的界定用“全面”一词。
表4：经营者信息义务表达的国别或地区差异（略）
3.经营者信息义务在消法中应该怎样表达
从经营者信息强制披露制度的产生、功能等方面看，消费者法对经营者信息义务的设定至少应该表达出以下几层含义：第一，经营者具有信息提供的义务；第二，提供的信息应该充分、准确；第三，信息应该易于理解。因此，条文可以这样表达：经营者有义务以明确、易于理解的方式向消费者提供充分、准确的商品或服务信息。这是原则性的规定，在消费者法中也只能作出这样原则性的规定。当然，对需要经营者提供的信息可以作出具体的列举，如2013年《消法》第28条对采用网络、电视、电话、邮购等方式提供商品或者服务的经营者以及提供证券、保险、银行等金融服务的经营者的说明义务作出较为详尽的规定，但这很难穷尽，因为各个具体的行业和交易情形，对信息提供的要求有差异。世界上较多的做法往往是在原则性的规定之外，就经营者信息提供进行专门立法，详细列举各种情形。比如，爱尔兰1978年《消费者信息法》、萨摩亚1989年《消费者信息法》、我国香港1981年《商品说明条例》、新加坡的《消费者保护(商品说明)法》、英国的1968年《商品说明法》等。这样的体例值得我们借鉴。
(二)消费者评价制度
如前所述，互联网社会下，快捷的信息传播以及从海量信息中迅速获取相关信息的搜索技术的出现，使消费者个人对其消费经历的描述对经营者和其他消费者会产生巨大影响。消费者对消费经历的不当描述而产生的纠纷，从理论上说可以通过民事的方式解决，但这种不当描述在互联网社会会出现较强的外部效应，需要消费者法对消费者个人的描述行为予以规制。此外，互联网技术经由消费者在网络上的聚集，也使同类经历的消费者作出消费评价成为可能，因此而形成的信息是市场交易的重要信息，但由于这类信息在形成过程中，除了来自于消费者自身的因素影响评价结果外，其他多个主体都有可能通过对消费者的影响而影响评价结果；而没有消费经历基础的虚假评述，更是与一系列非法产业相关。这都有赖于消费者法予以深度规制。对消费者评价、描述行为的规制必然会形成消费者义务及其他相关主体的义务，这似乎与消费者法的主旨不直接相关，但必须看到，因消费者的评价而形成的有关产品或服务的信息，是互联网社会中表明产品或服务状况的重要信息来源，有助于消费者更好地作出知情决策。这类信息无论是否正确，都会对其他消费者利益造成重大影响，因此需要在消费者法中予以规制。
1993年《消法》和2013年《消法》都没有对消费者的评价行为和描述行为作出任何规制，鉴于评价和描述互联网社会中对消费者可能产生的重要影响，我们需要在消费者法中对其予以明确规定：消费者应当客观描述消费经历或消费纠纷，客观评价经营者的产品或服务。另一方面，鉴于实践中存在经营者通过多种方式影响消费者作出有利于经营者的评价行为等情形，应该在消费者法中明确设定经营者的义务：第一，经营者不得向消费者施加压力，强迫消费者作出不客观的消费评价；第二，经营者不得以影响消费评价为目的在交易结束后、消费者作出评价前给予消费者任何形式的利益，禁止经营者承诺或者暗示消费者在作出有利于经营者的评价后将获得利益；第三，经营者不得虚构交易，购买好评。
(三)消费教育制度
消费教育使消费者拥有最基本的消费知识，这可以增强消费者对经营者提供的信息的理解能力，提升消费者对信息的辨别、筛选和处理能力，以及提高运用信息进行最佳决策的能力。不仅如此，在宏观上，在消费教育制度与信息提供制度结合的框架下，消费者可以作出正确的消费选择，真正实现优胜劣汰而不是“劣币驱逐良币”，从而促成市场机制的良性运行。
虽然消费教育具有明显的制度价值，但我国《消费者权益保护法》没有对消费教育作出过规定。1993年《消法》条款中，没有出现“教育”一词，甚至2013年做过重大修改的《消法》中也没有出现。从世界各地的立法例看，消费教育的内容必然会出现在公权对消费者保护的章节下，我国《消法》第四章为“国家对消费者合法权益的保护”，共六条，制度设计侧重于执法和监管等方面，没有消费教育方面的任何规定。虽然2013年《消法》第13条第1款、第6条第3款、第37条第1款第1项等三条与消费教育相关，但这种关联非常间接，还不足以建立我国的消费教育制度。如2013年《消法》第13条第1款规定：“消费者享有获得有关消费和消费者权益保护方面的知识的权利。”这一条虽然规定了消费者享有的获得消费知识的权利，但没有明确消费者享有受教育权，虽然也可以看作赋予了消费者受教育权，但其效果与直接规定消费者受教育的义务主体是不同的。因为消费者的这种权利并不必然可以推导出国家、社会负有这样的义务。事实上，义务主体的缺失使消费者的这种权利处于书面状态，在实践中不具有可操作性{25}。
《消费者权益保护法实施条例》(送审稿)拟对消费教育的立法缺陷进行弥补，但这种弥补不能完全解决问题：第一，送审稿在第47条第1项中确立了消费者协会的消费教育职责，没有对其他消费者组织消费教育活动作出职责性或激励性的规定；第二，送审稿没有对政府的消费教育责任作出任何规定；第三，即使在《消费者权益保护法实施条例》中对消费教育作出系统、全面的规定，也不能替代消费者法的规定。这不仅因为这种制度在消费者法中的重要性，更为关键的是，这种制度的实施涉及到很多政府部门和多个社会组织，而消费教育又是一项成绩隐性的工作，没有法律层面的制度确认和职责赋予，不足以充分调动、激励或协调各主体的活动。我国在《消费者权益保护法》中应当明确规定消费教育制度：政府应当发展、实施消费教育，鼓励各利益相关主体参与消费教育。《消费者保护法实施条例》可在此规定的基础上对制度予以细化，也可在此原则性规定的基础上制定专门的消费教育制度。
(四)消费者组织比较试验权
消费者组织的性质决定其在很多工作中具有不可替代性。其工作职责不仅在于保护消费者，同时通过减轻政府执法压力等方式支持政府工作，督促市场主体诚信行为，促进法律的实施和市场秩序的形成。比较试验是消费者组织发挥这些功能的重要工具。虽然我国消费者协会多年来一直在履行该项职责，但比较试验在1993年《消法》中没有被明确，在2013年《消法》中也被忽视而没有写入条文，这意味着比较试验制度在法律层面没有被确立。
比较试验所产生的信息及其发布是一把双刃剑，它既可能使消费者拥有充分信息而促进消费者的利益，也可能有很大的致害能力，表现为严重损害正当经营者的利益。这是因为比较试验的结果是一种对产品或服务的质量状况的判断，而这种判断的科学性受制于多种因素，如操作机构是否公正、操作程序是否得当、被检物是否是假冒产品、检测方法是否科学等。正是多种因素的存在导致实践中不同的检测机构对同一批次的商品得出完全不同的检测结论，因此这些因素需要通过法律予以控制。有观点认为，根据《消费者权益保护法》第6条第2款的规定，任何人都可以进行比较试验，并把试验结果公布。这是错误的。在现代社会，我们肯定需要通过比较试验获取对消费者有益的消费信息，但对比较试验的操作主体应该进行限制，并非任何人都可为之，人人可为之，必将陷入混乱，也不能仅仅基于消法第6条第2款或第37条第1款第1项的规定就推导出消费者协会拥有比较试验的权利。鉴于比较试验可能产生的巨大威力，这种权利需要由法律专门确认与赋予。如1992年修订的香港《消费者委员会条例》第5条第2款第C项专门规定：“委员会在执行其职能时可对货品及服务进行测试及及检验，以及对不动产作出检查。”又如我国台湾地区的“消费者保护法”设定了消费者保护团体承担商品或服务品质的调查、检验、研究和发表的任务。由于比较试验对消费者、经营者和行业所能产生的巨大影响，我国应该在《消费者权益保护法》的层级上对消费者组织的比较试验权利予以专门确认。
(五)消费的适当性原则
一般而言，每个人是自己利益的最佳判断者，但在交易条件、交易决策较为复杂的情形下，一些消费者往往不能作出有利于自己的判断，而经营者凭借其信息优势和决策能力，比较容易判断某个交易是否适合特定消费者。金融领域的适当性原则正是在这样的情形下产生的。在适当性原则下，经营者需要判断提供给消费者的产品或服务是否适合。让经营者来判断产品或服务的适当性，这是立法的重大变革。以往的制度，如产品标准制度，它要求产品符合一定标准，这在对消费者进行保护的同时，也会促进经营者利益和行业健康发展；另一方面，这种对消费者利益的保护是整体性而不是个别的、针对性的。适当性制度要求对每个消费者的适当性进行判断，判断的义务主体却又是经营者。这是对交易的深度规制，对交易进行如此深度规制的制度，极其少见。这种深度规制的根本性原因在于金融产品的复杂性以及金融对消费者利益的重大影响。我国台湾地区的“金融消费者保护法”第9条第1款规定：“金融服务业与金融消费者订立提供金融商品或服务之契约前，应充分了解金融消费者之相关资料，以确保该商品或服务对金融消费者之适合度。”国务院办公厅《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》(2015)指出：“金融机构应当对金融产品和服务的风险及专业复杂程度进行评估并实施分级动态管理，完善金融消费者风险偏好、风险认知和风险承受能力测评制度，将合适的金融产品和服务提供给适当的金融消费者。”这都是典型的金融消费适当性制度。日本《消费者基本法》第5条第1款第5项规定：“经营者在与消费者进行交易时有责任考虑消费者的知识、经历和财产状况”。这一制度仅仅要求经营者在交易时考虑消费者的知识、经历和财产状况，而没有规定经营者对产品合适度的判断义务。这可以说是一种有限的适当性制度，但这一制度并不仅仅限于金融领域，而是适用于所有的消费领域。
消费的适当性至少涉及到两种信息关系。一种是产品或服务的信息披露和风险提示。理论上讲，充分的信息披露和风险提示，会使消费者作出有利于自身的消费决策，但在交易条件复杂且对交易结果不能有准确认知的情形下，虽有充分的信息披露和充分的风险提示，消费者也有可能作出不利于自身利益的消费决策。正是在这种信息工具的功能无论如何都不能发挥到极致的情形下，适当性制度才有产生的可能。另一种是为实施适当性原则而涉及到的信息收集或提供。适当性制度涉及到经营者对适当性的判断，这以经营者对消费者的了解为基础，因此必然涉及到经营者的信息收集行为，或者消费者对经营者的信息提供。
1993年《消法》和2013年《消法》都没有对消费的适当性制度作出任何规定。虽然这一制度主要适用于金融领域，我国也在《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》等规章中作出过规定，但这些规定的法律层次较低；另一方面，实践中需要适用适当性原则的领域也并不仅仅限于金融服务领域，如医疗美容领域，虽有较好的信息披露，消费者也往往不能很好地判断消费行为及其后果。因此需要在我国《消费者权益保护法》确立适当性原则，可以采用列举加概括的立法模式，作出如下规定：在金融服务、医疗美容等消费者极易误判的领域，经营者应当考虑消费者的认知能力、知识水平、消费经验、风险承受能力、财产状况等，根据消费者的不同情况提供适当的产品或服务。
(六)其他信息制度
1.经营者的报告义务和告知义务
发现产品或服务存在缺陷时，经营者应该有主动报告的义务，这一方面是为了保护特定交易对象的利益，另一方面也可以通过给执法部门提供信息，保护众多消费者的利益。这种义务在1993年《消法》中没有规定，在产品质量法中也没有规定。2013年《消法》第19条直接赋予了经营者的报告义务和告知义务：“经营者发现其提供的商品或者服务存在缺陷，有危及人身、财产安全危险的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者。”这一制度还可以再细化。主要有四：第一，对报告的时间可以更明确一些。“立即”一词较为模糊，究竟何为“立即”，可在条文中专设一条予以界定；第二，对告知消费者的方式可以作出更详细的规定。缺陷产品的使用会对消费者带来伤害，因此在发现产品的缺陷后，应该让正在使用产品的消费者立即停止使用，这有赖于经营者选择哪种告知方式。如何判断经营者履行了对消费者的告知义务，是公告告知，还是一对一的告知，这都涉及到消费者的利益，需要予以明确；第三，对“有关行政部门”还可以作出清晰的表述。为增强制度的可操作性，应该明确经营者报告的对象，对“有关行政机关”在条文中可作一些列举；第四，对没有履行报告和告知义务的，《消法》第59条中没有设定相应的法律责任，这导致经营者报告义务的虚设。应该对不报告、不告知或不适当报告、不适当告知的情形设定行政责任，对不向消费者告知或不适当告知的情形设定民事责任。
2.信息提供的举证责任倒置
2013年《消法》第23条第3款规定：“经营者提供的机动车、计算机、电视机、电冰箱、空调器、洗衣机等耐用商品或者装饰装修等服务，消费者自接受商品或者服务之日起六个月内发现瑕疵，发生争议的，由经营者承担有关瑕疵的举证责任。”这确立了特定情形下由经营者承担有关瑕疵的举证责任，这种制度在消费者法中第一次确立。在科学技术不断发展的情形下，消费者要证明某些产品或服务存在瑕疵并不容易，在产品或服务存在瑕疵的情形下，举证责任的倒置增加了消费者胜诉的可能。2013年《消法》仅规定经营者的瑕疵举证责任，对信息提供的举证责任倒置没有作出规定。信息提供的举证责任倒置，迫使经营者保存已经向消费者充分提供信息的证据，这会使经营者更为适当地提供信息。当然考虑到倒置可能明显增加经营者成本，因此，可以考虑仅对以下两种情形规定由经营者承担已履行信息提供义务的举证责任：第一，金融等信息不对称严重的交易领域；第二，汽车、房屋等标的额较大的交易情形。
3.消费者等主体的报告制度
2013年《消法》第6条第2款规定：“国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。”条文中监督的内容为“损害消费者合法权益的行为”，这一限定范围过窄，实践中的很多行为虽没有损害消费者权益，但违反消费者法或损害公共利益，因此报告内容可以修改为“违反消费者保护法律的行为”。条文中的“社会监督”，其内容较为广泛，包括向政府提供信息，也包括现场直接指出经营者的问题等。从制度效果看，虽然提供信息仅是社会监督的一部分，但却是社会监督的核心内容。因此在立法中需要予以专门强调，这可以在消费者法的实施条例中予以规定。包括消费者组织在获得违法行为信息后向执法机构的报告义务、激励消费者向执法机构提供信息的制度等。当然，这种报告的主要目的并不仅仅在于具体民事纠纷的解决，更在于使执法者更好地了解违法行为及消费者法的实施情况，从而调整执法策略，促进法律的有效实施。
4.标准合同制度和强制性合同条款制度
2013年《消法》第26条规定:“经营者在经营活动中使用格式条款的，应当以显著方式提请消费者注意商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等与消费者有重大利害关系的内容，并按照消费者的要求予以说明。”这种对合同重要内容和合同风险的重点提示，可以促成消费者有效维护自体利益。但由于一些消费者认知水平较低，决策能力较弱，某些情形下经营者与消费者间的地位严重地不对等，即使有充分的信息披露和对重要条款的提示，很多消费者还是不能作出有利于自己的选择。这种情形下，标准合同制度或特定领域中的强制性合同条款制度就有必要，这是对信息工具功能限度的一个补充。我国的1993年《消法》和2013年《消法》都未建立这种制度。应该考虑在消费者法或消费者合同法中确立这种制度，政府选择特定行业制定标准合同文本，并在行业中使用。在选择特定行业制定标准合同文本时，应当考虑以下因素：第一，对消费者利益产生重大影响的领域；第二，经营者与消费者强弱对比非常明显的领域；第三，行业的格式合同普遍存在不公正条款的情形；第四，消费者投诉较多的行业。制定标准合同文本条件不成熟的，政府应当针对特定交易中的核心事项制定对交易强制性适用的条款。