银行业市场结构的竞争法思考

2009年6月6日，中国建设银行ATM同城跨行取现手续费调整为4元/笔，随后，招商银行、中国银行、中国农业银行等银行纷纷于7月1日、7月17日上调跨行取现手续费至4元/笔。表面上各家银行之间没有做出签订垄断协议或其他一致协商排除、限制竞争的行为，但如此短时间间隔、调幅一致的做法难以排除他们之间存在隐性排除、限制竞争行为的可能性。类似反竞争行为频发的根本原因，仅仅是各家银行逐利心理之下的“不谋而合”，还是整个银行业不合理市场结构下的产物？对该类现象的规制是侧重于行为主义规制还是结构主义规制？本文旨在结合经济学与竞争法学的相关理论，对银行业市场结构进行分析，并着重从反垄断法的角度探讨规制路径。
一、我国银行业市场结构分析
根据相关法律规章可知，国务院银行业监督管理机构负责银行业金融机构和非银行金融机构的设立、存续与退出。[1]其中，非银行金融机构归国务院银行业监督管理机构监管主要出于以下几点考虑：首先，在对中国人民银行进行职能分离之时，由于非银行金融机构类型多样、业务混杂，难以找到一个专门的机构对其进行监管。考虑到其与银行业金融机构同样具有融资能力，都发挥着信用中介和期限转换[2]这两种核心功能，国家优先考虑将其纳入国务院银行业监督管理机构监管之下。其次，非银行金融机构与银行业金融机构合作十分紧密，银行业金融机构通过贷款、信托、租赁或其他表外业务的方式为其提供资金。出于保护银行资金安全和防范金融业系统性风险的考虑，国务院银行业监督管理机构统一监管银行业金融机构和非银行金融机构。当然，非银行金融机构与银行业金融机构也存在明显差异：前者不具有吸收公众存款的功能，与后者吸收公众存款、发放贷款的传统经营模式不同。因此，非银行金融机构不属于银行业，对其纳入国务院银行业监督管理机构监管仅仅是出于监管便利和金融风控的考虑。本文中“银行业”市场主体主要依据银行业传统经营模式，即以吸收存款、发放贷款为主，同时办理结算、从事银行卡业务或提供信用证服务等其他金融服务来界定，故未将非银行金融机构纳入研究范围。截至2017年12月底，我国银行业市场主体包括：1家国家开发银行[3]、2家政策性银行、5家大型商业银行、12家股份制商业银行、134家城市商业银行、1262家农村商业银行、17家民营银行、33家农村合作银行、965家农村信用社、1家邮政储蓄银行、1家中德住房储蓄银行、1562家村镇银行、48家农村资金互助、39家外资法人银行。[4]可见，我国银行业市场主体数量众多、组织形式丰富多样。
银行具有信用中介和期限转换的双重功能：既吸收公众存款、发放贷款、办理结算，又发行金融债券、买卖外汇或提供信用证服务及担保等其他金融服务。服务功能与业务种类的多样化增加了对其市场结构分析的难度。同时，经济发展与市场开放背景下所形成的不同形式、不同类型银行业金融机构并存的局面使银行业市场状态日趋复杂化。笔者以为，银行业市场作为金融市场的中心，关系我国金融安全和国家整体经济运行，具有一定的行业特殊性。其市场状态的形成，除了包含市场自发作用这一因素，更多的是与国家的干预与管制有关。因此，在分析我国银行业市场结构时，不能仅就机构数量或以其他行业的垄断标准来类比判断，而更多的是要结合市场集中度、国家干预程度、进出市场的难易程度、经营者的依赖程度、垄断利润、价格水平、产品差别等多种因素进行综合分析。
(一)市场集中度
市场集中度(Market Concentration Rate)是对某一行业市场结构集中程度的度量，通过分析该行业中的企业数量和比较各企业规模的差异来评估其竞争与垄断程度。它是决定市场结构的重要因素之一。反垄断经济分析中最常用的市场集中度计算指标即产业集中度(CRn)[5]和赫希曼-赫芬达尔指数(HHI)[6]。笔者主要根据中国银行业监督管理委员会、中国人民银行、中国银行、中国建设银行、中国工商银行、中国农业银行、交通银行(以下简称“工农中建交”)2012年至2016年年报的相关数据，采用CRn指数对我国银行业市场进行简单数据分析，如表1所示：[7]
表1工农中建交CRn指数(百分比)（略）
从表1可看出，工农中建交五家国有控股大型商业银行(以下简称“国有商业银行”)在存款、贷款、资产和利润四大方面所占百分比虽逐年下降，但仍基本维持在40%-50%的水平。一方面，在如此庞大的基数下，五家银行能够拥有40%以上的资产规模，说明五家银行“块头大”，具有天然的、雄厚的资金优势；另一方面，在银行业主要收入来源的存贷款领域，五家银行几乎占据半壁江山，直接获取了银行业市场的主要利润。整体上看，我国银行业市场行业集中度较高，工农中建交五家银行占据了银行业市场的主要资源，造成了一定程度的垄断，但这种垄断状态正在逐渐弱化；另外，可推测出五家国有商业银行之外的几千家银行间存在较高程度的竞争，由此形成一种整体寡头垄断、局部激烈竞争的市场状态。
(二)其他经营者进出市场难易程度
1949年以来，我国银行业市场从中国人民银行独家垄断逐渐发展成为中国人民银行领导的，以国有商业银行为主导，股份制银行、城市商业银行、民营银行、外资银行、村镇银行、农村信用社等多种形式的银行业金融机构并存的局面。同时，国家逐步推行民营银行试点改革，支持鼓励外资进入，通过立法和政策等多种手段放宽对民间资本和外资进入的限制。但整体来说，我国银行业市场准入仍相当严格。首先，就我国银行牌照管理现状来看，依据《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》《外资银行管理条例》《金融许可证管理办法》《银行业监督管理法》《非银行金融机构行政许可事项实施办法》等法律法规，我国实行单一标准的牌照管理制度[8]。以所有制为基础的牌照分类标准使得国有商业银行在设立和监管的过程中具备天然的“国有”优势，而民营银行、外资银行和其他银行业金融机构在各个环节尤其是设立环节处于劣势。同时，在银行业金融机构的分类下，中资大型银行和股份制商业银行属于全国性金融机构，而城市商业银行属于地方性金融机构，在经营范围、地域范围等诸多方面与前面两类银行存在差异，经批准设立后不得改变为全国性商业银行。“机构所获牌照分类一经确定就不能变更，相当于用准入壁垒分割了完整的行业市场，将机构间互动和竞争绑定在有限空间内。”{1}这种牌照转换的限制大大减少了潜在竞争者的数量，缩小了市场现有主体的竞争范围，为五家国有商业银行攫取巨额垄断利润提供了良好的制度环境。其次，就民间资本市场准入的现状来看，基于国家政策的鼓励，民间资本陆续进入中国银行业市场，但中国银行业市场始终由国有资本主导。我国目前只有中国民生银行一家真正由民间资本设立并控股的全国性商业银行，其他银行的民间资本所占比例并不大。据统计，直到2013年底，共有100多家企业或相关主体提出设立民营银行的申请；而现实情况却是，“截至2017年3月末，民营银行共开业9家，另批筹8家”[9]。另外，通过对《中国银监会关于民营银行监管的指导意见》《关于促进民营银行监管的指导意见》《中国银监会关于中国(上海)自由贸易试验区银行业监管有关问题的通知》等相关文件和银行业市场现状分析可知，国家对民间资本的进入仍设置了诸多限制条件：虽然银监会目前没有出台相关规章明确规定民营银行注册资本要求，仅在《关于促进民营银行发展的指导意见》等文件中指出民营银行注册资本遵从城市商业银行的规定，但实际操作中监管部门提高了注册资本的门槛，要求多为10亿元甚至20亿元，准入门槛很高；[10]其受“一行一店”限制，只能在注册地所在城市设立一家营业部，不允许跨行政辖区经营，地域限制和机构设立限制严重；民间资本虽可发起设立村镇银行，但受“主发起银行限制”，只能由商业银行为主发起人，且民间资本不能控股；另外还在业务种类、服务领域、发起人资格等各个方面都有较为严格的要求。严苛保守的市场准入政策使得民间资本的进入远没有想象中那么顺利，未给国有商业银行造成实质性的竞争威胁。最后，就外资市场准入现状来看，我国对外资银行采取审慎监管态度，通过《商业银行法》《外资银行管理条例》及《外资银行管理条例实施细则》等法律法规对外资银行进入中国银行业市场作出了资产、股东、管理层素质、经营范围等诸多方面的详细规定。同时，在外资银行审批过程中，审批程序繁琐复杂、期限过长，使得外资银行的设立绝非易事。这种分离性市场准入体制导致中资银行与外资银行间差异明显。因此，从行业牌照管理、民间资本准入和外资准入三方面可看出，我国银行业市场准入难度较大，市场内已存在的银行业金融机构所面临的潜在竞争对象不多、竞争性不足，为五大行进行垄断与不正当竞争活动提供了便利。
(三)经营者的依赖程度
判断一个行业的市场结构，可以从同业经营者之间的关系和买卖双方的关系两个角度分析横向、纵向的依赖程度。首先，在买方和卖方之间，“依赖关系是否存在，是以交易相对人是否具有所谓‘足够其可期待转向的可能性’为判断依据”。{2}也就是说，买者是否依赖于市场中的某些企业或企业联合，致其没有足够的、可合理期待的可能性去选择其他经营者。就具体的银行业市场而言，在其主要收入来源的存、贷款领域存在明显的来自交易相对方的依赖。在存款领域，由于国有商业银行具有历史悠久、资金雄厚、国家控股、信誉好、国家政策倾斜性明显等先天优势，在利率非市场化的背景下，广大储户更倾向于将其存款投入五大行。这种对五大行的强烈依赖使得五大行拥有基数更大、层级更丰富的存款客户，形成了对存款领域的垄断局面。在贷款领域，五大国有商业银行资金雄厚，较低的资金成本使其资金内部转移定价相较于其他银行业金融机构更容易，低利率使他们在价格、资金、议价能力上更具优势。而其他银行业金融机构由于资金成本高，资金内部转移定价更难，放贷的门槛也相应提高。因此，贷款者更愿意向五大行申请贷款。银行业市场实质上成为由五大国有商业银行占绝对优势的卖方市场。在银行业金融机构之间，尤其是五大国有商业银行之间也存在明显的依赖关系。一方面，五大国有商业银行公司章程显示，他们的十大股东均包括中央汇金投资有限责任公司、中华人民共和国财政部、中国证券金融股份有限公司、香港中央结算代理人有限责任公司、中央汇金资产管理有限责任公司、梧桐树投资平台有限公司等。共同的股东难免会使五大国有商业银行在经营决策、产品定价等方面作出相同或相似的决定，且股东相互关联极易促成五大行垄断协议的签订或联合行动的作出。“尽管不能因国家持股而认定国有金融机构间的关联关系，但国有金融机构之间存在着一种难以名状的默契，这种默契使得他们无需实际磋商即可统一行动。”{3}另一方面，五大行存在一种相互依存性，即“每家企业在做出产量和价格的决策时，不仅要考虑到自身的成本和收益，而且要考虑到这一决策对其他企业的影响，考虑到其他企业会作出什么反应”。{4}各国有商业银行在进行业务选择、产品定价、利率定价等活动时需要考虑其他经营者的定价、销量等因素，因而国有商业银行的这种垄断是典型的寡头垄断模式。
(四)国家干预程度
虽然我国已经发展到社会主义市场经济阶段，但银行业市场受计划经济的影响颇深。“很多时候计划经济理论只是改头换面成了‘宏观调控‘’产业政策’而已??其本质是控制而非调节。”{5}例如，我国存款领域仍实行非市场化利率。这其实是国家对银行业主要业务领域的一种控制，是对国有商业银行的偏护。存款利率的限制使得其他银行业金融机构与五家国有商业银行在存款领域无法展开充分竞争，甚至处于劣势。而且，即使国家全面放开贷款利率，后者基于其雄厚资本、规模大、网点多等优势，也更有能力进行低利率放贷，抢占贷款市场。再者，五大国有商业银行均为国家出资，其董事长、行政管理人员均为政府任命，与国家有天然的密切联系。国家在很多方面都对国有商业银行采取政策倾斜，如一些大型市政建设贷款、基础设施建设贷款、住房公积金等存款业务基本收归国有商业银行和一小部分股份制银行囊中。另外，国家基于民族利益的考虑，鼓励并支持国有商业银行的壮大以增强我国在国际金融市场的影响力，同时也希望通过国有商业银行控制整个国内市场的金融资源，保证金融安全。故很多情况下，国家对于国有商业银行的垄断行为和不正当竞争行为采取放任或容忍的态度。国家政策的倾斜使得我国银行业市场具有鲜明的国家垄断、行政垄断色彩，银行业市场整体竞争极不充分。
除了以上特征外，我国银行业市场也存在产品或服务同质化严重、五家国有大型商业银行之外的银行业金融机构间竞争过于激烈等问题。我国银行业市场在这些因素的综合作用下日趋复杂化、独特化，对市场内部和外部均产生巨大影响。
二、市场结构的影响
作为金融体系的核心，我国银行业一直是国家重点关注和监管的领域。国家推行利率市场化、民营银行试点、鼓励外资进入等多项政策促进银行业的竞争与开放，但基于银行业市场整体垄断、局部竞争的市场结构，垄断行为和不正当竞争行为大量滋生、金融资源分配极不均衡、虚拟经济与实体经济发展不平衡等现象严重。
(一)金融资源分配不均
整体来说，工农中建交五大国有商业银行基于其优势，吸收了数量更多、层级更丰富的存款客户，存款资源明显向五大行倾斜。大量的存款利润加上雄厚的资产优势使得他们有能力以更低的融资利率发放贷款，他们也更有实力承包大型的市政建设项目、基础设施项目和更大规模的信贷业务，贷款资源因而纷纷向这五家银行集中。同样，银行的其他业务因受整个银行资本、资金周转等因素的综合影响，都会向国有商业银行倾斜。国有商业银行不论是表内业务还是表外业务均垄断了大部分金融资源，造成银行业内部金融资源的分配不均。另外，占据贷款领域半壁江山的五家国有控股大型商业银行更愿意贷款给实力雄厚、信誉优良的大型企业，中小型企业融资困难，无法获得与大型企业同等的地位和竞争机会，金融资源在银行外部的买方市场分配不均。最后，银行的垄断性特征致使银行业市场始终处于卖方市场，银行在买卖方交易中仍占主导地位。而银行由于其天然的逐利心理，会选择将金融资源投入利润更高的地区和业务领域。一二线城市获取了最好的金融资源，而农村地区常出现只有一家银行甚至没有银行的情况，且有些银行即使在农村地区设点，也只办理存款这一种业务。这种地区金融资源分配不均衡也是银行业垄断型市场结构导致的直接结果。
(二)虚拟经济越位
“在现代社会，‘金融是现代经济的核心’已是人所共知的基本常识。金融业担负着货币供应、资金融通、资本形成、风险管理、支付服务等特殊职能，其业务与影响全面渗透到国民经济各个领域，成为国民经济的支柱。”{6}以银行业为中心的金融业这一虚拟经济应该充分发挥其辅助作用，为实体经济的发展提供源源不断的物质动力。受我国银行业垄断型市场结构的影响，银行等金融主体在市场中始终占据主导地位，由他们决定金融资源的投向和额度。实体经济受制于资金需要，往往过分依赖于以银行业为主的虚拟经济。虚拟经济越位，从物质辅助变成金融主导，一方面导致虚拟经济过度膨胀、虚假繁荣，资本市场高暴利、高风险加剧，另一方面导致虚拟经济的不平衡蔓延至实体制造，生产资源不均衡，影响生产力的提高，整体经济下滑。
垄断型银行结构对实体经济的另一个影响就是促使银行资金“同业空转”[11]怪象的生成。一方面，从实体经济的投资产出水平来看，金融业近年来依托“互联网+”得到了迅速发展，2016年更是得益于金融科技的热潮，其行业平均收益率高达12%。而相比之下，以制造业为代表的实体经济的平均收益率不到9%。{7}越来越多的民企投资金融业而非实体经济，造成实体经济发展动能不足。另一方面，垄断性银行通过金融抑制的手段，使金融市场出现“资产荒”[12]问题。一些银行业金融机构转而联合其他金融机构大力拓展委外业务[13]，导致大量资金在金融体系内空转，实体经济的外源融资渠道被迫收窄，严重影响了整个经济体系的正常运行。
(三)大量垄断行为和不正当竞争行为滋生
我国银行业市场结构具有垄断性特征，五家国有商业银行在资产、存贷款、利润等各方面占明显优势，其他银行业金融机构难以与其抗衡；其他银行业金融机构是夹缝中求生，相互之间竞争激烈甚至惨烈。首先，出于逐利的心理，银行业金融机构，尤其是占相对优势的五家国有商业银行可能会相互沟通、相互合作，达成垄断协议或做出协同行为，如跨行手续费、跨行查询费的一致提高等等。其次，占据市场支配地位或相对优势地位的银行业金融机构，尤其是五家国有商业银行，滥用自身优势差别对待客户、拒绝对中小企业开户或贷款等等。第三，我国银行业市场与国有公权力联系紧密，国家政策、地方政策极易向国有商业银行和地方银行倾斜，导致大量与行政垄断有关的违法违规行为出现。另外，在国有商业银行攫取大部分利润之外，数千家其他银行业金融机构激烈竞争，不排除他们为夺取利润而采取不正当竞争手段。其主要表现有：虚假宣传、商业贿赂、以低利率或低授信标准等方式吸引优质信贷客户、收取贷款承诺费等等。大量的垄断行为和不正当竞争行为滋生，直接影响了我国银行业市场的正常竞争秩序。
三、对银行业市场结构的规制
(一)重视对银行业的结构主义规制
我国银行业市场存在的诸多垄断行为和不正当竞争行为本质上是由不合理的市场结构导致的。五家国有商业银行寡头垄断，主导银行业市场；其他银行业金融机构在仅剩的利益领域激烈竞争，步履维艰。这种整体寡头垄断与局部过度竞争的市场状态严重影响了我国银行业的健康发展，波及整个宏观经济和社会稳定。因此，对银行业市场结构的规制不容忽视。如今学界普遍倡导反垄断法的行为主义规制，但笔者认为对银行业的结构主义规制更为重要。首先，银行业不同于其他行业，它关系整个国家的金融安全，“被誉为现代经济的‘血液循环系统’，为各行各业提供资金融通，为国民经济发展提供资金保障，银行业若出现瘫痪，会对整个国民经济造成不可估量的损失”。{8}此时，科学合理的市场结构显得尤为重要。其次，银行业较其他行业有更高的风险性、更强的系统传染性，若仅从行为层面打击市场内具体的垄断行为和不正当竞争行为，违法行为虽然得到了遏制或制裁，但其对银行业市场的不利影响已经产生，甚至波及到其他领域和整个经济市场。另外，如前所述，我国银行业市场中的违法行为多根源于不合理的市场结构，仅仅通过《反不正当竞争法》《反垄断法》等法律法规去规制行为，无异于治标不治本，无法做到从根源上打击。基于我国银行业市场整体寡头垄断和局部激烈竞争的市场状态，各类金融机构仍然会在逐利心理驱使下再次做出违法行为。所以，应该从市场结构的源头控制垄断势力膨胀，保证各类金融机构的平等竞争。最后，基于银行体系在金融体系中的重要性，“我国银行业反垄断规制具有双重责任，既要规范竞争者的行为，维护市场秩序，又要承担起保护自己民族产业的任务，而后者似乎更加紧迫”。{9}合理的市场结构是市场健康运行的前提，为了民族产业的保护和我国经济实力的壮大，更多地应从市场结构上优化，使整个金融体系健康运行。因此，笔者认为，为了保证我国银行业市场有序、有效竞争，促进整体经济健康发展，并不断壮大国家金融实力，对银行业应以结构主义规制为主、行为主义规制为辅，在构建科学合理市场结构的同时，对具体反竞争行为进行规制。
(二)具体规制路径
我国目前的金融结构属于银行主导型，银行业金融机构和非银行金融机构是金融结构的重要组成部分，是经济活动的主要参与者。银行业市场存在大量金融交易，由此产生大量金融数据。因此，对数据的搜集与分析是规制银行业市场的第一步。我国《反不正当竞争法》《反垄断法》等法律法规的主要适用对象是一般经营者，其内容主要涉及违法行为的一般表现形式和一般惩罚措施。至于如何运用反垄断经济学原理分析数据，判断市场结构合理与否，怎样通过竞争法调节市场结构等的立法缺失。目前，越来越多的国家开始关注并实践反垄断经济分析方法，美国司法部1968年颁布的《兼并指南》规定了如何采用HHI指数评估竞争状态以判断兼并行为的合法性，欧盟《横向协议合作指南》也将市场结构的判断标准等内容融入立法，提倡主要依靠经济学分析方法判断垄断行为的合法性。笔者认为，经济分析引入立法是竞争法的发展趋势，有必要将其引入我国竞争法立法体系，或单独制定一套关于银行业市场结构的经济分析立法。监管者可以根据经济分析立法的指导对大数据进行搜集与分析，及时了解银行业市场状态，适时控制与调整金融局势。同时，竞争法执法人员也有章可循，可以根据相关的市场结构分析立法更有目的地获取数据信息，调取证据，科学地、有效率地执法。市场结构分析的相关立法不仅对整个银行业市场结构起到调节和优化作用，对具体的垄断行为和不正当竞争行为的判定也起到积极作用。在判定协同行为的构成和违法的经营者集中等具体反竞争行为的过程中也会用到大量的经济学分析，可谓一举两得。
在竞争法体系中，经营者集中行为对市场结构的影响较大，对银行业市场结构的调控必须充分重视银行业经营者集中。近年来，不论是国内还是国外，银行业的经营者们似乎十分热衷于合并与收购。国际市场上，2000年大通曼哈顿银行与J.P.摩根公司合并成立摩根大通银行，2003年美洲银行与舰队波士顿银行合并，2004年摩根大通银行与美国第一银行合并。我国银行业市场也出现了几十起不同形式的并购案件，如银行业金融机构之间的合并：2003年中国工商银行收购华比通富银行、2004年兴业银行收购佛山市商业银行等；银行业金融机构与非银行金融机构间的合并：2005年交通银行收购湖北国际信托公司、2014年浦发银行收购上海信托公司等。由此看来，银行业的并购将成为未来银行业市场发展的重要方面，也将对我国银行业市场结构产生巨大影响。现行法律法规中，《商业银行法》《公司法》《金融业经营者集中申报营业额计算办法》等有专门针对银行业经营者集中作出规定，但内容单薄，也缺乏具体可操作性。而且上述立法主要是站在民商法和行政法的角度去规制企业运营和相关主体的行政申报程序，并非站在竞争法的角度来考量市场竞争秩序是否自由、公平。由于当下我国银行业垄断行为和不正当竞争行为频发，对银行业市场结构的规制更应该以《反垄断法》《反不正当竞争法》为基础法律。现行竞争法体系中关于“经营者集中”的法律法规主要有《反垄断法》第四章、《经营者集中申报办法》、《关于经营者集中申报标准的规定》、《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定》、《金融业经营者集中申报营业额计算办法》等等。这些法律法规只是对经营者集中做出了普遍性规定而并未对银行业经营者集中有单独、特殊规定。基于银行业重要的金融地位和特殊的市场状态，我国竞争法体系可以针对银行业经营者集中做出一套专门、科学、完整的制度构建。
我国银行业结构如今的局面与国家政策扶持和地方政府强烈的地方保护主义是分不开的，这是我国银行业垄断型市场结构独有的特点。有学者甚至认为，“中国银行业的垄断问题最主要的是行政性垄断，很多的经济性垄断行为根源在于行政性垄断”。{10}严格限制国家公权力和地方势力干涉银行业市场可以起到优化银行系统内部结构和调节整个银行业外部市场结构的双重作用。首先，要改变目前人为划分的单一标准牌照管理制度，利用经济规则、市场规则等方法建立多标准、差异化牌照制度，让各银行业金融机构根据自身特点和优势开展经营，促进产品的多样化和差异化，充分展开市场竞争。同时，国家应该尽快解决牌照转换不畅通的问题，将城市商业银行这一类地方性金融机构的发展与全国性金融机构的发展统一考虑，促进银行业市场的竞争度与自由度。其次，优化银行系统内部股权结构，适当放开国有资本对银行业金融机构的控制，鼓励民营资本和外资的进入，使各银行业金融机构股权分配更合理、更多样化，弱化国有商业银行，尤其是中农工建交之间的股东的联系，降低其合谋可能性。再次，积极推进公平竞争审查制度，监督审查国家和地方法律、政策的合理性和合法性，减少国家公权力对银行业市场的负面影响。银行业利率非市场化，弱化了市场自动调节的功能，使具有天然“国有”优势的银行掌握主动权，对银行业现行不合理的市场结构起固化作用；大型市政建设项目、住房公积金等业务只交由国有商业银行和少数股份制银行等加剧了垄断态势；地方政府对其地方银行的偏爱也使其他金融机构在仅剩的利润竞争中步履维艰，由此触发大量不正当竞争行为。因此，有必要对国家和地方出台的政策、法律法规，尤其是地方条例、决定决议等进行严格审查，防止国家或地方政府过度或不当干预银行业市场，破坏正常的竞争秩序。同时，也要防范和查处行政垄断行为，减少行政垄断对银行业市场公平自由竞争秩序的负面影响。我国《反垄断法》和《反不正当竞争法》等法律法规涉及的行政垄断和相应的不正当竞争行为的条款不多，且多为原则性规定，缺乏可操作性，更未专门对银行业的行政垄断和地方保护下的不正当竞争行为作出规定，有必要在这些方面加以改进。
四、小结
银行业是国家金融体系的中心，关系着一个国家的金融安全和金融实力。而银行业市场又是一个错综复杂的市场，其市场主体数量众多且类型复杂、经济活动形式多样且份量重大，是各种利益的汇集地。对银行业市场的监管，不仅要考虑到对个别垄断行为和不正当竞争行为的规制，更要从市场结构上去监控、调节与优化。由此，竞争法传统理论中的结构主义原则的适时适度回归十分必要。通过运用经济学分析方法对银行业市场结构进行量化分析和定性分析，并在结构主义原则的指导下，重点关注银行业经营者集中等问题，及时惩治具体垄断行为和不正当竞争行为，将结构调控与行为惩治相结合，适时了解银行业市场状态，调节优化其市场结构，以保证国家金融安全，增强国家金融实力。