论土地财政的历史命运

“土地财政”并不是一个法律用语，只是学术研究中的一个用语。正因为如此，虽然有众多的学者研究“土地财政”问题，但学者对“土地财政”的含义却存在着不同的观点，有广义和狭义之分。广义的“土地财政”是指国家以土地为媒介获得各种财政性收入，既包括低价征地、高价出让土地获得的土地出让金，也包括国家征收的耕地占用税、土地增值税、房产税、营业税、城市维护建设税等税收收入，还包括国家征收的土地复垦费、新菜地建设基金等政府性基金。[1]狭义的“土地财政”仅指国家低价征地、高价出让土地获得的土地出让金。[2]由于实践中引起人们极大关注的社会现象是狭义的“土地财政”，因此本文仅从狭义的“土地财政”含义角度来探讨土地财政的历史命运。
从总体上看，当前虽然研究“土地财政”问题的论著颇丰，涉及众多学科，有经济学、社会学、管理学、政治学、法学和史学等，但是学科之间并不平衡，大部分论著出自经济学者之手，法学的学者较少直接探讨土地财政问题，目前尚未见到从法学角度讨论土地财政历史命运的论著。本文拟从法学的角度论证土地财政是弊大于利的制度，与我国当前的发挥市场在资源配置中的决定性作用、全面建设法治国家与实现国家治理体系和治理能力现代化的基本政策相冲突，应当及时废除。

一、土地财政功过是非的争议
不管持有什么观点，当前学者对土地财政的功过是非有一个共同认识：土地财政是一个利弊共存的制度安排。学者之间的分歧则在于，多数学者主张弊大于利，少数学者则主张利大于弊。认为土地财政弊大于利的学者主张及时废除土地财政，而认为土地财政利大于弊的学者则主张暂缓废除土地财政，在没有找到合适的替代性制度之前，不能轻言废弃土地财政。
(一)暂缓废除土地财政的理由
1.缺乏实施土地财政替代品的直接税为主的税收财政的政治基础
有学者认为，土地财政的替代品是税收财政。税收财政分成两种：一种是以直接税为主的税收财政，一种是以间接税为主的税收财政。间接税为主的税收财政与直接税为主的税收财政的政治制度基础不同。间接税为主的税收财政不需要以民主宪政制度的建立为前提，而直接税为主的税收财政则以民主宪政制度的建立为前提。而且，值得人们注意的是，在历史上，英国、法国和美国建立直接税为主的税收财政制度都是经历了革命阶段，最终实行了宪政改革。英国的宪政改革是“光荣革命”的产物，法国的宪政改革是1789年的“大革命”的产物，而美国的宪政改革则是“独立战争”的结果。我国当前的税收财政是以间接税为主的税收财政，要想废除土地财政，用税收财政代替土地财政，筹集相当于土地财政筹集的财政金额，需要将我国当前的间接税为主的税收财政转变为直接税为主的税收财政，而我国当前没有实行民主宪政改革，缺乏实施直接税为主的税收财政的政治基础。如果我国强行实施直接税为主的税收财政，将引爆革命，导致民主宪政改革，动摇共产党的执政基础。[3]
2.土地财政在我国城市化完成前不能被替代
有学者认为，城市化建设早期需要巨额的资金，一般很难通过国家内部的剩余积累来筹集，西方发达的资本主义国家往往是通过对外掠夺来筹集城市化建设所需要的“原始资本”的。到20世纪80年代，中国进行大规模的城市化建设时，已经没有了通过对外掠夺筹集建设资金的国际环境，中国不可能通过对外掠夺来筹集建设资金，而只能通过内部积累来筹集建设资金。具有中国特色的城市化建设资金筹集办法就是出让国有土地使用权来筹集城市化建设需要的“原始资本”，这就是土地财政。[4]
该学者认为，土地财政筹集城市化建设需要的巨额建设资金的效率要高于税收财政，原因在于土地财政筹集资金的成本低。税收财政在筹集资金的过程中，国家需要和纳税人进行博弈，制度损耗大，成本高。而土地财政筹集资金则不需要通过繁琐的税收程序，而是通过出售土地的使用权，直接将土地增值收回。[5]正因为土地财政的高效率，才出现了一种反常的经济现象。正常的经济现象是：城市化快速发展过程中的国家一般会面临资本短缺的问题，只有城市化已经完成的国家才有剩余的资本。可现在的情形却是：城市化尚未完成的中国将剩余资本输出到城市化已经完成的发达国家。出现这种反常经济现象的原因就在于土地财政筹集资金的效率要高于税收财政筹集资金的效率。[6]
该学者还认为，我国当前的土地财政是我国人民币信用支撑基础，我国当前的人民币是“土地本位”货币，土地是人民币信用的“锚”。[7]也就是说，土地资产价值是人民币币值的基础，两者之间呈正相关关系。在土地资产价值不变的情形下，如果人民币超发，土地资产价格就会上涨；反之，如果土地资产价格下降，而人民币发行量不变，人民币的币值就会贬值，人民币的信用就面临着考验，如果土地资产价格暴跌，人民币信用就会崩溃。正因为如此，虽然我国存在着人民币超发情况，但是通过房地产价格的上涨，超发的货币被吸收了，避免了经济的超级通货膨胀的发生。[8]在中国城市化完成之前，如果中国取消土地财政，人民币将丧失信用之“锚”，人民币将大幅度贬值，信用有可能崩溃，中国会直接沦为三流国家。[9]
3.阻止土地食利阶层的出现需要土地财政的涨价归公效果
有学者认为，土地财政将农民集体所有土地产生的增值收益收归公有，完全合理合法。一是农民没有所有权和发展权，不能以此为依据要求分享过高的土地增值收益。随着社会主义改造的完成，农民集体所有的土地属于公有土地，而不是农民私人所有的土地，农民对土地只有承包经营权和使用权，没有所有权，而且没有发展权，不能自己将农地转变为非农用地，进行工商业开发使用，因此，农民不能过多分享农地转变为建设用地的增值收益。二是农地转变为建设用地产生的增值收益是经济发展的产物，理应收归公有。伟大的革命先行者孙中山先生就提出，经济发展导致的土地增值收益应当收归公有，即人们耳熟能详的“涨价归公”。土地财政的涨价归公的效果导致城市郊区的农地非农使用产生的增值收益被地方政府占有使用，而不是仅仅被城郊农民获得，可以避免让城郊农民一夜暴富成为土地食利阶层。[10]
(二)及时废除土地财政的理由
1.土地财政严重损害了政府形象
有学者认为，土地财政损害政府形象主要体现在两个方面：一是地方政府为了谋求土地财政收益，在土地征收过程实施各种违法行为；二是地方政府官员在土地征收过程滥用权力谋求个人利益的权力资本化行为。
众多的统计数据表明，地方政府为了追求更多的土地增值收益，实施了许多违法行为，引发了大量的纠纷，严重损害了政府形象。(1)非法降低补偿标准。在收益不变的情形下，减少支出就意味着可以获得更多收益。有的地方政府为了获得更多的土地增值收益，就采用了非法降低补偿标准从而减少土地征收支出的办法。例如，在我国经济不断发展、物价不断高涨的情形下，广东省的从化市制定的2005年的征地补偿标准比2003年的还低。(2)直接非法征地。为了保护耕地，国家对农用地转变为建设用地实行了计划管理，每个地方每个年度都有指标限制。在没有指标的情形下，有些地方政府或者官员为了获得土地增值收益，直接实施非法征地行为，少批多征。例如，贵州省岑巩县在1997年至2010年获得的征地指标只有914.8亩土地，但是，该县仅在县城所在地的新兴村就征收了2000亩耕地。(3)骗取征地批文。在不符合征地的条件下，为了获得国务院或者省级政府的征地批文，市县级人民政府有时会弄虚作假，提供虚假材料，骗取征地批文。例如，2010年，浙江省宁海县人民政府通过伪造该县胜利村村民代表大会的同意征地的决议，骗取了浙江省人民政府的征地批文。(4)克扣征地补偿款。为了获得征地收益，有些地方政府利用转手支付征地补偿款的机会，克扣征地单位支付的补偿款。例如，2007年广西省桂平市政府克扣了西江航运公司支付的征地补偿款5000万元。[11]
在实践中，一些在土地征收的申请、审批和执行过程中掌握权力的地方政府官员为了谋取非法利益，会滥用权力。(1)冒用公共利益的名义征地。实际用地的单位通过收买市县人民政府的负责土地征收事务的官员，让市县人民政府打着服务公共利益需要的旗号申请征地，然后交给实际用地单位用于工商业开发使用。(2)越权审批。根据当前的土地管理法的规定，省级人民政府的土地征收审批权限是：35公顷以下的基本农田以外的耕地和70公顷以下的其他土地。当土地征收涉及基本农田、超过35公顷的基本农田以外的耕地以及超过70公顷的其他土地时，土地征收申请应当报请国务院审批。有些用地单位为了规避国务院的审批权，可以收买省级人民政府的负责土地征收事务的官员，将项目分拆，让分拆后的每个项目的征地面积处于省级政府的审批权限范围内，从而规避国务院的审批权。(3)纵容少征多占。实际用地单位通过收买市县人民政府的负责土地征收事务的负责人和土地登记部门的主管人员，可以超过土地征收决定的范围多征地。(4)拖延履行职责。负责土地征收申请、审批和执行事务的主管人员，通过拖延履行职责，可以向实际的用地单位施加压力，迫使实际的用地单位向自己行贿，实际的用地单位才能顺利地获得建设项目需要的土地。[12]
2.土地财政积累了严重的经济风险
有学者认为，土地财政不仅引发了地方政府和官员的大量违法行为，损害了政府形象，造成了政治损害，而且积累了严重的经济风险。土地财政导致我国的国民经济发展过度依赖房地产业，经济结构存在隐患。在土地财政模式下，为了获得更多的土地增值收益，地方政府获得土地出让收入主要投向了城市建设，政府主导的投资刺激了房地产业的大发展，同时带动了房地产业上下游相关产业的发展，导致了建材、民用电器和五金等一些处于低端产业链的行业生产能力过剩，占用了大量社会资源。[13]随着房地产业的发展，我国目前的经济结构出现了过度依赖房地产业的问题，房地产业的投资在我国当前的经济投资中的占比在20%左右，一旦房地产业出现问题，与房地产业相关的上下游产业也会受到影响，将对我国的经济发展造成严重损害。[14]
还有学者认为，土地财政引发的资产型通货膨胀[15]既不利于人力资本的积累，阻碍了劳动者素质的提高，也不利于实体经济的发展，经济虚拟化严重，从而不利于科技进步，最终削弱了国家经济的持续增长潜力，表现之一就是，我国的国民生产总值(GDP)增速已经从14.2%(2007年)下降为7.7%(2013年)。[16]
3.土地财政导致了贫富差距
有学者认为，我国当前的贫富差距比较大，这已经是一个定论。导致我国贫富差距扩大的原因有多种，土地财政是其中的一个重要原因。该学者认为土地财政从三个方面扩大了贫富差距。一是土地财政导致被征地农民没有获得公正补偿，经济发展带来的土地增值收益与被征地农民无缘。根据一些学者的实证调查可知被征地农民获得的补偿款占土地出让收入的比例非常低。例如，2000年，浙江省上虞市支付的土地补偿款(591万元)仅占当年土地出让收入(2.19亿元)的2.7%。又如，根据上海市社会科学研究院的调查结果，长江三角洲的被征地农民及其所在的集体经济组织获得的补偿款(37.5～45万元∕每公顷)仅为土地出让价格(210～525万元∕每公顷)的10%左右。二是土地财政为房地产富豪的诞生提供了制度条件。国外房地产行业的平均利润率只有5%左右，而我国国内的房地产行业获得的利润是暴利，平均利润率高达30%左右，个别房地产开发商获得的利润率甚至更高。房地产开发商之所以能够获得暴利，是因为我国城市的商品房开发市场并不是一个自由竞争的开放市场，而是一个处于封闭状态的垄断市场。原因在于我国的土地一级市场被城市人民政府垄断了，商品房只能修建在城市人民政府提供的国有土地上，土地一级市场的垄断为商品房开发市场的垄断奠定了基础。正是由于房地产行业可以获得暴利，房地产行业诞生了众多的富豪。例如，在2004年，房地产开发商在《福布斯》全球富豪榜的前500位中的占比只有30人左右是房地产商，可是《福布斯》中国大陆富豪榜的前100位中有超过一半的人经营房地产开发业务，而且前20名中就有11人经营房地产开发业务。三是土地财政为腐败官员和房地产开发商合谋瓜分土地出让收入提供了条件。在土地财政模式下，被征收土地的出让收入与征地补偿款之间存在着巨大差额，为掌握土地征收审批权力和其他土地管理权力的官员和房地产开发商提供了寻租空间，腐败官员和房地产开发商合谋可以截留土地出让收入，表现就是城市人民政府获得的出让收入减少。例如，辽宁省抚顺市在2007年之前的好几年的土地出让收入只有8000万元，在2007年该市国土规划局原局长江润黎被查处之后，该市当年的土地出让收入达到了16亿元，2008年的土地出让收入更是达到了30亿元。[17]

二、暂缓废除土地财政的理由辨析
在多数学者主张及时废除土地财政的背景下，少数学者则认为应当暂缓废除土地财政，并从理论上进行了论证。本文认为，主张暂缓废除土地财政的学者敢于坚持自己的观点，勇气可嘉，但是论证值得商榷。
(一)直接税为主的税收财政的实施与“革命”没有直接关系
为了“吓唬”决策者，反对及时废除土地财政的学者特别提醒：“宪政改革是开征直接税的必要前提。历史上，无论英国的‘光荣革命’、还是法国‘大革命’和美国‘独立战争’，无不同直接税征收密切相关，最终的结果都是宪政改革。”根据该学者的论述，要想废除土地财政，用征收“房地产税”这样的直接税来代替土地财政，将有可能引发“革命”，并导致民主宪政改革。研究历史，我们可以发现，该学者的结论值得商榷。虽然英国的“光荣革命”、法国的“大革命”和美国的“独立战争”的发生都与税收问题相关，但是这些革命的发生与直接税的开征问题没有密切关系。
英国“光荣革命”发生的原因在于国王与议会之间存在政策冲突，国王试图推翻议会以前制定的法律的限制，谋求专制权力，遭到了议会的反对。英国内战后，经过短期的克伦威尔统治的共和国时期，斯图亚特王朝复辟了。在查理二世国王执政时期，议会于1665年通过了《审查法》。该法规定：只有当国王使用协助金税款的方式符合政策目标时，议会才能保证承诺的数额。后来在1667年，为了确保国王协助金税款的使用方式符合政策，议会建立了公共开支审查委会对国王使用协助金税款的方式进行审查。《审查法》的通过和公共开支审查委员会的建立让议会获得了审查国王使用税款是否正当的权力，从而使议会从国王专制统治的财政支持者转变为国王专制统治的财政审查者。1685年，詹姆士二世成为英国的新国王。詹姆士二世继位后，妄图行使专制权力，从而与议会发生了激烈冲突，最终导致了光荣革命的爆发。首先是詹姆士二世提出要废除《审查法》，遭到拒绝。然后是作为天主教徒的詹姆士二世在1687年发布《信仰自由宣言》，宣称包括天主教和新教教徒在内的一切非国教的教徒都可以合法地公开进行宗教活动，任何非国教的教徒都不会再受惩罚了。詹姆士二世的目的本来是为了争取非国教的新教教徒的支持，没有想到，这个宣言遭到了新教教徒的拒绝，他们宁愿新教继续受压制，也不愿让天主教合法。恼怒的詹姆士二世在第二年又发布了一个《信仰自由宣言》，命令全国的国教教堂在5月份连续两个星期宣读该宣言。英国的国教教徒被国王的这个蛮横命令给彻底激怒了，全国的国教教堂都拒绝服从这个命令。詹姆士二世与议会之间的宗教政策冲突直接导致了“光荣革命”的爆发。[18]
法国“大革命”的爆发是经济、政治和思想等多种原因导致的结果。在经济上，随着工商业的发展，资产阶级和工人的力量不断发展壮大，而且力量主要集中在巴黎及其周边地区，为大革命的爆发准备了一支队伍。[19]在政治上，随着中央集权制的建立，法国国王采取的分而治之的做法，导致贵族、教士、资产者和农民都处于分离状态，各阶级既不能组织力量来约束政府，也无法组织力量来援助政府，国王的统治失去了社会基础，再加上国王不遵守契约，经常损害债权人的利益，引起了资产阶级的革命意图。[20]在思想上，随着资产阶级启蒙思想家的宣传，平等和自由思想得到广泛传播，得到人们的认同，再加上政府不同机构互相攻讦，导致老百姓得出一个结论：老百姓的苦难都是政府及其官员造成的，引起了老百姓的愤怒。[21]法国大革命的爆发与税收问题有关，主要在于税收负担不平等和税收征收过程中的不合理，而不在于直接税的开征。在法国大革命爆发之前存在着各种税。有国王在城市的市场交易过程中征收的消费税，这种税属于包税，由国王的御前会议与金融公司通过签订契约商定税收数额和征收方式，承包给金融公司负责征收；也有军役税、人头税和二十分之一税，这些税由中央政府的官员确定和征收，或者在其监督下进行征收。[22]国王还可以向获得贵族土地的平民征收封地获取税。领主可以在其领地范围内征收集市税和市场税以及土地转移和变卖税。教士可以在其教区范围内征收集市和市场税以及什一税。在这些税种中，消费税属于间接税，军役税属于直接税，是农民承担的主要税收负担。军役税是一个古老的税种，军役税并不是普遍征收的税，贵族和教士有特权，免纳军役税。[23]军役税的总额及其在各省的摊派额并不是公开和稳定的，而是由国王的御前会议每年通过一项秘密决议来确定，在财政压力下，军役税逐年增长，从16世纪到18世纪增长了10倍。[24]在军役税的具体征收过程中存在着非常不合理的制度设计。由于军役税的全国税额每年是变动的，这就决定了每个教区每年的摊派税额也是变动的，在绝大多数教区，军役税在征收过程中是对人而不对物的，军役税的征收员对税款的征收承担连带责任，即征收员如果不能足额征收教区下达的数额，差额部分将由征收员用自己的财产补足，如果差额过大就导致征收员家庭破产，另外，为了将税额摊派下去，征收员需要花费大量时间了解本教区内的纳税人的财产状况，还要面对纳税人的各种抵制行为，因此，军役税的征收差事是一件费力不讨好的倒霉差事，所以，农民都不愿意充当征收员。为了顺利征收军役税，教区每年随意强行任命一位农民充当征收员。征收员既是一个受害者，他也可以成为一个暴君。他可以根据自己的喜好在不同纳税人之间摊派税额，可以给自己的亲戚、朋友和邻居少安排应纳税额，而给自己的仇人多安排应纳税额，可以多到让其破产。[25]军役税征收过程中的不平等和不合理，引起了农民的极大愤怒。法国“大革命”的爆发与军役税这种直接税的征收方式有关，而与其开征无关，因为军役税是一种长期存在的古老税种。
美国“独立战争”爆发的原因是什么？美国历史学家的观点存在很大的争议性。辉格学派的代表人物乔治·班克罗夫特认为英国对北美殖民地人民的压迫是导致独立战争爆发的主因。帝国学派的代表人物赫夫特·奥斯古德则认为独立战争是英国政府推行侵犯北美殖民地人民民主自治权利的错误政策导致的偶然事件，是一场历史误会。新保守主义学派则认为，在独立战争爆发前，英国和北美殖民地本来是和谐一致的，在海关个别官员的横征暴敛恶行与波士顿惨案等个别事件的刺激下，英美政治家因为误会、猜忌或恐惧，导致双方互不谅解最后实行敌视政策导致战争爆发。进步学派的代表人物弗农·帕林顿则认为，在独立战争爆发前，不仅北美殖民地的商业阶级与英国宗主国之间存在冲突，而且在殖民地内部也存在着商业和农业的冲突，北美殖民地的商业阶级为了脱离英国的控制，从守旧的殖民地社会名流的影响下解脱出来导致了战争的爆发。[26]需要指出的是，虽然美国的史学家对美国独立战争的爆发存在着争议性，但在美国独立战争爆发前，北美殖民地人民反抗英国政府税收政策是独立战争爆发的导火索则应当是不争的事实。不过，北美殖民地人民反抗的1765年的印花税和1773的茶叶税都属于间接税，而不属于直接税。[27]殖民地人民反抗的理由是英国通过在北美征税的法案时，英国议会中没有殖民地的代表，“无代表，不征税”。[28]
(二)我国当前的城市化建设可以不依赖土地财政
有学者曾详细论述了我国取消土地财政后筹集城市化建设资金的途径。该学者从三个方面进行了论述。一是国家已经掌握了大量的财富。(1)随着我国经济的不断发展，我国的税收收入不断增加；(2)我国的外汇储备数量巨大；(3)国有企业的资产规模和利润额巨大；(4)国有土地的价值是一笔巨大财富。二是国家可以通过完善财税政策筹集财政收入。(1)完善房地产税、资源税、开征遗产与赠与税等增加财政收入；(2)发行国债筹集财政收入。三是国家可以采取措施节约财政资金。(1)通过改革降低政府运行成本；(2)完善政府采购制度节约建设资金；(3)减少不必要的政府投资，避免形象工程和政绩工程的耗费；(4)预防腐败减少财政支出。〔29〕
除了学者论述的筹集城市化建设资金的途径之外，中共中央和国务院还采取了放开城市基础设施建设市场，引进社会资本，进行政府和社会资本合作建设市政工程和新型城镇化试点项目的措施。通过鼓励社会资本进入城市基础设施建设市场，国家既可以大幅度减少财政资金投入，还可以提高资金的使用效率。2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要通过特许经营等方式允许社会资本参与城市基础设施投资和运营。为了落实中共中央的决定，2014年11月26日，国务院发布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出，国家要积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热等市政基础设施项目。为了落实国务院的该指导意见，财政部于2014年11月29日出台了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，国家发展和改革委员会于2014年12月2日发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，国家发展和改革委员会的指导意见明确提出，应当优先考虑采用政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership, PPP)进行市政工程新建项目和新型城镇化试点项目的建设。国务院各部门和全国各省市都积极响应中共中央的决定。例如，江西省南昌市2015年1月30日公布的首批政府与社会资本合作模式试点项目就有23个，投资总额达383亿元。[29]
(三)土地财政并没有消灭土地食利阶层
我国当前的土地财政虽然消灭了土地所有者凭借土地的所有权获得收益的现象，但是并没有消灭土地使用者凭借土地的使用权获得收益的现象，也就是说土地财政并没有消灭土地食利阶层。
城市里的商品房住宅，[30]只要不是用于家庭自住，不管是用于出租还是空置，都可以凭借占有商品房所使用的国有土地的使用权来获得收益。如果用于出租，可以每年获得租金，如果是空置，在转让时可以获得增值后的价款。不管是租金还是增值价款都不是房屋所有者通过劳动获得，只是凭借占有商品房所使用的国有土地的使用权分享房屋承租人或者房屋购买者的劳动所得或者其他收入。在我国当前，有大量的人需要租赁住房。根据学者的研究，我国在2007年时，城镇居民的住房自有率只有57.8%左右，另外，每年新增的2000万左右的大学毕业生和进城务工的农民工90%左右的都需要租赁住房。可以出租住房的居民多是经济条件比较好的家庭，一般为经济条件占所有家庭前20%的家庭。[31]在我国当前，根据曝光的事件来看，有一些腐败官员拥有大量的商品房。例如，号称“房姐”的翟家慧是郑州市二七区房管局原局长翟振峰的女儿，翟家慧一家房产有29套，大部分登记在翟家慧名下，因此翟家慧被称为“房妹”；被人称为“房叔”的蔡彬在被立案侦查前是广州市城市管理综合执法局番禺分局的政委，登记在蔡彬及其妻子和儿子名下的房产有21套；引起轰动的“房姐”龚爱爱是陕西省榆林市神木县农村商业银行副行长，在北京拥有房产41套，价值10亿元人民币。[32]除了这些人之外，还有一些人也拥有大量房产。原广东省陆丰市公安局党委委员赵海滨被称为“房爷”，原济南市市中区土地局局长杨景雪被称为“房奶”，原广州市城建开发有限公司高级工程师李芸卿被称为“房婶”，原广州国土资源和房屋管理局分局工作人员张建华被称为“房哥”。最近披露的一个案件是，广东省雷州市住房和城乡规划建设局原局长罗纯清用亲属身份在深圳、珠海、湛江等地购置有16处房产，其中，深圳的一套房产价值就高达530多万元。[33]
城市商业地产的所有者，不管是自己使用还是用于出租，都可以凭借占有商业地产所使用的国有土地的使用权来获得收益。如果是自己使用，在经营过程中可以节约租赁经营场所的大量成本，获得巨额收益，这部分收益并不是商业地产所有者经营所得，而是凭借占有商业地产所使用的国有土地的使用权参与分享商业地产所在城市的经济发展成果的结果。如果是出租给他人使用，从承租人处获得的租金并不是商业地产所有者经营所得，而是凭借占有商业地产所使用的国有土地的使用权参与分享商业地产承租人的经营成果的结果。例如，红星美凯龙作为国内家居卖场的经营者，它经营的卖场大多不是租赁的物业，多数是自己买地修建而成，然后将卖场出租给家具企业和经销商，由家具企业和经销商销售家具，红星美凯龙并不销售家具，只是一个家居销售平台，为在其卖场承租场地经营的家具企业和销售商提供管理、售后服务，红星美凯龙收取租金，租金收入没有风险，可以做到“旱涝保收”。截止2010年，红星美凯龙已经开设66家卖场，多数为自建。随着房地产价格的不断上涨，红星美凯龙的卖场所占用的土地使用权多数升值了20多倍，有的甚至高达30多倍，仅靠土地使用权升值，红星美凯龙就获得了100多亿元收入，据估算，红星美凯龙每年的租金收益达30多亿元。[34]

三、土地财政应当尽早废除
除了学者们已经提出的理由之外，及时废除土地财政的理由还有很多，特别是土地财政与我国当前的根本发展方向相违背，需要及时废除。
(一)土地财政阻碍了社会主义市场经济体制的完善
建立完善的社会主义市场经济体制是我国自1992年确立的奋斗目标。1992年，中共十四大提出，我国社会主义经济体制改革的目标就是建立社会主义市场经济体制。1997年，中共十五大提出了建立完善的社会主义市场经济体制的“三步走”发展战略，计划到2010年要建立比较完善的社会主义市场经济体制，到2020年(中国共产党建党100周年)使社会主义市场经济体制更加完善和定型。2002年，中共十六大提出建成完善的社会主义市场经济体制是我国在21世纪最初20年的宏伟目标之一。2003年，中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在完善社会主义市场经济体制的目标部分明确提出，要在资源配置中更大程度地发挥市场的基础性作用，建立新体制逐步改变城乡二元经济结构，建设统一开放竞争有序的现代市场体系。2013年，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在经济体制改革方面提出要紧紧围绕在资源配置中让市场起决定性作用展开。这个提法相对于十六届三中全会的提法更进一步强调了市场在资源配置中的作用，原来是“基础性作用”，现在是“决定性作用”。而且从理论上强调市场在资源配置中起决定性作用是市场经济的一般规律，社会主义市场经济体制的健全也必须遵循该条规律，因此市场化改革需要更加积极，需要在更大范围内和深度上展开，大幅度减少政府直接配置资源的做法，推动资源配置依据市场规则通过市场竞争完成，实现资源配置的效益最大化和效率最优化。2017年，中共十九大报告首先在“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”部分强调坚持“市场在资源配置中起决定性作用”，然后在“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”部分提出“要素市场化配置”是经济体制改革的重点，要“防止市场垄断，加快要素价格市场化改革”。
土地市场是社会主义生产要素市场的重要组成部分，也是社会主义完整的市场体系的基础组成部分，为了建立完善的社会主义市场经济体制，必须建立完善的土地市场。原因在于土地是工业、农业和商业等各行各业生产过程中的必需要素，土地要素的市场化是资金、劳动力、技术、信息等生产要素和商品真正市场化的基础，否则，资金等生产要素与各种商品的价格并不是正常的市场价格，而是扭曲的市场价格，不能有效地发挥市场在资源配置中的决定性作用，社会主义市场经济体制就不可能真正建立起来。〔36〕正是因为土地市场在社会主义市场体系中具有重要地位，中共中央的重要决定都提出了进行土地制度改革，建设完善的土地市场的具体措施。中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在完善农村经济体制的具体措施部分，提出要改革征地制度，基本原则是保障农民权益和控制征地规模，符合土地利用总体规划和用途管制是征地前提，公益性建设用地才能征地，征地过程中要及时给予农民合理补偿。在完善市场体系的具体措施部分，强调建设现代市场体系的重要任务之一是强化市场的统一性，承诺积极推进资本市场的改革和发展，同时加快发展土地、技术、劳动力等要素市场。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在加快完善现代市场体系的具体措施部分明确提出要建立城乡统一的建设用地市场。为了实现这个目标，拟进行的改革措施有：(1)农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下不仅可以租赁和入股，还可以像国有土地一样出让，与国有土地在建设用地市场上享受同样的待遇，做到“同等入市、同权同价”;(2)缩小征地范围，完善被征地农民的保障制度；(3)改革土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，兼顾国家、集体、个人的利益；(4)完善土地的二级市场，包括土地租赁市场、土地转让市场和土地抵押市场。
土地财政的存在将阻碍社会主义市场经济体制的完善。一是土地财政会阻碍农村集体经营性建设用地与国有土地的“同等入市”待遇和征地范围的缩小。原因在于，只要土地财政不废除，地方政府就不可能放弃低价征地、高价卖地这种高效率的筹集财政资金的做法，就不可能允许农村集体经营性建设用地进入城市建设用地市场，也不会缩小征地范围。原因在于，如果允许农村集体经营性建设用地进入城市建设用地市场，地方政府垄断城市建设土地一级市场的现状就会被打破，建设用地单位就可以直接与农村集体经营性建设用地的所有者进行协商购买土地的使用权，而不需要向地方政府购买国有土地的使用权，这时，国有土地使用权的需求就会减少，地方政府的征地理由就会丧失，就没有办法筹集财政资金。为了避免这种结果的出现，地方政府就不可能允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下大量地进入城市建设用地市场，缩小征地范围。二是土地财政会阻碍合理提高个人收益并兼顾国家、集体、个人利益的土地增值收益分配机制的建立。原因在于，如果一方面要合理提高个人收益，另一方面要建立兼顾国家、集体和个人利益的土地增值收益分配机制，如果落实，就意味着土地增值收益分配的透明化和法治化，国家此时参与土地增值收益分配的方式就应当是税收方式，而不应当是当前的土地财政模式；反之，如果还是当前的土地财政模式，地方政府为了尽可能多地获得财政资金，就会想办法阻扰国家、集体、个人分享土地增值收益过程的透明化和法治化，尽可能维持当前的暗箱操作模式，压低集体和个人应当分享的土地增值收益。
废除土地财政才能建立城乡统一的建设用地市场。废除土地财政意味着国家不再垄断城镇建设用地一级市场。农民集体所有的土地和国有土地都可以平等地进入城镇建设用地市场，建设单位进行工商业建设时，可以在农民集体所有的土地和国有土地两者之间进行选择，农民集体所有的土地不需要转化为国有土地就能用于城镇建设。当然，农民集体所有的土地进入城镇建设用地市场有一个前提条件，即要符合规划和用途管制。也就是说，根据国家审批同意的城镇发展规划，如果规划已经将农民集体所有的某块土地确定为工商业用地，即使当前该块土地的实际用途为宅基地、公益性公共设施用地或农用地，农民集体都可以办理土地用途变更手续后而将该块土地出让、租赁或者入股等方式提供给建设单位进行工商业建设。这样理解中共中央十八届三中全会的决定，城乡统一的建设用地市场才有可能建立。否则，如果只是允许当前实际用途是集体经营性建设用地的才能进入城镇建设用地市场范围，当前实际用途是宅基地和公益性公共设施用地或者农用地的，都不能进入城镇建设用地市场，[35]则城乡统一的建设用地市场依然不能建立。那就意味着国家只允许很少一部分农民集体所有的土地在不转变为国有土地的情形下，可以进入城镇建设用地市场，大部分农民集体所有的土地要想进入城镇建设用地市场，还是必须首先转变为国有土地。
(二)土地财政延缓了社会主义法治国家建设的进程
依法治国，建设社会主义法治国家是我国1997年的基本方略。虽然在1978年改革开放后，在中国共产党的的领导下，我国已经加强了社会主义法制建设，但是明确提出依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略是在1997年中共十五大报告中。[36]该报告不仅明确界定了“依法治国”的含义，而且指出了“依法治国”的重要作用，明确指出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”1998年中共十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出发展农村基层民主时必须贯彻依法治国方略。2002年中共十六大报告中将“依法治国基本方略得到全面落实”列为全面建设小康社会的目标之一，在“政治建设和政治体制改革”部分提出要“继续积极稳妥地推进政治体制改革”，“建设社会主义法治国家”。2003年中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“按照依法治国的基本方略”加强经济方面的立法。2007年中共十七大报告在“坚定不移发展社会主义民主政治”部分提出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”2012年中共十八大报告强调“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略”是“全党全国各族人民的共同信念”，在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”部分提出要“全面推进依法治国”，强调“法治是治国理政的基本方式”。2013年中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“推进法治中国建设”。2014年中共十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是中国共产党首次就“依法治国”问题作出全会决定，明确提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”2017年，中共十九大报告在“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”部分强调“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”，“坚持全面依法治国”。
法治政府建设是建设社会主义法治国家的重要组成部分，是社会主义法治国家建成的关键。原因在于，法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施，徒法不足以自行，公法的实施主体是狭义的政府，即行政机关。[37]只有当行政机关依法行政时，法律才有可能得到很好的实施，否则如果执法者执法犯法，法律的权威将受到严重损害，法律很难得到有效实施，社会主义法治国家很难建立起来。正因为法治政府的建设具有重要地位，中共中央一直非常强调法治政府的建设。中共十五大报告要求“一切政府机关都必须依法行政”，并承诺“提高领导干部的法制观念和依法办事能力”。中共十六大报告提出要“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，进一步承诺“要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范。”中共十七大报告强调“推进依法行政”，要求“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”中共十八大报告首次提出“法治政府基本建成”是我国全面建成小康社会宏伟目标中的重要内容，承诺“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，庄严宣告：“绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。中共十九大报告坚持“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，承诺“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。
土地财政是法治政府建设过程中的一块绊脚石。一是土地财政提供了诱惑地方政府实施违法行为的制度基础。我国当前的核心任务是进行经济建设，中央政府对各级地方政府进行考核时，经济建设成就是一个核心指标，地方政府为了加快经济建设，就需要资金和土地，土地财政正好可以为地方政府提供资金和土地，为了获得经济建设急需的资金和土地，地方政府就有可能实施违法行为。根据国土资源部公布的数据可知，在所有涉及土地违法的案件中，地方政府非法批地案件所涉及的土地面积占所有面积的80%。[38]也就是说，违反土地法的主要主体是地方政府，而地方政府违法的主要目的是获得土地，从而可以获得财政资金和建设需要的场所。二是土地财政为土地征收过程中掌握权力的行政官员的腐败提供了制度基础。在国家垄断城市建设用地一级市场的背景下，从事工商业开发的建设单位根据规划需要使用农民集体所有的土地时，在土地征收过程中掌握权力的行政官员就可以对建设单位实施吃、拿、卡、要的违法行为。在征收土地的成本和出让土地的收益之间存在巨大差额，而且缺乏有效监督的情形下，在土地征收过程中掌握权力的行政官员就可能实施贪污、受贿、渎职、徇私舞弊、私分国有资产等违法行为。
废除土地财政有利于法治政府建设环境的改善。一是消除了地方政府实施非法征地行为的制度基础。废除土地财政意味着国家打破城市建设用地市场的垄断，在符合规划和用途管制的前提下，农民集体所有的土地可以自主进入城市建设用地市场，建设单位可以直接使用农民集体所有的土地，地方政府只有为了公共利益需要的时候才能征地，地方政府不需要为了发展经济而大量征地，地方政府实施非法征地的可能性就很小。二是消除了土地征收过程中掌握权力的行政官员实施非法行为的制度基础。废除土地财政意味着国家征收农民集体所有的土地时，必需按照被征收土地的市场价值给予补偿，而且被征收的土地主要用于修建公共服务设施，在土地征收过程中掌握权力的行政官员非法谋利的空间将被大大压缩。
(三)土地财政妨碍了国家治理体系和治理能力现代化的实现
2013年，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是中共中央首次明确提出推进“国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标。习近平总书记撰文不仅解释了“国家治理体系”和“国家治理能力”的含义及其两者之间的关系，还解释了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的含义。习总书记认为“国家治理体系”是在中国共产党领导下管理国家的制度总和，包括政治、经济、社会、文化、生态文明和中国共产党的建设等各种制度；“国家治理能力”则是中国人民在中国共产党的领导下运用国家制度管理国家各种事务的能力，包括改革、发展和稳定方面的事务，内政、外交和国防方面的事务，治党、治国和治军方面的事务。“国家治理体系”和“国家治理能力”是一个有机整体，相辅相成。一方面，完善的国家治理体系有助于提高国家治理能力，另一方面，提高国家治理能力才能让国家治理体系的效能充分发挥出来。习总书记认为“推进国家治理体系和国家治理能力现代化”的含义是根据时代的变化，既要修改不适应时代要求的旧制度，同时又要建立符合时代要求的新制度，实现制度的科学化，国家在治理各项事务的过程中实现制度化、规范化和程序化。[39]
推进国家治理体系和国家治理能力现代化的一个重要任务就是完善我国当前的财政制度。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第五大部分明确提出要深化财税体制改革。该部分强调了财政及财政制度的重要性，认为“财政是国家治理的基础和重要支柱”，科学的财政制度是确保国家长治久安的基本保障，为此提出要完善立法，建立现代财政制度。中共十九大报告明确提出要“加快建立现代财政制度”，在中央和地方之间建立科学合理的财政关系。
土地财政是推进国家治理体系和国家治理能力现代化的拦路虎。原因在于土地财政让不合理的制度继续存在，阻碍了现代财政制度的建立。土地财政制度的不合理性在于导致了国家土地征收权与税收权功能的混淆。从法学的角度来看，土地财政的本质在于土地征收权的商业化，即国家通过运用土地征收权可以低价征地、高价卖地从而获得经济利益。[40]土地征收权商业化的后果是土地征收权发挥了税收权的功能，起到了筹集财政资金的作用。在市场经济国家，土地征收权作为国家固有的主权之一，其功能仅仅在于当市场无法有效地配置土地资源时，国家为了维护公共利益才能动用土地征收权征收土地，国家征收土地时必须按照市场价格给予被征收人补偿，也就是说国家在土地征收过程中并不能获得经济利益，国家财政所需要的财政资金则由国家税收来保障。[41]有美国学者研究了土地征收权和税收权之间的区别。(1)被征收人是否特定不同。在具体的土地征收活动中，土地征收权针对的是特定区域范围内的被征收人，被征收人是特定的。而税收权针对的纳税人是抽象的，只要符合税法规定的纳税条件，税法适用范围的所有纳税人都需要缴纳税款。(2)被征收人能否直接获得补偿不同。在具体的土地征收活动中，被征收人丧失的财产的市场价值都能直接获得补偿；而在具体的税收活动中，纳税人缴纳的税款没有直接补偿，而只能从国家获得间接补偿。[42]
废除土地财政有利于推进国家治理体系和国家治理能力现代化。废除土地财政就意味着国家再不能通过运用土地征收权获得财政资金，土地征收权再也不需要承担税收权的功能，土地征收权和税收权的功能混淆问题就不存在。土地财政废除后减少的财政资金则只能通过完善税收制度运用税收权来筹集。(1)国家可以对被征地农民集体和被征地农民获得的土地补偿款征收增值税。土地财政废除后，国家征收农民集体所有的土地时，必须按照征收实施前规划许可的土地最佳用途的市场价格给予补偿，被征收人此时获得的土地补偿款中包含了国家经济发展所带来的增值收益，国家应当通过运用税收权参与土地补偿款的分配。(2)国家可以对城市房地产所有者征收房产税。为了避免过高的征收成本，建议采用以下制度。一是实行普遍征收制度。所有的房产都需要缴纳房产税，不管是国有的还是私有的，所有的房屋都纳入缴税的数据库。二是按照人均面积免税。不能采用每个家庭第一套房产免税的制度，这种制度不科学。如果采用这个制度，一些家庭会为了免税而离婚，丈夫一户，妻子一户。而且不管第一套房产有多大面积都免税不公平，例如，有的家庭住500 平方米的别墅也可以免税。建议按照人均30平方米免税，这样三口之家的免税面积是90平方米，也就是说，拥有90平方米房产的三口之家不需要缴纳房产税。采用人均面积免税，就不会有家庭为了免税而离婚，而且房产面积大的家庭经济实力强，从国家经济发展中获得的收益大，就需要缴纳房产税，负担更多的成本。三是县处级以上官员的房产缴税情况需要公示。在中国完全实行法治之前，为了避免房产税中出现大面积的拖欠税或抗税情形，有必要加强监督有权力的人；管住了有权力的人，房产税的征收就会减少很多阻力。

四、结语
土地财政是一项利弊并存的制度。土地财政虽然在我国的一定时期内为筹措经济建设所需的大量资金发挥了积极作用，但是土地财政的危害和消极作用也是显而易见的。土地财政激励了地方政府及官员为追求短期政绩破坏性利用土地资源，更有在土地的开发利用方面滋生了大量的土地审批腐败行为。土地财政导致了我国不合理的经济结构，特别是经济增长过度依赖房地产业，国民经济持续增长的能力受到了严重削弱。土地财政阻碍了土地要素的市场化，不利于社会主义市场经济体制的完善。土地财政混淆了土地征收权和税收权的功能，让土地征收权承担了税收权的筹集国家建设资金的功能，不利于国家治理体系和治理能力的现代化。改革开放至今，我国的综合国力已显著提高，经济建设的筹资渠道和筹资能力得到了显著的扩展和增强。我国已经具备废除土地财政的条件，已经到了及时废除土地财政的历史时刻。