中国虚拟经济安全发展的制度构造论纲

一、问题的提出

“虚拟经济是指在股票、债券、期货和金融衍生品等交易活动中而产生的一种经济形态”[1]。一般认为，虚拟经济是与实体经济相对的概念，如有学者就认为虚拟经济是与实体经济相对应而在经济系统中存在的经济活动模式(包括结构及其演化)，实体经济是经济中的硬件，虚拟经济是经济中的软件，它们是相互依存的。[2]还有学者认为，所谓虚拟经济就是金融领域中以谋取差价为目的的金融投机活动，但不包括为实体经济提供融资和风险分担等金融服务[3]。需要注意的是，尽管虚拟经济与金融是密切相关的，但是，这两者并不能等同。从历史的角度看，在人类社会的很早阶段，金融的基本要素就已经客观存在。但是，我们一般不能说人类社会的早期就存在虚拟经济。虚拟经济是与货币、价值评估形式和体系紧密联系的，但是，也并不能将二者简单等同。事实上，尽管学术界关于虚拟经济的提法见仁见智，如有的称之为金融经济、货币经济、符号经济、名义经济等，但虚拟经济和实体经济之间有差异则是基本学术共识。那些不创造真实财富的重复交易，相关的市场主体可以因此实现财富的数字性增长，但对于一个主权国家而言，要实现财富的真正增长却不能完全依赖它。问题的复杂性在于，尽管虚拟经济和实体经济之间存在张力是一个基本共识，不少学者也认识到虚拟经济脱离实体经济而演绎着数量层面的经济规模扩展，并形象地称之为“非理性繁荣”[4]，但我们并不能因为虚拟经济存在种种问题特别是安全问题就简单地停止发展虚拟经济。相反，我们在警惕实体经济“虚化”的同时，也要看到虚拟经济是“向实而生的”。虚拟经济的发展本质上是实体经济发展到一定程度的体现，其对实体经济的发展有很大的促进作用，但如果我们不能有效遏制虚拟经济中的不利因素，虚拟经济就可能走向它的反面。那么，我们是否能够干脆直接禁止虚拟经济的发展呢？因为从规则的角度看，这种直接明确的禁止属于亮线规则，可以清晰地消除虚拟经济不安全因素。然而，这属于典型的因噎废食：既不符合虚拟经济的发展规律，也不符合实体经济的发展规律。(1)以金融为例，有学者就直言金融不仅没有让人类社会变坏，反而使人类变得越来越文明，催生了个人自由，推动了生产力的提升，同时也带来了精神文明和物质文明的双丰收。参见:〔美〕威廉·戈兹曼.千年金融史[M].张光亚，熊金武，译.北京：中信出版社，2017：3.正是基于这样一种张力状态的认知，研究保障虚拟经济安全发展的制度构造就成为一种逻辑的必然延伸。同时，鉴于虚拟经济自身的庞大范围，因此，本文仅对虚拟经济安全发展的制度构造进行一个提纲挈领的分析。

二、虚拟经济的内在规定性：虚拟经济安全发展制度构造之逻辑起点

从根本上看，虚拟经济安全发展的制度构造需要从虚拟经济自身的内在规定性出发，这也是虚拟经济安全发展的制度构造之逻辑起点。那么，虚拟经济的内在规定性有哪些呢？下文分述之。

(一)虚拟经济是所有权进一步虚化的产物

所有权是人类历史上最动人心弦的现象。所有权的界定对于定纷止争、增加社会财富、降低交易成本等都具有无可代替的意义和价值，休谟和斯密甚至认为对私有财产的保护是法律存在的主要理由。[5]工业革命以前，所有权的重要性无论怎么表达都不为过，民法中的“所有权神圣”就多少流露出这种国家和社会的姿态，而著名的“风能进雨能进国王不能进”就充分表达了这种旨趣和价值取向。可能也正是在这个意义上，古罗马注释法学家们将绝对性、排他性和永续性归结为所有权的三大特征[6]。但是，所有权本身的制度架构主要是解决财产的社会性价值(归属)问题，对于财产的经济性价值则应当说是重视不够的。因为所有权的垄断性事实上制造了“准入的障碍”，而经济学家认为所有具有准入障碍的情况都应当鼓励进入，因为这有助于提升效率[7]。从这个角度看，基于生产效率需要的所有权虚化又是一种必然的逻辑，与此相应，虚拟经济的发展与繁荣也是一种必然的逻辑。从制度变迁的角度看，“人类的财产制度经历着从使用权到所有权、从所有权到使用权的转变”[8]。概言之，在现代社会，不是说所有权不重要，而是说其重要性已经因为使用权的兴起而被淡化了。特别是在共享经济时代，基于资源的充分利用和资源的有限性，使用权能发挥出比所有权更大的价值，尽管后者是前者的基础和前提。从总的趋势看，共享经济主要共享的就是使用权，对这种经济形态的法律态度，要“遵循创新友好的理念和相应的规制原则，应允许共享经济发展”[9]。

(二)虚拟经济以“交易-再交易”为主要运动形式

作为一种经济形态，虚拟经济与实体经济一样，其事实上形成一个相对闭合的循环系统，从而保障整个虚拟经济系统的相对稳定。首先，从表面来看，虚拟经济主要表现为有价证券的买卖行为。这一进程事实上又是从三个层面上展开的：第一个层面，实际资本的虚拟化，也就是实际资本被数目字化的过程，如拥有一定经济实力的股份公司发行股票，这些股票事实上就代表着整个公司的经济实力；第二个层面，就是虚拟资本与所有权证的交换过程，但这个过程也可以成为虚拟资本的再运动；第三个层面，虚拟经济变现的过程，这又包括虚拟资本彻底退出市场、虚拟资本在金融市场中不同主体之间的流通(即买卖)两种基本形式。其次，从虚拟经济的交易主体来看，推动虚拟经济持续运作的动力之一就是投资者的理性评估。这种理性评估既是虚拟经济运动的关键性动力，也是虚拟经济非理性波动的助推因素。就前者而言，正因为市场主体的理性力量，因此，基于利益最大化的考虑，每个市场主体都会作出对自己最为有利的投资或者投机选择，这就形成一种虚拟经济市场“众人拾柴火焰高”的局面，客观上有利于推动虚拟经济的发展。就后者而论，之所以认为市场主体的理性评估会是虚拟经济非理性波动的助力，主要是因为市场主体的理性是一种有限理性，同时，每个市场主体本身又是千差万别的，这就造成了一种不同市场主体对同一虚拟经济的差异性价值评估：有的市场主体认为虚拟经济载体与理性的价格相比是偏低的，其就会选择买入，而有的市场主体会认为虚拟经济载体与理性的价格相比价值被高估，其就会选择卖出。一进一出，玉成了虚拟经济的活跃与繁荣。

(三)虚拟经济具有高风险性

虚拟经济的高风险性主要源自其独立性，也就是说，虽然虚拟经济的发展根植于实体经济发展到一定程度之基础，但是，虚拟经济一旦建立和发展起来之后，就获得了独立的价值和意义，甚至在某些阶段与实体经济实现了“脱钩”。进一步的问题在于，虚拟经济的这种高风险性是不断扩展的：“一个金融机构、金融市场所面临的变动或冲击，将向金融系统中的其他机构及其他市场迅速传递”[10]。具体而言，虚拟经济的高风险性表现在如下几个方面：

从已经爆发的虚拟经济危机来看，以2008年美国的次贷危机为例，最终美国政府进行7000亿美金的救市介入，“危机中的金融机构与美国经济患难与共的事实最终‘绑架’了政府的决策”[11]。从某种程度上而言，就是考虑到房地美和房利美以及美国国际集团(American International Group,AIG)集团的巨大规模，显然，如果这些非传统金融机构一旦崩溃，其产生的社会影响可以说是无法估量的。事实上，不仅是美国，放眼全球，金融机构“太大而不能倒”几乎已经成为各国金融监管的一条“高压线”：如我国《商业银行法》第71条就明确规定：“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。”由此可见，商业银行即使不能支付到期债务，其是否破产，也需要经银行业监督管理机构同意，方能由人民法院宣告破产。此外，有些虚拟经济形式本身就是“自带高风险”的，以期货市场为例，与股票买卖的“T+1”模式不同，期货(包括商品期货和金融期货)可以进行“T+0”的交易模式，也就是当天买的期货当天就可以卖，在到期之前均可以自由的买卖。正因为没有时间限制，期货交易中出现高频交易现象：“一种采用高速度和高频率的自动化证券交易方法或策略”[12]，几微秒便足以改变交易的输赢[13]。

(四)虚拟经济具有弱寄生性

与学术界一些认知有所区别的是[14]，我们认为虚拟经济的寄生性主要是一种弱寄生性，其根据在于：第一，虚拟经济自身具有相对的独立性。一个国家在实体经济(如制造业等)发展水平一般的情况下，虚拟经济可以有一个很大规模的发展。而随着全球经济分工和贸易的深入发展，一些传统的制造业强国也可能存在经济上“脱实向虚”的情况。以我国为例，随着社会经济的进一步发展，很多新的财富巨头便来自非传统的行业，如互联网、金融行业等。这一现实说明，虚拟经济是简单地寄生在实体经济领域中；第二，虚拟经济会对实体经济产生重大的反作用。从正向的作用而言，虚拟经济对于某些实体经济形式吸取发展的金融资源是一个非常好的手段。事实上，美国的创新动力之一就在于纳斯达克发达的小资本市场，孕育了众多的科技创新公司。从反面的作用而言，虚拟经济对于实体经济也会产生严重的负面影响，特别是那些股票价格的剧烈波动、银行呆账的风险外溢、内幕交易等，甚至是交易中一些技术性问题，如乌龙指等，都会对实体经济产生非常严重的影响和损害；第三，实体经济对虚拟经济的依赖性越来越强。虚拟经济发展起来以后，实体经济的发展已经无法离开虚拟经济的发展，这在现代社会更是如此。以金融为例，作为虚拟经济的重要表现形式，我们很难想象某种实体经济可以离开金融而独立发展。从这个角度看，我们发现虚拟经济的这种寄生性，与普通的寄生性是存在很大差异的——如果虚拟经济就是一种寄生经济，那么，我们完全可以废除虚拟经济，或者不发展虚拟经济，但显然，在现代市场经济中不发展虚拟经济是不可想象的事情。

三、虚拟经济安全发展的制度构造之根据阐释

制度“可以是正式制度(比如，宪法和法律)，也可以是非正式制度(比如，美国的货币体系)，或仅仅是随着时间的演化而来的”[15]。从根本上讲，包括虚拟经济在内，任何一种经济形式都需要制度制约，都需要受到制度的规范和限制，不可能无限制的发展和膨胀：因为在一定时间内，人类的需求是有限的，地球上的资源也是有限的、稀缺的，因此，无限制或者没有节制的发展或者膨胀是制度所不容许的。

(一)维持虚拟经济市场秩序需要法律制度的限制

作为一种利益的协调状态，所谓市场秩序是指在特定时空范围内形成的一系列法律制度和风俗惯例的总和，以公开、公正、公平为目标，旨在保障市场交易顺利进行的一种有条不紊的状态[16]。从基本的原理上看，与实体经济的市场秩序一样，虚拟经济的市场秩序作为“自生自发”秩序的一种，在调节着社会资源配置的同时，也会因为市场的天然缺陷而出现不同程度的混乱。与实体经济市场秩序不同，虚拟经济市场秩序的混乱具有很大的外部性，并且，这种混乱具有很高的传染性，如果放任这种虚拟经济市场秩序的混乱，就会导致虚拟经济市场在资源配置方面功能的紊乱，最终危及整个市场甚至整个经济的发展。“市场无序现象会造成市场运行过高的成本,以致市场调节失效”[17]。在虚拟经济的发展过程中，虚拟经济市场秩序在如下两个方面表现出的问题更加严重：

一是虚拟经济中“经济人”的投机效应被进一步放大。与实体经济不同，虚拟经济的发展过程就伴随着非常严重的投机行为，经济人那种自私自利、搭便车行为在虚拟经济中表现得更加突出。正因如此，以证券市场为例，我国刑法还专门规定了“内幕交易罪”和“操作市场罪”，应当说，这两个罪名与虚拟经济的特性是紧密联系的。显然，在实体经济中，并没有内幕交易以及操作市场罪这样的与虚拟经济特性密切相关的罪名，根本的原因还是在于虚拟经济中不当放大了经济人的投机行为，并引发了严重的社会后果，因此必须在制度的层面上予以回应。

二是虚拟经济中的信息失灵问题更加严重。一般认为，信息失灵也是市场经济的通病，包括信息不对称、信息不准确、信息不充分三种主要表现形式。在虚拟经济中，信息失灵问题更为严重，并且，其对虚拟经济市场的影响更大、更强。因为与实体经济不同，虚拟经济本来就是一种基于信息的价值交易系统，因此，信息在虚拟经济交易中具有举足轻重的地位，但也正因为如此，虚拟经济发展的过程中，基于信息失灵而被触发的违法行为也就成了一种“常态”。当然，在虚拟经济的市场秩序发生紊乱时，其他市场失灵的情况也是存在的，但是，投机行为以及信息失灵在扰乱虚拟经济市场秩序的图谱中则是更为常见的，因此，完善虚拟经济市场中的信息披露制度具有非常重要的价值。

(二)应对虚拟经济引发的危机需要法律制度的调节

虚拟经济引发的危机有很多种，其中最重要、影响最大的就是金融危机：“现代金融危机都产生于虚拟经济”[18]。如何应对金融危机，在现代社会，运用制度来化解金融危机已经成为最重要的治理路径。从某种程度而言，政府对虚拟经济引发危机的干预就是对虚拟经济市场机制的一种替代——因为市场机制已经不能自我维护，因此需要动用第三方的力量来进行治理，这从本质上就是一种对市场机制的替代。但是，现代市场机制是一种非常有效的资源配置机制，况且，市场机制失灵的地方也不见得就是政府干预可以生效的地方，因此，如何规范政府应对危机的广度和深度、实体和程序就成为一个非常现实的问题。换言之，虚拟经济危机需要政府来干预或者规制，但是，这种干预和规制必须是一种基于规则的干预和规制，否则就会变成政府无边无际的介入，最终引发更多的问题和矛盾，甚至陷入所谓的“国家悖论”[19]。从原理上看，“在现实的市场机制运行中，资本市场机制与商品市场机制的方向不完全一致。由于商品的需求是用于消费，因此商品市场价格同需求呈反向变化。而资本需求是用于增值，因此资本市场价格变动与其需求呈正向变化，就是说，股票、房地产等是买涨不买跌”[18]。析言之，在虚拟经济市场中，这种买涨不买跌(或者叫追涨杀跌)引发的问题将进一步放大这种涨跌的负面影响。与此相对，在实体经济中，如果一种商品价格上涨，其需求可能就会下降，或者消费者找到其他的替代品，最终使商品的价格回归社会平均利润水平，反过来，一种商品的价格下跌，那么，可能需求会增加，因为会有更多的消费者选择其作为替代品，最终会导致这种商品供不应求，从而使得价格恢复社会平均利润价格水平。但是，在虚拟经济中虚拟商品的涨跌是完全与此相反的：以股票为例，如果价格上涨，会有更多的投资者追捧这种股票，那么，其价格可能就会非理性地升高；如果价格下跌，可能就会有更多的投资者抛售这种股票，从而使得这种股票的价格更低。在这种反常的情况下，要应对虚拟经济这种危机，制度保障的需求会非常强烈。此外，对于那些基于信用制度失灵而引发的虚拟经济危机，对策之一就是强化信用评级制度，完善相应的担保制度[20]，特别是不动产抵押贷款制度，并充分吸取美国2008年次贷危机的经验教训。

(三)维护投资者的权益需要制度的保障

首先需要说明的是，在虚拟经济市场中的投机者权益保护和投资者的保护是同等重要的，理由在于：第一，谁是投资者谁是投机者，从规则的层面很难进行区分；第二，如果是权益，也就是法律上合理的利益诉求，则从规则同等保护的角度看，保护投机者并无任何不妥，反而显示出法律制度应有的公平。虚拟经济市场是一个瞬息万变的市场，其中的机遇和挑战、得和失等可以说都能在极短的时间内完成。这样一个利益汹涌的“名利场”，如何既保护相关主体的合法权益，又不至于挫伤相关主体的创新动力，对于制度的构建是一项重大的挑战。“制度是重要的。每个社会为了正常运行都必须有规则和制度。如果规则与制度过于严格，就会挫伤创新与创造性。如果规则与制度过于宽松，一些人就会践踏其他人的权利，并引起社会混乱。”[21]在这里，斯蒂格利茨至少表达了这样三层意思：第一，任何社会(当然包括在虚拟经济中)都需要规则，没有规则就会方寸大乱，正所谓没有规矩不成方圆；第二，规则不能过于严厉，如果过于严厉，就会对社会的创新造成一些不合理的打击；第三，规则也不能过分宽松，否则就会陷入丛林法则，从而引发不必要的社会混乱。事实上，规则的这种重要性在虚拟经济中也是同样存在的。一方面，我们不能因为有投机者的存在，不能因为虚拟经济有较强的负外部性，就对其进行严厉的制度约束，甚至一禁了之——理论上这当然很好，可以说杜绝了虚拟经济所有可能的负外部性，但这属于不从实际出发的典型，也注定会碰到现实的铜墙铁壁；另一方面，我们也不能因为虚拟经济对于实体经济的正外部性，从而就在制度规则方面过于宽松，从而让虚拟经济成为投机者利益狂欢的天堂，使得虚拟经济过分背离其本来的使命，过分偏离实体经济发展的需求，从而酿成系统性的风险，最终给社会总体福利的提升造成不可挽回的损失和冲击。因此，如何运用制度来保障投资者的权益，是虚拟经济发展中必须直面的重大问题之一。基于上述分析可见，作为一个整体的制度安排对虚拟经济的发展必须有一定的限制，也就是让虚拟经济在制度的框架内生长，但无论怎么腾挪跌宕，都不能超出制度划定的合理、合法的范围。从另一个角度看，这种制度对虚拟经济的规范、规制其实在某种程度上就是一种限制和制约：制度在保护虚拟经济发展的同时，事实上也变相限制着虚拟经济的发展限度，使得虚拟经济不至于在利益席卷之下迷失方向和模糊其本来的合理定位。与实体经济受制于资源稀缺性、价值规律等内生性制约不同，虚拟经济一旦完全离开制度的制约，势必成为一个物欲横流的利益交换场所，再加上投资者永无止境的利益最大化追求，虚拟经济必将走向其反面，并最终走向实体经济的对立面，其应有的资源优化配置功能及资金引导功能将折损殆尽，最终成为纯粹的实体经济的负资产，一如茫茫大海中没有目的行驶的一艘大船：虽然现在没有沉没，但已经千疮百孔，最终葬身大海是必然的结局。制度的出现可以说根本改变了这种航行的方向和路径，虽然航行的过程中难免有些风浪，甚至会触碰暗礁搁浅，但是，最终一定会如期到达目的地，从而完成与实体经济的有机对接，最终实现社会利益的合理分配和再分配，并间接促进实体经济的持续发展。当然，我们也要注意制度的效力递减问题，即：“一项制度实施得久了，会引起一些基本量的累积性变化，从而使得该项制度所带来的边际实施净收益发生变化”[22]。

四、虚拟经济安全发展的制度构造之证成：以证监会监管机制的宏观调适为进路

证监会在虚拟经济安全发展的制度构造中是不可或缺的一环，而这其中的核心问题又在于以证监会为核心而搭建的监管机制是否合理。从深层次的角度看，这一监管机制是否合理，本质上也是虚拟经济中政府干预边界的设定是否妥当的问题。学术界有关政府干预的著述汗牛充栋，[23]但有一点我们是确定的：虽然难以精准地确定政府干预的具体边界所在，但政府干预必须有边界而不能无边无际则属基本共识。毫无疑问，证监会在虚拟经济的监管机制中具有独一无二的地位，正如有学者所指出的，[24]证券市场需要证券监管机构来应对证券市场的虚假信息问题、内幕交易问题、市场操纵问题等。面对如此复杂的形势，监管机构当何为？其中最重要的一条就是增加与监管相关的制度厚度，并力图达到一种“精明规制”的理想状态(2)所谓“精明规制”，是指基于目前证券市场采取传统的“命令—控制”型规制难以有效应对各种挑战，因而转向多重政策工具与多元化规制主体，并注重这些规制手段之间的配合与联动。参见：张 红.走向“精明”的证券监管[J].中国法学,2017(6):149-166.，在此基础上，要细化以证监会为核心的监管规则体系，从而使得这个最重要的证券监管机构做自己该做的事情、能做自己该做的事情、不去做自己不该做的事情。

(一)慎重对待证监会干预职责的扩大

总体而言，证券监管机构(证监会)的干预职责在内容和形式上不断丰富属于基本趋势，但这种趋势必须和证券市场的发展相匹配。否则，这一监管机构权力过大，最后将成为一个谁也管不了、谁也管不住的组织，从而引发一些意想不到的负面影响：“证券监管机构享有过大的独立性，可能导致监管机构对被监管行业的过度监管，造成金融压抑并阻碍金融创新；也可能导致监管机构与传统政府部门或者被监管行业共谋，滋生监管宽容、监管寻租和道德风险”。[25]具体而言，证监会干预职责不当扩大主要表现在如下几个方面：

一是《证券法》推行的注册制并没有彻底消除证监会行政性干预权力过大的情况。应当承认，《证券法》规定新股的发行由原来的核准制变成了注册制，减少了行政审批条件，简化与优化了证券发行条件。特别是删除了“持续盈利能力”的规定——因为这个本质上不是核准机构、保荐人、中介服务机构可以保证的，因为它是动态变化的，因此，更加科学[24]。如果我们实事求是地审视《证券法》第12条和第21条，虽然我们不得不承认这种渐进式修法进路是非常必要的，但从理论的角度看，我们甚至可以认为，正因为有《证券法》第12条第五项和第21条的规定，注册制带来的减少证券监督管理机构干预的努力在很大程度上就变成了镜中花水中月。此外，《证券法》第21条的规定落实到操作层面，就是证监会委托“股票发行审核委员会”来具体审查发行人是否符合股票发行的条件等实质性的内容，这就意味着三个方面的问题：[24]其一，由股票发行审核委员会来实质性审核意味着该委员会代替了市场对该只股票的投资价值判断；其二，鉴于是“按照国务规定”进行审核，因此，这对证券市场而言，实质就是一种公权力的背书或者隐性担保；其三，鉴于进行的是实质性的审核，且“是否符合发行条件”“信息披露要求”“督促发行人完善信息披露内容”等存在较大的自由裁量范围，因此，此时产生某种“监管俘获”也是逻辑的合理延伸。

二是证券监督管理机构的立规权(制定规章、规则的权力)过大，至少在理论上，几乎到了不受限制的程度。《证券法》第169条的规定，国务院证券监督管理机构在对证券市场实施监督管理中需要履行的职责包括：其一，依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则，并依法进行审批、核准、注册，办理备案；其二，依法对证券的发行、上市、交易、登记、存管、结算等行为，进行监督管理。但是，这一规定可能会引发如下具体的问题：[25]其一，证监会将在实质上享有不受限制的立规权——一方面，对这种立规权的监督并不充分，实践中的执行更难以落到实处，而我国又不存在一个上位法机构专门负责审查证监会所制定部门规章的合法性，另一方面，尽管根据《法规规章备案条例》的规定，规章应该报国务院法制机构备案并且可以不予备案或者可以建议制定机关自行纠正，或提出意见报国务院决定，然而，实践中这种备案审查往往难以严格执行，加之证券行业的规章专业性很强，备案能否真的达到备案的效果，也是值得考虑的问题；其二，作为投资者的个人及机构无法对证监会这种“抽象行政行为”提起诉讼，因为我国《行政诉讼法》(2017年修订)第13条明确规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起诉讼。

三是针对证券市场的信息失灵，证券监管机构的打击主体范围被不当扩大，这一点可以通过分析旧《证券法》的相关规定之修改就可以清晰地展示出来。旧《证券法》(2014年8月31日修正)第78条规定：“禁止国家工作人员、传播媒介从业人员和有关人员编造、传播虚假信息，扰乱证券市场”。这个规定关于国家工作人员、传播媒介从业人员编造、传播虚假信息，扰乱证券市场的规定是非常清楚的，也没有什么问题。问题在于后面的“有关人员”，这个有关人员具有兜底性，但是，至少有一点是非常明确的，虽然这个“有关人员”可以适当扩大解释，但肯定不能解释为“任何人”，否则，这个条款就直接将主体改为任何人了。事实上，正因为这个“有关人员”不能解释为任何人，所以，2019年修订《证券法》时，第56条将这一条直接改为“禁止任何单位和个人编造、传播虚假信息或者误导性信息，扰乱证券市场”，这从一个侧面印证了当时的立法本意不是禁止任何人。客观而论，这个修改考虑到自媒体时代信息传播的特殊性，反映了《证券法》对现代传播模式的回应，但是，这种回应是否会过度扩大证监会的权力？答案是肯定的。理由在于：尽管《证券法》第56条最后一款规定“编造、传播虚假信息或者误导性信息，扰乱证券市场，给投资者造成损失的，应当依法承担赔偿责任”，其中，承担赔偿责任的前提有两个：一个是扰乱证券市场，一个是给投资者造成损失，而且，从文义解释的角度看，这两个条件是并列的，也就是说，纯粹的扰乱证券市场，或者纯粹给投资者造成了损失，是不需要承担赔偿责任的——虽然很多时候这两者是紧密联系在一起的，但毕竟不是一回事。申言之，这一规定可以说不当扩大了证券监管机构的打击主体范围，可能会给整个证券市场带来一些意想不到的负面后果。如果我们从监管问题发现的角度看，有更多的主体关注甚至是发布(非恶意)证券市场的信息，反而有助于证券监管机构及时发现问题，这个已经为证券市场的发展实践所证明。有学者就认为，“证券市场是信息市场，信息的真实性会影响股票价格的波动进而影响市场秩序。但信息的产生来源繁多，除了专业人士和信息披露义务人，很难要求市场上的所有主体都保证其所提供或者传播的信息真实准确”[26]。笔者认为，此分析一语中的。

(二)不恰当地减少证监会职责容易导致干预失灵

不当增加证监会的职权会引发过度干预，但是，如果我们不恰当地减少了证券监管机构一些应有的职责，就会造成证监会“该干的事没干”。考虑到虚拟经济的特殊性和复杂性，监管机构需要更多的执法资源和手段。如果沿着这样一种思考进路，特别是比对美国证监会的情况，[27]以2015年财政年度为例，美国证监会的预算授权为15亿美元，中国证监会的预算收入则不到10亿元人民币。同时，通过比较可以看出，自1995年以来，美国证监会的预算稳步递增，从2012年至2015年，这一增幅明显大于中国证监会预算的增幅。根据财权和事权基本匹配的原理，在不断加大证券监管权力的大背景下，如果经费支持没有相应的增长，那么，本质上就相当于不当减少了监管机构的职权。那么，我国不当减少(减损)证券监督管理机构职权的情况表现在哪些方面呢？择要如下：

一是监管对象对执法机构仅有消极的义务，违反积极义务则无须承担责任。根据《证券法》第173条和第175条的规定，被调查的单位和个人、有关部门应当担负积极的“配合义务”。但值得深思的是，如果被调查的单位和个人、有关部门没有履行这种执法配合义务，《证券法》对其并没有规定相应的法律责任，因此，上面两条规定可以说在很大程度上将成为具文。因为在执法监督的过程中，被执法单位、个人或者有关部门的配合可以说是非常重要的，这种配合义务绝不是《证券法》第218条规定的“不拒绝、不阻碍”能够涵括的。事实上，“不拒绝、不阻碍”仅仅是一种消极义务，而配合义务是一种积极义务，不可同日而语。进一步的问题在于，即使发生《证券法》第218条规定的拒绝、阻碍的情况，其法律责任也是非常轻微的——处人民币10万元以上100万元以下的罚款，再加上治安管理处罚，而根据《治安管理处罚法》第10条的规定，治安管理处罚的种类无非就是警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证。如果结合证劵行业的实际情况，10-100万元人民币的罚款简直是挠痒痒，特别是对上市公司而言，完全是九牛一毛的感觉，而治安管理处罚，顶格处罚也就是一个行政拘留，完全达不到匹配此种违法行为恶性的程度。

二是证监会缺乏防范系统性金融风险的职权，至少从《证券法》的立法目的来看如此。从严格的文义解释看，我国证监会并没有防范系统性金融风险的职权，这个从我国《证券法》第1条就可以较为清晰地展示出来。根据《证券法》第1条的规定，该法的目的主要有四个：其一，规范证券发行和交易行为；其二，保护投资者合法权益；其三，维护社会经济秩序和社会公共利益；其四，促进社会主义市场经济的发展。尽管可以做扩大解释，我们可以认为防范系统性金融风险可以内涵在“规范证券发行交易行为”或者“维护社会经济秩序和社会公共利益”里面，但不得不承认的是，《证券法》立法目的的规定中毕竟没有明确这一项职权。因此，有学者就深刻指出，“证监会充其量起到防范发生区域性系统风险的作用，却对整体的金融系统性安全没有监管职责，更缺乏应对这种风险冲击的手段和资金来源”[25]，真可谓入木三分。

三是证监会的职权配置及监管目标也没有完全体现投资者权益保护的核心命题。在监管目标上，虽然《证券法》第1条规定了“保护投资者合法权益”，但是，如何具体去落实，从纸面上的法变成实践中的法，恐怕还有很长的路要走。此外，虽然“金融之本质和存在目的乃为实体企业提供‘融资中介’服务”，[28]在这个意义上，基于金融交易主体而进行监管职权的设置可以说符合直接的监管目标诉求。但在证券法领域，鉴于证券的流动性是保障其融资功能的重要前提，因此，在制度设计方面可能还是需要更多地考虑投资者的权益，因为这才是《证券法》需要重点考虑的。如果以这样一种思维去审视《证券法》就可以发现：尽管已经取得了较大的进步，但保护投资权益的核心理念还需要进一步去落实，相关的制度建设还存在较大的加厚空间。

(三)妥善应对“谁来监督监督者”的问题

毫无疑问，我国证券市场还在发展的过程中，我国的证券监管机构在监管方面的职权也需要加强或者增加，但作为行业监督管理部门，证监会缺乏相应的监督可能也是系列问题之一。一方面，我们并没有制定专门的证券监管机构组织法，并且作为国务院的下属事业单位(而不是行政单位)，证监会既不要向全国人大及其常委会汇报工作，也没有明确的规定其需要向国务院汇报工作并如何具体来接受国务院的监督，在这一点上，证监会和中国人民银行是完全不同的。(3)《中华人民共和国中国人民银行法》第6条明确规定：中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。事实上，如果考察我国证监会主要领导——证监会主席的任职期限，我们也能从一个侧面发现这个问题,如表1：

表1 中国证监会历届主席及任期

(4)数据来源：根据中国证券监督管理委员会网站整理。

从表1我们可以看出，除了第五任证监会主席尚福林及现任证监会主席任期无法预测外，其他7位证监会主席的任期都没有超过3年，这个现象是耐人寻味的，虽然原因可能是多方面的，但是否也从一个侧面反映出证监会可能受到的监督有限，从而造成其权力过大而滋生的一些问题？另一方面，从《证券法》第169条关于证监会职权的规定以及中国证监会网站关于证监会职权职责的规定来看，在权力的赋予和责任的规定方面还需要进一步的权衡和调适，特别是如何针对证监会自身的行为进行监督，尚需进一步探索和思考。正如有学者所指出的，其主要“考虑如何赋予证监会更多的监管职权和能够采取更多的监管措施，而很少有对证监会运作及其工作人员问责的相关规定，即使有也是规定模糊，需要证监会自身制定配套规则才有可能实行”[25]。

五、余论

虚拟经济安全发展是一个非常重要的命题。今天，曾经首屈一指的制造业大国美国的表现值得我们警醒，切不可蹈“后人复哀后人”之覆辙。鉴此，我们要在一个更宽广的背景下来审视虚拟经济安全发展的制度构造。在某种程度上，笔者认为，正是缺乏这种基于建构论的虚拟经济发展的制度构造并放任自生自发市场秩序的肆虐，当今美国深受制造业衰退之苦就不是一种历史的偶然而是必然的逻辑。美国曾经有最好的制造业，有最好的虚拟经济(投行为核心的虚拟经济系统)，并拥有世界储备货币和掌握着大规模的黄金储备。但是，放任虚拟经济对利润的过度追求与资本的贪得无厌天衣无缝的结合，导致美国经济“去实就虚”终于成为现实，并成为不可遏制和难以逆转的趋势。与实体经济相比，虚拟经济满足了资本对市场、风险、利润的极度敏感性，最快速、最安全地实现了资本的保值增值并依托全球支付系统闻风而动以规避任何可能的风险。虚拟经济强大的负外部性转嫁能力表现为资本一轮又一轮的收割“盛宴”：亚洲金融危机、美国次贷危机以及后来的全球性的金融危机不仅没有使得美国虚拟经济追求利润的行为有所收敛，反而让资本在追逐虚拟经济的过程中大赚特赚。因此，从整个国家经济发展的角度看，如果不给虚拟经济的发展套上制度的缰绳，虚拟经济这匹烈马就注定会让我们不知道跑上哪儿、也不知道它什么时候才会停下来。在驾驭虚拟经济这匹烈马的过程中，监管机构(包括证监会)需要明确好自己能做什么事情、不能做什么事情、如何做自己该做的事情，但在此之前有一个前提性的条件：这就是所有这些行为都必须是基于规则的治理，而这恰恰就是对虚拟经济安全发展的进行制度构造的目标所在。同时，虚拟经济具有强烈的正外部性，但这种正外部性的提供需要制度的保障。一句话，只有把虚拟经济的发展关在制度的笼子里，才能真正实现虚拟经济和实体经济的各得其所，也才能真正实现一国经济的安全发展与持久繁荣。