中央财政适度集权模式的衡量基准与核心方略

一、适度集权模式的结构分析：央地财政的非均衡性
央地财政的非均衡性既是对历史经验的总结，也是现今世界各国财政治理状况的真实写照。对于一个国家而言，不论是联邦制，还是单一制，若要稳定发展、长治久安，央地财政必然处于非均衡状态。中央政府要有一定的能力和手段有效规制地方财政，约束地方财政行为。这其中，包含国家统一等政治原因和市场统一等经济原因。当前，我国不仅要应对复杂的国际环境，还要完成推进国家现代化、基本公共服务均等化和深化改革等重要任务。这些都需要中央政府集中一定的财权财力，央地财政的非均衡结构具有必要性和必然性。
（一）央地财政非均衡性的历史考证
我国各封建王朝中央对地方财政的规制呈现如下图景：以维护王朝统治和皇权为目的，皇权是地方一切财政权力的来源，“天下之事无大小皆取决于上”；家国式财政，君主以家国一体（家天下）方式，宣布该家庭对天下所有土地的所有权或支配权，以帝国所有土地的田赋或其他资源的收益为收入形式，外朝财政主要用于帝国国家维持，内廷财政用于皇室家族，由充当大家长角色的君主支配，但外朝有一定的公共性。并且，中央政府掌握盐、铁等战略资源，实行国有专营制度。“天下一家，何非君土，中外之财，皆陛下之府库。”以土地和人口作为征收赋税的主要对象。中央政府以诏令等形式统一赋税制度，户部（或其他称谓的中央财政机关）为中枢机关营运整个王朝财政，“掌天下户口井田之政令，凡徭役职贡之方、经费周给之算，藏货赢储之准，悉以咨之”，“一省所入之款，报明听候部拨，疆吏不得专擅”。地方财政仅仅是中央财政的延伸，不具有独立价值。中央政府通过上计、监察和奏销等制度知晓地方财政情况并使地方财政行为服膺于诏令和律法，借助律法和道德约束地方官员的财政行为，以考成和交代制度评定和审查地方官员，督查地方官员保境安民，使财政具有一定的公共性，以维持其政权的合法性。秦统一中国以后，在“天下一统”思想的指导下，建立了国家统一的财政体制，即以皇帝为轴心，实行国家、郡、县三级财政，国家财政的管理部门称为“治栗内史”，所有的财政收支均由“治栗内史”统一调度，并直接听命于皇帝。郡、县虽设立财政机构，不过是在治栗内史统一指挥下的具体征、管机构，而无支配财政收支的权利。汉朝建立后，承袭了秦朝的制度，仍然实行统收统支的财政体制，只是中央财政管理部门先后改为大司农、大农令，其他制度并未发生实质性改变。直到清代，这种统收统支的财政体制仍未进行实质性改革。
（二）央地财政非均衡性的世界图景
由于演进过程、文化传统和发展水平等的差异，各国选取的财政工具，运用的规制手段也就不完全相同，呈现样态各异的规制图景。但对大多数国家而言，中央规制不论如何演进，国家稳定秩序的促成都有赖于中央政府拥有强大的财力和对地方财政有效规制的能力。因此，各国呈现不同程度的中央集权。不论是单一制国家，地方财权来自中央授予，还是联邦制国家，联邦政府的规制权来自各邦或各州之让渡，在国家形成后，为维系国家统一、保障纳税人权益和实现纳税人基本权利，中央（联邦）政府必须拥有规制地方财政的能力和手段，央地财政处于非均衡状态。
在美国、加拿大和澳大利亚，虽然联邦政府和地方政府拥有相对独立的财政权力，地方政府享有相对独立的税权、编制、审议预算的权力等，但联邦政府仍可以采取一定的措施对地方财政进行规制。美国，主要是借助联邦最高院的司法审查来维系其宪法第6条所确立的“联邦法律效力最高原则”，约束地方财政行为；通过税收分享（主要是税基）中的税收调和影响州和地方的财政收入；并借助引导类的专项转移支付和设定一些基本权利的支出标准影响地方的财政支出；以垂直管理系统来实施中央财政收支活动，联邦税由联邦税务局来征收，其支出多由垂直管理机构执行，以此来贯彻联邦政府的意图。在加拿大和澳大利，联邦政府是财政资源分配的主角。借助均衡性转移支付，使得地方政府对联邦政府形成依赖，并以专项转移支付增强地方政府提供一些基本公共服务的能力、引导其投向。地方政府均具有相对独立的发债权，受债券市场调控，在澳大利亚还受到贷款委员会的总额控制。从澳大利亚中央规制的历史演进来看，呈现财政权力向联邦政府集中的趋势。联邦成立之初，其宪法将40余种权力赋予了联邦政府，如国防、贸易和税收等权力，而州政府享有剩余权力，此时州处于主导地位。但从1901年以后，联邦和州政府在财政领域的角色和责任发生很大转变，联邦政府的财政权力不断扩张（如表1）。
对于英国、德国、日本而言，财政权力均集中于中央（联邦）政府，但集中的方式各有不同，对地方财政的规制方式也有很大差异。虽然近年来，这些国家均采取了分权措施，但财政权力的下放与监控触角的延伸如影相随。英国，采用的是中央全面管控地方财政的模式，通过立法、行政、司法严格约束地方财政行为；德国，税收立法权集中于联邦政府，联邦立法具有优先性，并基于各地居民生活和投资环境一致的基本法要求，运用纵向和横向转移支付形式影响地方财政的运行；日本，严密的法律规范和行政制约相结合，中央政府制定了《地方自治法》、《地方财政法》、《地方税法》等法律，实现对地方财政高密度的约束，以审批制和协商制并存的方式控制地方具体的财政行为。
（三）央地财政非均衡性的中国诉求
当前，我国既需要应对复杂的国际环境，更需要推动国家治理的有效展开，促进经济社会的发展，提高公共福祉。十九大明确了新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，因此国家治理的主要任务就是基本公共服务均等化和国家的现代化。这些问题的解决和国际挑战的应对，都需要中央政府发挥重要作用。而“财政乃庶政之母”，中央政府作用的发挥有赖于中央政府集中一定的财权财力。
从历史上看，中国属于现代民族国家的第三波，其国家主权原则和国家利益并没有获得国际社会真正卓有成效的认同和尊重。随着21世纪国际政治秩序进入新的格局，特别是中国作为一个沉睡的大国在现代国内外形势下政治、经济、军事与文化等方面的全方位复兴或崛起，必然要应对各方面的挑战。在一过程中，需要强大中央政府的主导。加之，周边环境的复杂多变和海洋权益维护的需要，各种外交活动和海上执法活动频次不断增加，仅2015年一年中国海警舰船编队在我钓鱼岛领海巡航的次数就达35次之多。而财力是一切国家行动的基础，中央政府只有拥有足够的财力，国家的各种行动才能有效开展。
再者，我国属于“后发——外生型现代化”，发展仍然不充分，中央政府肩负着现代化建设的重任。从世界范围来看，近代西欧“早发——内生型现代化”国家进入现代化过程的基本规律是，各国纷纷建立起以君主制为特点的中央集权制，迅速消除法律割据和国家分裂局面，实现国内法律和市场的统一，从而较快建立资本主义市场经济体系和完成资本主义的原始积累，顺利进入早发达国家的行列。而如今这些发达国家多推行福利政策，需要中央政府具有相当财力。所以，中央政府依然保持财政集权的状态。“相对于‘早发——内生型现代化’国家而言，许多‘后发——外生型现代化’国家长期处于殖民地的状态，即使在获得独立之后依然处于经济组织能力较低、劳动力素质不高、资本积累不足、市场发育不完全的发展困境之中。这种现实的生存背景，与实现国家现代化的巨大压力和时间上的紧迫感扭结在一起，促使这些国家权力的高度中央化和集权化。”“在亚洲、非洲和拉丁美洲的大部分国家里，现代化面临着巨大的社会障碍。贫富之间、现代的社会精英与传统的人民大众之间，强者与弱者之间的巨大鸿沟——这是当今致力于现代化的那些‘旧社会’遭受的共同命运——与18世纪美国所存在的那种‘一个阶级’的‘和睦统一’形成鲜明的对照。和17世纪欧洲的情形一样，这些鸿沟只有建立起强大的、集权的政府才能被填平。”
当前，我国城乡和地区之间基本公共服务存在较大差距，如卫生医疗领域，公共卫生和基本医疗服务城乡、地区间发展严重不均衡，公共服务均等化迫在眉睫。通过数据对比可以看出，我国城市与乡村享有的卫生医疗资源差距甚大。从人均卫生费上看，城市享有的人均卫生费用远远高于农村享有的人均卫生费用。以2014年为例，城市人均卫生费用是3558.31元，农村人均卫生费用是1412.21元，城市是农村的2.5倍，有些年份甚至超过4倍。而在每千人口医生数、医疗卫生机构床位数上，城市也是农村拥有量的2倍以上（如表2-2）。从各省每千人口医生数、卫生机构床位数来看，我国东西中部在公共卫生资源配置上财政投入差距明显。东部地区优势明显。面对如此严重的城乡和地区差距，需要中央政府通过转移支付等手段加以解决。而这些手段的运用，需要中央拥有雄厚的财力。

二、适度集权模式的限度探究：以谦抑性为分析工具
中央对地方财政的规制，本质上是一种干预，其在合理范围和限度内有其正当性。一旦超出特定的范围和限度，不仅可能损及地方政府的正当权益，影响其发展，也可能对纳税人的权益造成侵害。因此，有必要对中央规制权进行限制。权力运行本身、干预的性质和关涉纳税人利益等促使中央规制必须保持谦抑性，这种谦抑性是其内生理念，从理论层面指导着中央规制的开展。在中央规制中，谦抑性有着特定的内涵，具体包括限缩性、补充性、经济性和宽容性等。
（一）谦抑理念的内生性
权力具有扩张的本性和异化的可能，其行使应当保持谦抑，这是所有权力必须遵循的定律和底线。中央规制权作为权力的一种，也不例外。当然，中央规制权不是单一性权力，而是一种集合性权力，有很多具体的权力形态，例如，指导权、监控权、许可权、考核权、纠正权、代履行权、督促权、缔约权等等。对于指导权、监控权、许可权、考核权、纠正权、代履行权、督促权等的行使，中央政府和地方政府处于非对等状态，不以地方政府的意志为转移，但应畅通地方政府表达意见的渠道；而对于缔约权等的行使，则居于对等地位，应当使地方政府充分表达意愿，平等协商。但不论是否对等，中央政府在权力行使的过程中均处于主导地位，具有相对优势，权力容易扩张或异化。因此，中央规制保持谦抑性实属必要。
再者，中央规制本质上是对地方财政的干预。作为一种干预行为，中央规制通过各种手段介入到地方财政的运行中，在一定程度上改变了地方财政的运行轨迹，调整了其运行状态，并在特定情况下对地方政府及公务人员作出一定的处罚。这种改变和调整，如果过度，势必干扰地方财政的正常运转。更为重要的是，随着纳税人意识的觉醒和地方民主的不断发展，辖区内的纳税人将依托诸多途径对地方政府的财政权力制衡，成为真正的财政治理主体。反过来，良好的地方财政治理将为地方民主的进一步发展提供更加有利的环境。而对于中央权力，由于层级化等原因，辖区内的纳税人很难对中央权力进行有效制衡。有鉴于此，应当尽量减少中央干预的频次和程度，保持必要的限度，尊重地方政府在财政治理中的地位，使其正当有效地行使财政权力。
（二）谦抑干预的基本内涵
刑法和中央规制都具有干预的性质，前者干预社会，预防和控制犯罪；后者干预地方财政，保障纳税人权益和实现纳税人基本权利。并且，两者都以处罚作为后盾，使二者在某些方面具有相通性，尤其是理念上，都要保持谦抑性。“刑法的谦抑性是指刑法应依据一定的规则控制处罚范围与处罚程度，即凡是适用其他法律足以抑止某种违法行为、足以保护合法权益时，就不要将其规定为犯罪；凡是适用较轻的制裁方法足以抑止某种犯罪行为、足以保护合法权益时，就不要规定较重的制裁方法。”“若刑罚以外，尚有其他可以有效防制不法行为的社会控制手段时，应避免使用刑罚，因为刑法具有最后手段性，只有在其他法律效果皆未能有效防制不法行为时，才使用刑罚。”总之，“立法者应当力求以最小的支出———少用甚至不用刑罚（而用其他刑罚替代措施），获取最大的社会效益———有效地预防和控制犯罪。”
谦抑性因在刑法中广泛适用而被人们熟知，但其并不是刑法的特有概念，不仅对干预社会的刑法适用，同样适用于具有干预性质的中央规制，形成谦抑干预。谦抑干预的基本内涵在于，将中央干预以一种克制和谦逊的方式嵌入地方财政运行和自我规制失灵当中：首先，在地方财政运行良好的情势中不应当进行中央干预；在地方财政运行出现问题且地方自我规制系统失灵的情势中，中央干预方能进行；再次，在地方自我规制系统可以发挥作用使地方财政能够有效运转或持续改善的情势中，中央干预应及时退出或相应限缩其强度；最后，在既有经验和理性无法判断地方财政运转是否良好，地方自我规制是否失灵时，应假设地方财政运转良好，地方自我规制尚未失灵，暂不进行中央干预。
谦抑性具体表现为限缩性、补充性、经济性和宽容性，使得谦抑干预的内涵更加丰富和明晰。限缩性，意在表明中央规制不企求囊括一切地方财政行为或地方财政之每一部分，仅限于维持正常地方财政秩序所必要且最小限度之领域。并且伴随着经济社会和地方民主的发展，进一步限缩。补充性，是指中央规制只有在地方财政运行存在问题且自我规制失灵的情况下才能介入，处于补充性地位。除此之外，如若采取中央规制，则有过度干预的嫌疑，需要更加严格地评估这些措施。经济性是基于成本收益的分析，意味着以较少的中央规制资源获得较大的规制效果，即中央政府以最小的支出——少用规制手段，获得最大的社会福祉——地方财政的有效运转，纳税人权益获得保障和基本权利得到实现。宽容性的含义在于对地方轻微的财政违法行为，且对纳税人权益不构成严重侵害的，可采取整改等方式督促其改正，并免于处罚，以防过度损害地方财政治理的积极性。
（三）谦抑干预与地方积极性发挥的耦合
我国《宪法》第3条第4款要求充分发挥地方的积极性，这是宪法的重要原则，具有根本法的效力。党的十九大报告中更是明确提出“赋予省级及以下政府更多自主权”。而地方积极性的发挥须具备一定的客观条件，在财政领域具体表现为对地方财政的自主治理、自我约束、自我负责等。如果不具备如此条件，地方积极性的发挥只能是空谈和妄想。自主治理侧重于地方财政的自我管理，强调辖区内纳税人的积极参与；自我约束，注重的是对地方财政的自我规制，主要是辖区内纳税人通过诸多途径对其进行约束；自我负责，既包括辖区内全体纳税人共享发展的成果，也包括共同承担不利的后果。以此为基础，地方政府成为相对独立的财政主体。当然，这些客观条件具备的前提是地方政府享有一定的财政自主权。
从国家统一、市场统一、基本公共服务均等化等中央政府自身职责和防止地方财政权力滥用和异化角度，又需要中央统一领导。中央统一领导意味着中央政府对地方财政的干预，而地方积极性的发挥要求中央权力保持谦抑，两者的最佳结合就是谦抑干预。干预是对于中央统一领导的肯认，谦抑是对于地方财政自主权的尊重。由此看来，谦抑干预调和了中央统一领导和地方积极性发挥之间的矛盾，是两者深度融合的结果。

三、适度集权模式的衡量基准
央地财政的非均衡状态、财权财力适度集中的限度要求、适度干预的具体表现构成了判断适度集权模式的基准。在国家财政治理中，中央政府能够规制地方财政的前提是财权财力上具有相对优势，央地财政处于非均衡状态。但地方政府是财政治理的重要主体，需要相当的财权财力开展活动，以满足辖区内纳税人的需求，要求财权财力不能过度集中于中央政府。再者，中央规制要适度进行：其一，为比例相当性原则，亦即在规制时，必须以妥当、必要与手段目的横平的措施为之。其二，中央规制地方财政措施之采取亦仅能在合法性不能确保与有违公益之情形为之。具体来说，以地方政府的财政违法行为和央地财政权限不当作为中央介入的核心场域，界定中央规制的范围；将中央干预定位为补充性规制，防止中央政府越俎代庖，尊重地方政府在财政治理中的地位；以比例原则作为关键标尺，保障中央规制以合理限度展开。
（一）中央规制的根本前提：非均衡状态
央地财政的非均衡性并不是高度集中财权财力以及对地方财政进行全面管控，而是在集权和分权之间选择黄金分割点，中央政府适度集中部分财权财力。地方政府只需要履行自身职责并对防止中央政府过度集权，而中央政府除履行自身职责外，还要防止地方财政权力的滥用和异化，纠正各地不均衡状况，促进基本公共服务均等化等。这些活动的根本前提是央地财政处于非均衡状态。
具体来讲，实现央地财政的非均衡性，需满足以下条件：第一，中央政府具有相当权威。贝特朗·德·儒旺纳尔认为，权力或权威有三个特性：广延性、综合性和强度。广延性是指遵从掌权者命令的B（权力对象）数量很多；综合性是指A（掌权者）能够调动B所采取的各种行动种类很多；最后，强度是指A的命令能够推行很远而不影响遵从。中央政府要获得权威，必须有足够多的手段调动地方政府进行良善财政治理，中央政府的财政法律、政策和指令等得到地方政府有效地遵从。第二，中央政府能够对地方政府的财政权力进行调整，使其适用经济社会的发展。在地方财政权力过大影响国家统一和市场统一，且中央政府在该时期没有其他手段可以改变此种状况时，中央政府有权将该项财政权力收归中央。而在地方缺乏活力时，中央政府通过调整地方财政权限，调动地方政府的积极性。第三，中央政府的财力，除维持自身运转外，还有剩余财力使地方政府产生一定程度的依赖、引导地方支出方向、矫正各地不均衡状态以及特定情况下对地方进行救助等。“中央如果不掌握一定数额的资金，好多应该办的地方无力办的大事情，就办不了，一些关键的只能由中央投资的项目会受到影响。现在一提就是中央集权过多下放过少，没有考虑该集中的必须集中的问题，中央必须保证某些集中。”第四，中央政府拥有多种规制手段，以应对地方财政的各种问题，并且可以及时革新各规制手段以应对新情况的出现。总之，财权上、财力和手段上，中央政府都要比地方政府具有相对优势。
（二）中央介入的核心场域：权限不当和行为违法  
 “刑法范围的规制一般取决于其犯罪化的客观性、刑事处罚的必要性和可行性，即只有当某行为在客观上值得刑法处罚，而且适用刑罚方法惩治该危害行为具有现实可能性和实际操作性时才值得发动刑法。”与中央规制而言，只有存在地方政府财政权限不当、地方财政行为合法性不能确保和有违公益、以及各地不均衡的状况妨碍了纳税人基本权利实现等客观情形，而且规制具有现实可行性和实际操作性，方可启动中央规制。
地方财政权限不当，主要是指地方政府的财政权力过度膨胀或萎缩，其大小不能适应经济社会的发展，不利于甚至阻碍纳税人权益的保障和基本权利的实现。此种情况下，需要对地方的财政权限作出相应调整，调适至合理状态。例如，20世纪70年代末期到90年初期，我国采用的是财政包干制度，财权财力逐步向地方倾斜。“这种‘一揽子’包干实际上赋予了地方政府相对稳定的配置物资、管理企业的权限，地方政府开始逐步变成有明确的利益和主体意识的单位，而不再是被‘条条’系统不断分割的、相对零散的‘块块’。”但也使得地方政府财权过大，诱发了严重的地方保护主义，并且滥征乱收现象普遍存在。所以，才有了1994年的分税制，调整央地财政权限。再者，当前，各地的发展呈现不均衡状态，基本公共服务提供存在巨大差距。十九大已经明确不平衡发展是社会的主要矛盾之一。如果不及时矫正，不仅纳税人的基本权利不能够获得有效实现，违背平等原则，而且这种不均衡可能会进一步加剧，反过来影响该地区经济社会的发展。如此相互影响，很容易形成恶性循环。面对此种情况，需要采取措施及时矫正，中央政府的介入实属必要。
与纳税人利益关系更为紧密的，当属地方政府的财政行为，关涉纳税人生活的方方面面。在财政治理的实践中，地方政府违法和违背公益的财政行为以不同的样态表现出来。例如，乱征税和滥收费；将财政资金大量投向“短平快”和容易出政绩的项目，忽视公共产品的提供；兴建办公楼以及“三公经费”过高等，财政资金浪费严重；将大量经营性国有资产投向竞争性领域，与民争利等。对于地方政府的这些行为需要通过一定手段及时发现并有效处理，以切实保障纳税人的权益。
（三）中央干预的基本定位：补充性规制
并不是出现地方财政权限不当的情形，中央政府就立即调整；也并不是地方政府所有财政违法和违背公益的行为，都需要中央规制机关介入。中央干预应当保持谦抑性，遵循补充性规制的基本定位。补充性规制的基本定位具体表现为两个方面：谨慎介入和有序退出。第一，中央权力对于地方财政治理应当谨慎介入，恪守从自律到他律的基本顺序。只有在地方内部无法对地方财政形成有效规制，地方自我规制系统失灵的情况下，中央规制才有介入的可能；第二，中央政府应当有序退出对地方财政事务，尤其是具体财政事务的管控。随着经济社会的发展和纳税人权利意识的觉醒，地方自我规制体系逐步完善，其自身可对财政的某些方面进行有效规制，中央政府应当逐步从这些领域退出。
在央地财政权限配置适当、地方政府正当和有效行使财政权力，地方财政治理良好的情况下，不论是地方规制机关，还是中央规制机关都不应当介入。在地方政府不能有效行使财政权力或出现各种财政违法及不正当情形时，首先由地方规制机关介入。如果能通过地方内部财政权力的优化组合，在制度框架内对财政权力合理的进行自我限缩或扩张，达到改变地方财政权力过度膨胀或萎缩的效果，使地方政府的财政权限适应经济社会发展，中央规制机关实无介入的必要。只有在地方内部无力改变的情况下，中央政府才能对其财政权限调整，并且采用法治手段。对于基本公共服务不均衡的状态，如果地方政府能够通过自身发展解决，应当优先由其解决，无力解决的再由中央政府进行矫正。另外，基于地方政府比较熟悉地方财政事务、地方政府决定的背景以及可就近立即排除财政违法行为的观点，若法律规定先采取地方内部规制时，则必须先耗尽此项可能性。即使法律未为规定，中央规制机关亦必须审查，是否现存的地方内部规制未被充分利用或采取地方内部规制与外部的中央规制何者较为妥适。仅在地方内部规制机制不足以排除财政违法状态或现实上有窒碍难行之事由时，中央规制机关才可以补充性地加以介入。
补充性规制的基本定位，更为重要的作用在于让纳税人关注和参与地方的财政治理中来，由其自我治理、自我约束、自我负责。这样可以更好地提升地方民主，形成更加负责的地方政府。这些内容的实现有赖于我国财政规制模式的转变，从“单线对上”到“集分模式”过渡（如图1）。另外，中央政府还要谨慎使用政策调控，充分考虑地方政府的财政能力。这是因为中央政策会对地方财政产生较大影响。例如，在美国，其联邦政策的调整，如所得税政策的调整会影响州与联邦所得税关联的收入，其修订和新的解决问题的指令，如关于水和空气质量的，会压缩州和地方财政自主的空间。
（四）适度规制的关键标尺：比例原则
通说认为，比例原则滥觞于德国19世纪的警察法时代，演变至今已经成为大陆法系公法的皇冠原则，最为核心的实体审查标准。对于具有干预性质的中央规制，比例原则同样适用。为避免对地方财政自主权的过度妨害，在中央规制地方财政的过程中，规制权需谨慎使用，防止其滥用和异化，并且需要平衡中央和地方利益、节约中央规制成本。而比例原则恰有控权和利益衡量的双重功效，是适用于中央规制地方财政的天然工具，能够而且应当在这一过程中发挥重要作用。相比一般规范对中央规制的约束，比例原则提出了更高的要求，对规制权的控制更加严格。并且，在纠偏地方财政行为和矫正不均衡状况以及审核、审批地方财政事项等过程中，比例原则要求针对个案情况具体分析，进行法益衡量，扣紧个案而为。同等情况同等对待，不同情况不同对待。允许差别待遇，但是这种差别待遇必须是合理的，要以比例原则为判断标准。因此，通过对比例原则的适用，可以实现个案正义。个案正义的体现也说明了对地方政府权益的实质保障，从而体现了实质正义。还可以通过成本效益的分析，提高规制效果的可得性。
广义的比例原则由正当性、必要性和均衡性三个具体的原则组成，正当性要求规制手段有助于目的的实现；必要性是在中央规制必须介入的情况下，考虑选取对地方财政干预最小的规制手段，即如果还有对地方政府利益限制更小的可替代措施，政府就不应采取现有的措施来实现既定的合法目的；均衡性在于对中央规制的成本和效益进行衡量，并平衡中央和地方利益。中央规制的根本目的是保障纳税人权益和实现纳税人基本权利。在选择规制手段时，首先要考察的是这些手段是否有助于这一目的的实现。在中央规制中，许多手段仅具技术特性，无法通过其表征判断其是否有助于目的的实现。只能在具体运用中加以辨别，对于此类，只要其不阻碍根本目的实现，就可以进入必要性的审查。在必要性审查阶段中，特别要注意的是，各规制手段的功能不同，各自有着相对独立的价值，在选择时要考虑对地方财政损害较小的手段。对于通过必要性审查的手段，再对其进行均衡性审查。在这一阶段，主要是成本和效益的衡量。中央规制的成本主要包括搜集信息、规制手段成本、中央政府组织和设施的成本、规制运行的成本以及消除旧制度的费用、消除变革阻力的费用、制度变革以及制度变迁形成的损失等。效益可分为宏观效益和微观效益，宏观效益是国家的整体利益获得了提升，微观效益是通过对地方保护主义的破除和对纳税人利益的保护等，受此影响的地方政府和纳税人的权益得到保障。因此，要充分认识到规制手段的工具性，衡量工具优劣一个重要的指标就是所耗费规制资源的多少。在同样能达成规制目的而且其他方面相差无几的情况下，应当选择规制成本较低的；或者是使用相同规制资源，选择规制效益较大的。

四、适度集权模式的核心方略
从本质上来说，中央规制地方财政是纵向权力制约的一种。可按照分权与制衡的方式来设计中央规制，以完成向适度集权模式的转换，赋予地方政府更多财政自主权。通过权限调整降低中央政府财权财力的集中程度，调试至适度集中状态；以中央权力制衡地方的财政权力，保持合理限度，适度干预。权力的行使最终以行为来表达，对权力的制衡更多依赖于对行为的规制，即中央政府可借助行为规制实现对地方财政权力的制衡。合理设计行为规制机制，减少“命令——控制”型手段的使用，多使用“协商——合作”型手段，保证适度干预。简言之，权限调整和行为规制是实现适度集权模式的核心方略。 
（一）中央规制的实质：以权力制约权力
中央政府对地方财政进行规制，实质上是中央政府运用规制权对地方政府的财政权力进行制约，以权力制约权力。这种方式与权力的秉性有着莫大关联。“每一个强有力的东西总有越出它本身范围的本能倾向，因而权力总倾向于增加权力，权力机构总倾向于不断扩大自己。”而且，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。“在利益的驱动下，权力的运行是没有边界和范围的，大多数权力主体由于权力欲的支配，都必然表现出一种不可遏止的占有欲、扩张欲、支配欲。”财政权力作为权力的一种也不例外。地方政府既有扩大自身财政权力的可能，也有包括权力腐败等在内的权力异化的可能。“在一切情况和条件下，对滥用职权强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”并且，“分权制衡作为一种政治架构，将国家权力分而治之，一方面减少了权力的内容，削弱了权力的能量，降低了权力的强制性；另一方面划定了权力的边界，增加了权力的确定性。因此，有效地制约了权力的扩张和滥用，成为现代民主法治国家权力结构的普适特点。”因此，为了防止地方财政权力的滥用和异化，需要构建完善的权力制约体系，中央权力的制约是极为重要的一环。
“以权力制约权力”的理论范式，分权和制衡是其核心。分权是依其职能对国家权力进行划分和分配。其实质是优化权力结构与权力配置，使权力关系明晰化、规范化。制衡是通过职能分解、机构分设和人员分工，实现对权力的赋予与对权力制约的赋予相对应，以便当一种权力偏离正常轨道时，与它相对应的权力能够自行予以制止。“通过权力的分工制衡，确定每一国家机关的权力界限，确保任何权力都是有限的权力，都有范围的限制和外在的约束，防止集权和专制。同时限制权力的行使，确保任何权力都是守法的权力，都不具有超越法律的地位。制约权力、遏制权力变异的基本手段就是权力本身。”
具体到财政领域，分权在于中央政府和地方政府之间财政权限的划分，制衡在于通过中央权力制衡地方政府的财政权力。权限划分确定了中央财政和地方财政的静态结构，权限调整通过不断调试这一结构，使央地财政结构达到最优状态，即财权财力的适度集中。地方政府财政权力的行使表现为地方政府的各种财政行为。所以，制衡地方财政权力可以通过对地方财政行为的规制来实现。在行为规制中，多采用引导激励与协商合作等非强制性手段，以达到适度干预的效果。简言之，权限调整和行为规制是构建和推进适度集权模式的核心方略。但二者并不是截然分开的，而是相互依赖，相互联动，形成中央规制的合力。权限是否调整、在多大程度上进行调整，如何调整，是基于中央政府对地方财政行为规制效果的良莠而进行的选择；中央政府能否有效规制地方财政行为，很大程度上取决于中央政府权力配备的情况和地方财政权力的多少和力量强弱。所以，两条核心方略应当并驾齐驱，合力推动中央财政适度集权模式的实现。
（二）权力分工视角：权限调整
“‘分权’观念来自社会分工和协作的影响，又由于国家这个权威而产生巨大的辐射力，深深地渗透到社会生活的各个领域。”这里的权力分工主要是根据社会对中央财政权力和地方财政权力各自的需求，需求内容和多少决定了央地之间的财权配置和财力分配。满足社会需求的程度是判断权力分工是否恰当的标准。基于社会需求，权力和权力之间并非完全对等或均衡的，一种权力可能较其他权力具有相对优势。例如，福利国家的不断发展导致行政权的扩张，现代化的推进、市场统一的需求等促使中央政府需要集中一些财权财力等。
央地财政权限调整的方式有两种，一种是通过扩大或缩小中央财政权力，压缩或扩大地方政府的行为空间，如美国，其通过对宪法的解释，不断扩充联邦政府的财政权力；另一种是直接对地方政府的财政权限进行调整，如法国，通过赋予地方更多的财政权力，使地方政府更具活力。央地间财政权限是否适当，关键在于对这种垂直权力如何进行有效配置、合理安排。垂直权力的配置有两种形式：一种是垂直权力的分化，另一种是垂直权力的整合。垂直权力的分化与整合是相辅相成的，分化导致权力的离心化，难以达到上下级政府的步调一致，需要一定的权力整合机制来纠正偏离；而整合导致权力的集中化，难以发挥政府的灵活性、适应性，需要一定的权力分化机制来破僵润滑。实践中总是存在垂直权力过度整合而分化不足，亦或垂直权力过度分化而整合不足的现象，导致权力的闲置或异动。垂直权力的过度分化和过度整合都是不可取的。应将分化和整合结合起来，适当配置地方政府的财权，以使其有效开展自主治理；适度集中财权财力，使中央规制有效实现。
（三）权力制衡层面：行为规制
分权意味着赋予地方政府一定程度的自由裁量权，这样它们才能够回应纳税人的需求。然而，在缺失有效制约和适当责任的情况下，较大的自由裁量权将导致新权力的滥用和乱用、地方精英团体对权力的俘获以及公共服务提供的乏力。 从纵向制衡的角度，需要中央权力制衡地方政府的财政权力。而行为是权力行使的表达，描绘着权力运行的轨迹。因此，制衡地方的财政权力可以通过规制其财政行为来实现。地方政府拥有相应的财政权力并合理合法行使之，其财政行为才属正当。超越自身权限，属于越权行为；滥用手中权力，属于滥权行为；有权力而怠于行使，属于懒权行为等。
中央规制地方财政行为自消极面而言，系透过视察、考核、监视及纠正权的行使，以防止地方政府怠忽本身职务或滥用财政权力，维护纳税人合法权益并保障国家统一；自积极面而言，系透过督促、指导以及扶助措施，促使地方善于运用财政自主权，努力建设事业，扶植各地的均衡发展，以促进整个国家的繁荣与强盛。其中，制度环境的提供是重要内容。“中央政府的角色是提供制度环境，地方政府则在这个设定好的制度环境中行动。对于中央来说，这些环境制度是一种重要的权力资源，因为通过改变制度环境，中央就可以改变省政府的行为。”与此同时中央政府还要居中协调，解决地方政府之间冲突，如不当的税收竞争等。除此之外，中央政府还要矫正各地财力不均衡的状态，实现基本公共服务均等化。

五、结语
中央财政适度集权模式，以央地财政的非均衡性作为中央规制的根本前提和基础结构，财权财力的适度集中、对地方财政的适度干预作为限度要求。这既是中央财政适度集权的内在特征，同时也是判断央地财政关系是否符合中央财政适度集权模式的衡量基准。财政治理之所以要沿着这种模式发展，是因为从世界大部分国家中央规制的历史演进和现实图景来看，央地财政非均衡具有必然性和必要性，这也符合当前我国财政治理的实际；而谦抑性是中央规制的内生理念，并且谦抑干预与我国宪法发挥地方积极性的规定又相契合，要求中央政府财权和财力适度集中、对地方财政适度干预。这种适度的实现，需要从中央介入的场域、中央干预的定位、衡量适度的关键标尺入手，以权限不当和行为违法作为中央介入的核心场域、将中央干预定位为补充性规制、比例原则为规制适度的关键标尺，以维持中央适度干预的状态。但中央财政适度集权模式不是天然生成的，需借助权限调整和行为规制实现：通过调整权限使得中央政府和地方政府都配置适当的财权，再各自职责的范围内有效运转；借助行为规制，督促地方政府积极有效地回应纳税人的正当合理需求，将更多财政投入到民生领域，实现财政“取之于民，用之于民”的根本理念。