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新时代十年市场规制法实施的成就、经验与展望

孙晋    2022-11-22  浏览量:42

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党的十八大以来的新时代十年间,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,我国市场规制法治持续发展,竞争政策基础地位得以确立并不断强化,以反垄断法为核心的中国特色市场规制法律制度体系更加健全,以公正监管保障公平竞争,改进市场监管强化市场执法增进民生福祉,为建设高标准市场体系、构建新发展格局、推动高质量发展、实现共同富裕作出积极贡献。

市场规制法治实施报告主要包含反垄断法、公平竞争审查制度、反不正当竞争法、消费者权益保护法和以产品质量法、价格法、广告法等为代表的其他市场监管法的法治发展总体概况和具体实施内容,通过对有关国家机关、企事业单位以及其他社会组织、主流媒体等权威发布的相关信息的总结提炼,对我国市场规制法领域的实施情况进行年度盘点和适当展望。


一、新时代十年市场规制法实施成绩斐然

2012年,党的十八大顺利召开,开启了新时代。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用深化经济体制改革。“市场决定论”和“更好政府论”是同一事物的两个方面,是我们党在理论上的又一重大飞跃,有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念,有利于转变经济发展方式,有利于促进政府规制体制机制变革,必将对加快市场化改革、建立完善的社会主义市场经济体制起到重大的指导和推动作用,为新时代我国市场规制法律发展和实施提供了指导思想,指明了发展方向。在“市场决定论”和“更好政府论”基础上勃兴的经济法规制变革理论,成为市场规制法发展的指导理论,有力促进了中国特色市场规制法律制度的健全和有效实施。

(一)健全市场规制法律体系和市场监管工作高质量运行

新时代十年,在“市场决定论”指导下,基于“规制变革理论”,立法机关行政执法机关积极作为,我国市场监管法律法规日趋完善,法律供给体系日渐完备。市场监管方式有所创新,推动监管能力跃上新台阶,极大地提升了市场监管的执法效能。市场监管工作的执法力度空前。

以反垄断法为例,党的十八大以来,国家有关部门围绕夯实法律制度基础,优化法律顶层设计,持续加强制度建设,完善反垄断配套立法,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用,为市场提供清晰指引,把社会主义法治优势转化为竞争治理效能。2018年以来,反垄断法经过十年实施,加快完善配套立法。《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《禁止垄断协议暂行规定》《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》《国务院反垄断委员会关于原料药领域的反垄断指南》等5部规章、8部反垄断指南和指引相继出台,为市场主体提供清晰明确的规则指引。伴随着全面深化改革和全面依法治国深入推进、竞争政策在经济政策体系中的地位越来越重要、数字经济快速发展,我国市场对垄断和排除、限制竞争行为的容忍度越来越低,对反垄断的高质量制度供给需求越来越紧迫。2022年6月24日,十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过关于修改反垄断法的决定,自8月1日起施行,新法将“公平竞争审查制度”纳入其中,为新时代强化反垄断奠定坚实的法治根基,明确了反垄断相关制度在平台经济领域的适用规则。为了配套新反垄断法,反垄断执法机构推动修改《国务院关于经营者集中申报标准的规定》和《禁止垄断协议规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》,统一反垄断执法的程序、标准和尺度,增强法律制度的可操作性。就这样,以反垄断法为基础、法规规章为支撑、反垄断指南为配套的中国特色反垄断法律制度已然建立,框架完整、层次清晰、规则完备、科学高效的反垄断体系逐步健全。

除了健全反垄断法,在新时代十年,国家还两次修改《反不正当竞争法》、一次修改《消费者权益保护法》等重要法律,进一步健全了以反垄断法为核心的市场规制法律体系,为市场规制法的有效实施和严格规范公正文明执法夯实了坚实制度保障。

2021年是中国共产党成立100周年,是国家“十四五”规划的开局之年,也是全面建设社会主义现代化国家新征程的开启之年。在习近平法治思想指导和规制变革理论指引下,市场监管体制改革和法治进步取得重大突破,统一市场监管格局初步形成。在这一年里,市场监管部门在新发展格局下应对新冠肺炎疫情和推进高质量发展中,有力有效维护市场秩序,为保持经济平稳运行、保障和改善民生作出了诸多努力和积极贡献。

(二)夯实竞争政策基础地位和公平竞争审查制度深入实施

公平竞争是市场经济的核心。为维护和促进公平有效的市场竞争,我国确立和强化竞争政策基础地位,目的是充分尊重市场发展规律,加快建设全国统一大市场,大幅提高资源配置效率和解放生产力。

党的十八大以来,竞争政策进入国家宏观经济政策顶层设计的视野,逐渐从政策边缘稳健走向政策中心。从2015年《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》首次提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”,2016年国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,到党的十九届四中全会明确“强化竞争政策基础地位”,竞争政策在我国得到稳步发展,重要性日益凸显。

2021年,中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》,我国保护、促进公平竞争的首个系统性、纲领性文件出台。实施公平竞争审查制度是党中央、国务院深化经济体制改革的重大决策部署,是政府自我革命的主要途径。党的十九届四中全会强调“落实公平竞争审查制度”,十九届五中全会提出“健全公平竞争审查机制”。2021年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》提出,全面完善公平竞争制度,健全公平竞争审查机制。

在制度建设上,国务院2016年出台的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》明文规定,行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,应当进行公平竞争审查。行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规,起草部门应当在起草过程中进行公平竞争审查。未进行自我审查的,不得提交审议。该《意见》是经济法的规制变革理论在新时代最具典型意义的制度实践,旨在从源头上规范政府有关行为,防止出台排除、限制竞争的政策措施,逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法,通过竞争评估优化产业政策。进一步完善公平竞争审查规则体系。2021年7月,国家市场监管总局、国家发展改革委、财务部门、商务部、司法部联合出台《公平竞争审查制度实施细则》;在组织领导上,充分发挥公平竞争审查联席会议制度的牵头抓总作用;监督考核方面,在公平竞争审查工作部际联席会议的统筹协调下,国家市场监管总局将公平竞争审查纳入质量工作考核体系;在能力建设上,市场监管工作部门采取多种措施强化公平竞争审查制度宣传解读。

(三)反垄断法实施从小到大由弱到强成绩鲜亮

一是推动形成统一开放、竞争有序的市场体系。在依法打击垄断行为方面,2012至2021年,查处垄断协议、滥用市场支配地位案件277件,罚没款364亿元;查处滥用行政权力排除、限制竞争案件345件;审查经营者集中案件3822件,其中禁止2件、附条件批准42件。在全国组织实施公平竞争审查制度,共对近200万份文件开展了公平竞争审查。通过不断加强反垄断执法,震慑了违法者,维护了相关市场的公平竞争,促进了全国统一开放、竞争有序的市场体系形成。

二是保护消费者和经营者合法权益。十年来,围绕消费者和经营者反映强烈的突出问题,严厉查处汽车、燃气、供电、供水、电信、原料药、乳粉等民生领域价格垄断行为,深入开展公用事业限制竞争和垄断行为专项整治,查处交通、电力、教育、金融、保险等民生领域的滥用行政权力排除、限制竞争案件。附条件批准雅培收购圣犹达、贝克顿—迪金森与巴德合并等医疗器械领域案件,打破高端医疗器械垄断;附条件批准农化和农业大型国际并购案件,确保大宗产品稳定供应和农民利益。同时按照“放管服”改革要求,强化监管的成本意识和效能观念,完善执法程序,优化办案机制,提高执法效率。同时大力推进信息公开制度建设,提升监管执法的透明度,大力推进竞争倡导和市场竞争状况评估等工作。

尤其2020年10月中央经济工作会议首次提出强化反垄断和防止资本无序扩张以来,我国反垄断执法空前活跃,数字经济和平台企业迎来强监管。2021年被称之为“反垄断大年”和“数字平台反垄断元年”,全年反垄断执法机构公布了共计167起反垄断执法案件。经营者集中案件数量最多,有100起;行政性垄断案件位居第二,有40起;垄断协议案件16起,其中横向垄断协议案件14起,纵向垄断协议案件2起;滥用市场支配地位案件有11起。2021年公开的行政执法案件数量已超过了前三年公开的案件数量之和;与2020年相比,同比激增263%;行政罚款额度相当于过去12年之和。在垄断协议案件方面,原料药、建材建筑行业仍然是重点监管领域。在滥用市场支配地位案件方面,最为显著的是“二选一”违法行为得到遏制,阿里巴巴、美团、上海食派士等都因滥用市场支配地位“二选一”行为被高额处罚。行政性垄断的治理得到较为积极的推进,相关案件的查处和公开纠正行政性垄断行为的数量可观。

在反垄断司法方面,2021年全国法院已审理或审理中的反垄断诉讼案件约37件,从案由看,民事诉讼数量居多,其中29件为反垄断民事诉讼,8件为反垄断行政诉讼;从审判结果看,绝大多数案件都是原告撤诉或法院驳回诉讼请求,只有个别案件法院支持了原告的诉讼请求。2021年,历时17年的“美国对华反垄断第一案”华北制药在美维C反垄断案胜诉;“头腾大战”持续发酵,抖音诉腾讯垄断案使得纠纷从以往的反不正当竞争领域转向反垄断领域;蚁坊诉新浪微博数据垄断案也标志着数据垄断诉讼拉开帷幕。总体而言,反垄断案件偏少,原告胜诉率过低,反垄断民事诉讼不活跃,这与举证责任配置不合理和反垄断司法诉讼寄于知识产权庭之下“被矮化”有直接关系。

企业竞争合规政策深入开展。浙江、天津、湖南、四川等地市场监管部门相继发布经营者反垄断合规指引。为满足企业日益增长的境外反垄断合规需求,2021年11月15日国家市场监督管理总局发布《企业境外反垄断合规指引》,引导企业建立和加强境外反垄断合规管理制度,提升境外经营反垄断合规管理水平,防范境外反垄断法律风险,保障企业持续健康发展。

反垄断体制机制进一步完善。2018年,根据党中央、国务院决策部署组建市场监管总局,整合国家发展改革委、商务部、原工商总局的反垄断职责,建立起集中统一的反垄断执法体制。同时,授权省级市场监管部门负责本行政区域内的反垄断执法,建立中央和省两级负责的反垄断执法体制,形成上下联动、相互配合的执法格局。2021年11月18日,国家反垄断局正式挂牌,下设反垄断执法一司、反垄断执法二司和竞争政策协调司三个司局,分工负责反垄断相关工作。同时,组建竞争政策与大数据中心,强化反垄断、竞争政策理论研究和技术支撑。同时,反垄断执法机构在监管执法过程中,聚焦提高执法透明度和规范化水平,持续完善内部工作规则,建立健全举报线索分类处理、案件查办工作台账、重点领域工作督办、重大案件专项办理、地方办案报告备案等机制,在执法中严格履行办案程序,持续推动案件信息公开,稳步推进反垄断执法制度化、规范化和科学化。

(四)反不正当竞争法实施工作稳步推进

十年来,我国建设高效有序的市场竞争格局开创了新局面。依法查处不正当竞争案23.4万件。从查处的案件看,以虚假宣传、仿冒和商业贿赂三类案件的数量居多,分别约占40%、25%和15%。十年来,原国家工商机关和现市场监管系统开展的反不正当竞争执法工作主要包括不断完善相关规定,促进《反不正当竞争法》的深入贯彻实施;认真查处仿冒行为和侵犯商业秘密行为,鼓励促进创新发展;积极查处商业贿赂行为,净化市场环境;依法查处限制竞争行为,积极解决民生热点问题;严厉查处虚假宣传行为,维护公平的竞争秩序;打造过硬执法队伍,广泛开展执法宣传教育,营造竞争文化;积极开展竞争政策国际交流与合作,不断扩大我国竞争执法的国际影响力。近几年,随着我国市场经济的不断发展和市场竞争的日趋激烈,当前不正当竞争行为呈现新的特点,其表现形式越来越多样化,范围不断扩大,隐蔽性越来越强,同时新的不正当竞争行为亟待规范。这些新特点给反不正当竞争执法机关的执法工作带来了新的挑战。

2021年年初,中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》要求“加强和改进反垄断与反不正当竞争执法。坚决反对垄断和不正当竞争行为”。根据市场监管总局印发《关于加强反不正当竞争执法推动高质量发展的通知》。相关规范性文件不断出台,健全执法工作依据。2022年《反不正当竞争法》的第三次修订工作稳步推进,正在广泛征求各方意见;最高人民法院于2021年8月20日发布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国反不正当竞争法〉若干问题的解释(征求意见稿)》。市场监管总局于2021年8月15日发布了《禁止网络不正当竞争行为规定(公开征求意见稿)》。浙江省市场监管局发布《浙江省反不正当竞争条例》(修订征求意见稿)。四川省修订后的《四川省反不正当竞争条例》已经表决通过。广东省市场监管局对《广东省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》进行了修改并公开征求意见。另外,深圳市制定了全国范围内第一个商业秘密管理市级地方标准《企业商业秘密管理规范》。

市场监管部门提高反不正当竞争执法力度,各地查处案件数量大、涉案总金额高。到2021年12月中旬,全国执法部门查办反不正当竞争案件共计7818件,罚没金额高达5.25亿元,为商业秘密保护建设了示范基地、维权联系点、示范企业共4234个。

(五)消费者权益保护工作效果显著

国家历来重视消费者权益保护工作,在过去的十年,相关法律进一步完善,违法责任持续加重,有力保障了消费者权益。2021年党中央、国务院高度重视消费的发展和消费者权益保护。改善消费环境、促进消费提质升级的政策法规不断出台,保护消费者权益的法律体系愈加完善,消费者权益保护范围拓展到隐私权等新领域。《十四五发展规划和2035年远景目标纲要》 、2021年政府工作报告、《建设高标准市场体系行动方案》等文献文件提出一系列加强消费者权益保护,营造良好消费的部署和要求。

根据中消协2022年4月发布的《中国消费者权益保护状况年度报告(2021)》,立法保护方面,数字经济领域消费者保护立法取得重要突破,民生领域消费者权益保护相关制度进一步完善,绿色消费和节约资源立法迈上新台阶。行政保护方面,消费者保护日常监督管理、惩治各类消费侵权行为的力度明显加强,民生领域消费者权益保护监管执法取得新成效,守法诚信安全的消费环境基础更加稳固,消费者投诉便利化程度得到新的提升。司法保护方面,“消协”公益诉讼与检察公益诉讼的对接与互补值得期待,食品安全、人脸识别、银行卡消费等领域裁判规则得到统一,食品药品等方面违法行为的司法打击力度加大,数字经济健康稳定发展的法治基础更加完善,消费维权救济法律渠道更加畅通。社会保护方面,消费者协会以“守护安全 畅通消费”消费维权年主题为主线,在政策理论研究、参与立法立规、消费教育引导、消费监督、消费投诉处理等方面积极作为,推动全社会消费者保护工作不断深化;新闻媒体发挥舆论监督和宣传作用更加积极有效,行业组织及有关部门协同共治意识得到加强。消费者自身通过评价、评论以及借助现代媒介曝光消费侵权等多种方式行使消费监督权利,维权意识不断提升。

全国消费者权益保护工作得到加强。2021年全国消协组织共受理消费者投诉1,044,861件,同比增长6.37%,解决836,072件,投诉解决率80.02%,为消费者挽回经济损失151,592万元。消费维权的热点问题包括:直播带货、会员经济、跨境网购、盲盒消费等新商业模式带来的维权新问题;新能源汽车、智能客服等智能消费领域给维权带来的新难点;特别是消费者数据隐私权保护逐步加强。产品安全问题得到空前重视,互联网广告治理取得新成效。

双循环发展格局下,未来还需要持续加大消费者权益保护力度。一是推动《消费者权益保护法实施条例》《产品质量法》等法律制度制定与修改,加紧完善网络消费环境下的相关配套措施;二是贯彻落实《个人信息保护法》、“算法管理规定”、汽车“新三包”规则等法律制度,强化经营者有效履行告知义务;三是继续推进和完善食品药品、直播带货、预付式消费、涉疫情消费等重点领域和特殊消费群体的消费者权益保护,更大范围地促进消费实质公平。


二、新时代十年市场规制法实施经验

(一)实施特点

1.市场决定论和规制变革理论为新时代十年市场规制法的法治进步和有效实施提供了坚实的理论指导。

2.民生领域和数字经济领域监管成为市场规制和监管工作的重要内容。

3.竞争政策基础地位得到大力强化,竞争法尤其反垄断法和公平竞争审查制度的地位得以提升,对国家宏观调控的约束、产业政策的优化、企业经营行为的矫正提速增质。

4.反垄断工作全面推进深入实施,加强反垄断日趋常态化,在营造公平竞争市场环境、推动高质量发展和实现共同富裕中的担当和作用越来越大。

5.公平竞争审查制度法治化建设提速加力,制度刚性约束不断增强。

6.反不正当竞争执法工作总体呈加强趋势;其他市场监管法领域重拳出击,不断提升监管实效。

(二)存在的问题

1.政府经济规制(市场监管)与市场规律的呼应性匹配度有待改进,监管方式仍需创新,公平监管仍需改进。

2.《反垄断法》在数字竞争规则供给方面仍有缺漏,需要积小成为大成,渐进健全数字竞争规则。

3.竞争法尤其反垄断法案件的司法短板亟待补齐,竞争法庭的设立势在必行。

4.公平竞争政策法治化有待继续加强,需要尽快制定《公平竞争审查条例》。

5.反不正当竞争法规范和实施需要进一步完善,《反不正当竞争法》第三次修订亟待完成。

6.新业态下消费者权益保护任重道远。


三、新时代十年市场规制法实施展望

(一)2022年度市场规制法实施的展望

党的20大报告再次要求“加强反垄断和反不正当竞争,破除地方保护和行政性垄断”,为十四五期间及更长远的未来我国市场规制法治发展提出了任务,指明了方向。

1.多元共治、合规监管,优化适应新经济发展的规制体制,进一步创新监管方式。

2.进一步提高规制的法治化水平,实现强化监管与精细化监管、监管常态化的平衡。

3.《反不正当竞争法》第三次修改完善稳步推进,竞争政策稳健发展。

4.进一步完善公平竞争审查制度,开创“十四五”公平竞争审查工作新局面。

5.营造安心消费环境,强化消费者权益保护,为挖潜扩大内需创造条件。

(二)2022年度市场规制法实施的建议

1.创新监管方式(企业合规与自律监管),增强监管力量,提高监管的公正性可预期性。

2.继续完善反垄断实施体系,积极探索竞争案件专业审判司法改革。

3.更大力度和更高质量推进公平竞争审查工作,提高公平竞争审查制度法治化和约束力。

4.加强对网络不正当竞争行为的监管,完善互联网治理体系,形成规则协同合力。

5.以消费者权益保护为中心,加强消费品质监管与消费创新。

6.其他市场规制法领域,持续加大价格领域,广告领域的执法。


作者简介: 孙晋,武汉大学法学院教授。

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