进一步优化营商环境的公平竞争维度

随着我国社会主义市场经济的发展和全面依法治国的推进，党和政府不断强调和大力建设市场化、法治化和国际化的一流营商环境。在这个过程中，促进市场公平竞争是其内在要求和核心内容，而公平竞争制度或者广义的竞争政策对优化营商环境有着基础和核心的作用，因而日益受到关注和重视。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》进一步强调要“构建全国统一大市场”，“推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”；同时提出“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，并作出了新的部署。这是中国在新的历史起点上把优化营商环境进一步引向深入的动员令。这深刻地揭示出公平竞争制度与优化营商环境的关系。

一、优化市场化法治化国际化营商环境对公平竞争有着内在的要求

营商环境通常是指“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”，实际上是一国治理能力、体制机制、社会环境、资源禀赋、基础设施和思想观念等因素的综合反映。自党的十八届三中全会提出建设法治营商环境以来，各种重要的会议、文件中不断强调并丰富营商环境的内涵。2021年第十三届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，深入推进市场化法治化国际化一流营商环境建设。党的二十大报告进一步强调要营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。2019年10月国务院公布的《优化营商环境条例》第4条明确规定“优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则”。因此，优化营商环境就要围绕市场化、法治化、国际化的原则进行。

根据学者的解释，营商环境的市场化是指遵循市场经济规律，破除制约市场作用发挥的体制机制障碍，充分激发市场主体的活力；营商环境的法治化是指通过法治建设为市场主体活动提供公正、稳定、可预期的法治环境，涵盖立法、执法、司法、守法等多个层面；营商环境的国际化是指扩大对外开放，对标国际先进水平，推动相关领域改革创新。这三者之间不是简单的并列关系，而是相互融合、相辅相成的有机整体。其中，市场化是基础，是核心要义；法治化是保障，是基本方式；国际化是开放，是改革动力。因此，优化营商环境需要整体推进市场化、法治化、国际化改革，使各项改革相互促进，相得益彰，形成强大合力。显然，无论是营商环境的市场化、法治化还是国际化，都对促进市场公平竞争有着内在的共同要求。其中，营商环境市场化的一项基本要求就是公平竞争的市场环境，否则，市场机制就会被扭曲；营商环境法治化既要以公平竞争作为其重要内容，又要为实现公平竞争提供法律保障；营商环境国际化既是相关国际经贸规则的共同原则，更是开展国际贸易和国际投资的重要前提。

实际上，营商环境建设涉及方方面面的问题，而其中一个基本的方面就是公平竞争的市场环境。建立和维护公平竞争的市场环境是现代市场经济条件下政府的基本职能之一，是在“使市场在资源配置中起决定性作用”的基础上“更好发挥政府作用”的一个重要方面。政府在制定和实施各项经济政策特别是产业政策时，首先要着眼于建立和维护公平竞争的市场环境，不得阻碍和破坏市场的公平竞争。而这正是公平竞争制度或者竞争政策所要解决的问题。正如有分析指出的，“一些行业或领域存在隐性准入壁垒仍是制约市场主体公平竞争的“瓶颈”，解决这些问题应成为持续优化营商环境的着眼点和发力点”。

在国务院2019年10月出台的《优化营商环境条例》中，维护市场公平竞争不仅是贯彻该条例的基本理念和原则，而且在相关具体条文中得到了明确直接的体现。前者主要体现在“总则”第5条的规定，即“国家加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，依法促进各类生产要素自由流动，保障各类市场主体公平参与市场竞争”。后者则体现在多个条文中，主要有：“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护。”（第10条）“国家持续放宽市场准入，并实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。”（第20条第1款）“政府有关部门应当加大反垄断和反不正当竞争执法力度，有效预防和制止市场经济活动中的垄断行为、不正当竞争行为以及滥用行政权力排除、限制竞争的行为，营造公平竞争的市场环境。”（第21条）“制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当按照国务院的规定进行公平竞争审查。”（第63条第1款）

二、世界银行营商环境新评估指标中对促进市场公平竞争有更明确的要求

在世界银行营商环境评估中，与2021年9月之前的营商环境评估项目（DB）一级指标相较，2022年2月发布的新的营商环境评估体系（BEE）以及2023年5月正式发布的B-READY指南手册和方法论手册都突出强调市场竞争。B-READY一级指标虽然在数量上没变，但内容有较大改变，其中，市场竞争是其两个新增的一级指标之一。B-READY的方法论指出：大量的经济证据表明，公平的市场竞争通过提高行业和企业创新水平、刺激经济增长，从而带来更好的产品、更多更好的工作以及更高的收入。拥有一个充满活力和竞争的市场，是实现一国更快增长的关键。竞争很少是完美的。企业行为或政府干预都会造成市场失灵。竞争政策是一套确保市场上的竞争不会以减少经济福利的方式受到限制的政策，对于营商环境至关重要。

就新引入的“市场竞争”（Market Competition）这一指标，新版评估体系（B-READY）从监管框架、公共服务和效率三大支柱出发，明确了从促进市场竞争的监管质量、促进市场竞争的公共服务水平、促进市场竞争关键服务的便利度三个维度进行评估。有学者指出，该指标旨在全面衡量经济体私营企业部门在市场公平竞争方面的综合情况。“实质上，这是将《反不正当竞争法》和《反垄断法》等立法有关促进市场公平竞争方面的核心理念，通过指标设置方式，充分融入营商环境供给项目，成为营商环境综合评估、改进以及提升的重要一环。新指标的纳入，同样也是认可了如下的理念，即公平竞争之于市场经济发展以及营商环境改善的重要价值。”具体来说，世界银行从三个层面（前述的三大支柱）来衡量与执行竞争政策、知识产权和创新政策有关的良好做法，以及侧重于改善政府作为服务或商品购买方市场中有关竞争和创新的法规。“第一个支柱评估促进市场竞争的法规质量，包括法规框架的法律特征，使企业能够参与公平的市场竞争和创新，参与开放和竞争性的政府市场。第二个支柱衡量的是促进市场竞争的公共服务的充分性，从而评估事实上提供的服务，这些服务为市场创造了平等的竞争环境，并促进和推动了创新。第三个支柱衡量促进市场竞争的关键服务的实施效率（反映有关法规质量和公共服务充分性的两大支柱如何在实践中促进市场竞争）。”当然，每个支柱都下分三个二级指标，二级指标下又进一步细分。

不难看出，世界银行营商环境新评估指标中对促进市场公平竞争有了更为明确的要求，也成为今后各经济体应对这个评估工作必须着力解决的问题。而这正是公平竞争制度或者竞争政策所追求的目标。

三、在进一步优化营商环境背景下持续促进和维护公平竞争的市场秩序

在进一步优化营商环境的背景下，我国应着力加强公平竞争制度建设，以促进和维护公平竞争市场秩序。

首先，确立和强化竞争政策基础地位，坚持竞争中性原则。相对于其他经济政策，竞争政策应是市场经济条件下的一项基础甚至是优先的经济政策，这是由市场经济本身的特点所决定的。在短短几年里，从“逐步确立”到“强化”，从“基础性地位”到“基础地位”，竞争政策在我国经济政策体系中的地位不断得到加强。具有特别重要意义的是，2022年修改《反垄断法》时，第4条第2款增加规定“强化竞争政策基础地位”，从而实现了我国竞争政策正式“入法”。这意味着，“强化竞争政策基础地位”不仅在我国重要的政策层面而且在直接的法律层面都已经得到了明确的确认，从而成为我国公平竞争制度建设的顶层设计。强化竞争政策基础地位内在地要求确立竞争中性原则，在国内经济活动中强调对各类市场主体（包括国有企业和非国有企业）一视同仁，这既与市场经济的基本要求相一致，也是我国进一步深化改革的重要目标。

其次，落实公平竞争审查制度。公平竞争审查制度是公平竞争制度建设的重要内容和关键环节，也是强化竞争政策基础地位的重要机制和有力抓手。公平竞争审查针对的对象主要是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（统称政策制定机关）制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施。我国公平竞争审查制度随着2016年国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》落地，随着2021年《公平竞争审查制度实施细则》进入具体的实施，以及2022年修改的《反垄断法》第5条第1款“国家建立健全公平竞争审查制度”的原则性规定和2024年国务院公布的《公平竞争审查条例》，我国公平竞争审查制度不断得到完善。尤其是《公平竞争审查条例》的出台和实施就标志着中国公平竞争审查制度的进一步健全和完善。一方面，《公平竞争审查条例》总则的规定为公平竞争审查制度的落实提供了充分的组织和经费等方面的重要保障；另一方面，《公平竞争审查条例》对审查标准、审查机制和监督保障方面的基本规定为落实公平竞争审查制度提供了可操作的制度规则。今后主要是将这些制度规则进一步细化，使之得到真正的落实。

再次，加强反垄断、反不正当竞争。反垄断法和反不正当竞争法作为竞争法的两大组成部分需要密切配合，共同发力，担当起公平竞争制度或者广义的竞争政策核心实现机制的重任。随着我国《反垄断法》于2022年进行了第一次修改、《反不正当竞争法》正在进行第三次修改，我国竞争法律制度的基本制度规则已经确立和趋于完善，今后的主要任务是有效实施这些规则。在我国目前的市场竞争中，既有经营者实施的竞争违法行为，包括垄断行为和不正当竞争行为，也有政府及其部门等行政主体实施的行政性垄断行为，并且两者往往交织在一起，形成更加复杂的情况。行政性垄断不仅具有垄断的一般危害性，而且较经济性垄断对市场经济的危害更为严重、广泛和持久，对营商环境的危害性也更大。尤其是，行政性垄断往往与经营者的垄断行为和不正当竞争行为联系在一起。例如，一些经营者借助行政权力的介入（如指定交易、签订协议或者备忘录等）获取在正常市场竞争中所无法取得的优势并获取不正当利益，或者在行政主体的庇护下从事各种不正当竞争行为，这就造成了对公平竞争市场环境的破坏和扭曲，也给反垄断和反不正当竞争带来了更大的挑战。在我国当前进一步优化营商环境和常态化监管下，公平竞争制度建设的基础保障就是要切实加强和改进竞争执法，及时发现和制止垄断行为和不正当竞争行为。

最后，引导和激励经营者开展公平竞争。公平竞争制度建设不仅需要有刚性的法律制度及其实施，也需要有柔性的竞争倡导。竞争倡导是许多国家和国际组织认可的推动竞争政策落实以及构建竞争文化的重要机制，一般是指竞争执法机构实施的除竞争执法以外的一切改善竞争环境的行为，通过多层面、多角度去影响政府行为、企业行为和民众意识，优化竞争环境，构建一个良好的竞争文化的环境。其中，对经营者竞争合规（尤其是反垄断合规）的引导和激励是一个非常重要和直接的方面。经营者反垄断合规管理是企业规范健康持续发展的内在要求和优化营商环境的重要内容，作为内部经营管理的经营者反垄断合规管理也需要有效的外部引导和合理的外部激励。2024年4月国务院反垄断反不正当竞争委员会修订的《经营者反垄断合规指南》在这两方面都有很大的突破和创新，必将推动反垄断合规的更好开展，从而进一步优化我国的营商环境。

总之，在我国持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境的进程中，公平竞争制度或者竞争政策将会发挥越来越重要的作用。