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对退休金、养老金、住房公积金执行的利益平衡

马登科    2024-07-08  浏览量:66

正文:

引言

随着改革开放的不断深化,为保障公民的基本生存、生活需要,我国于20世纪90年代相继完善了退休金、养老金制度,并于1999年正式设立了住房公积金制度。随之而来的问题是,被执行人的退休金、养老金、住房公积金是否可以成为民事强制执行的对象?如果可以,在执行方式上是否有特殊之处?上述问题亟须考量。


一、最高人民法院的观点变迁

为满足司法实践的需要,最高人民法院及相关部门曾多次就“退休金、养老金、住房公积金是否可以执行”这一问题发表意见,而其观点从完全否定论到相对肯定论,存在着明显的变化。早在2000年,最高人民法院就在《关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》中对上述问题表达过自己的观点。该通知中指出:“各地人民法院在审理和执行民事、经济纠纷案件时,不得查封、冻结或扣划社会保险基金”。而在2007年,住建部在《关于对职工住房公积金能否强制执行函》中亦明确指出:“住房公积金不应成为强制执行的标的物。”国务院法制办亦有意见认为,职工住房公积金不能成为人民法院强制执行的标的。可见,在这一时期退休金、养老金、住房公积金并非执行的对象。

而在2010年前后,最高人民法院对上述问题的认识开始发生转变。2011年,最高人民法院在其官网上对住房公积金的执行问题作出的答复称:“性质上住房公积金是职工工资的一部分,理论上可以作为民事案件执行的对象,但仍要顾及它是国务院行政主管部门管理下的专项资金。”而到了2013年,最高人民法院在对安徽省高级人民法院《关于强制划拨被执行人住房公积金问题的请示报告》的答复中正式提出,在符合提取职工住房公积金账户内的存储余额的条件并保障被执行人依法享有的基本生活及居住条件的情况下,可以对被执行人住房公积金账户内的存储余额强制执行。2014年,最高人民法院又在《关于能否要求社保机构协助冻结、扣划被执行人的养老金问题的复函》指出,被执行人的养老金属于其固定收入,可在预留被执行人及其所扶养家属必需的生活费用的基础上予以执行。可见在这一阶段,最高人民法院对退休金、养老金、住房公积金的执行已经倾向于相对肯定的观点。


 二、退休金、养老金、住房公积金的执行以被执行人人权保障为前提

上述观点的转化并非最高人民法院的自我否定或逻辑上的自相矛盾,而是其根据社会经济发展作出的能动性调整,是不同阶段在申请执行人债权实现以及被执行人人权保障间作出的平衡考量。“尊重和保障人权”是我国的宪法原则。在民事执行领域同样需要体现宪法之精神,将人权保障贯彻到民事执行的各个流程中。在不同时期,人权保障的具体方式和要求有所不同,这就使得最高人民法院需要根据具体的情况,调整民事执行的范围和方式,以充分平衡各方主体的利益,维护司法权威。

民事强制执行以被执行人的责任财产为限。对于退休金、养老金而言,最高人民法院曾在《关于能否要求社保机构协助冻结、扣划被执行人的养老金问题的复函》中指出:“被执行人应得的养老金应当视为被执行人在第三人处的固定收入。”而对于住房公积金,《住房公积金管理条例》第3条则明确指出:“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金,属于职工个人所有。”可见,无论是退休金、养老金还是住房公积金,均属于被执行人的个人财产。然而与一般财产不同的是,退休金、养老金和住房公积金之目的在于保障公民的生存权、生活安宁权等实体性人权,该三者均具有社会保障的功能。退休金、养老金和住房公积金均有用途的限定性和人身依附性,不得挪作他用,否则将影响到公民的基本生活保障。故在过去多有观点认为,被执行人的退休金、养老金和住房公积金是其“养命钱”,属于《中华人民共和国民事诉讼法》第254条中所言的“生活必需费用”,应纳入执行豁免的范围。

而随着物质生活的不断丰富以及社会福利待遇的不断提高,退休金、养老金和住房公积金已经逐渐超越了“生活必需费用”的范畴。以养老金为例,2023年,共有15个省份的退休职工的平均养老金超过3500元,其中上海市和西藏自治区的月度平均退休金超过了5000元。在此背景下,若养老金、退休金和住房公积金等带有社会保障性质的财产已完全超出被执行人基本生活的需要,被执行人在未履行债务的情况下仍完全保有上述财产,未免有损申请执行人的债权实现,因此有必要将退休金、养老金和住房公积金纳入被执行人的责任财产范畴。同时,鉴于上述三种财产的社会保障属性和对于被执行人的必要性,在执行时同样应以被执行人人权保障为前提,不能影响被执行人及其家人的基本生存和生活需要。

由此可见,从最高人民法院的立场上看,无论是过去采取的完全否定论还是目前践行的相对肯定论,在观点内核上均具有一贯性,其本质是最高人民法院在不同时期,基于对被执行人人权保障的不同要求作出的调整。故退休金、养老金和住房公积金并非不可执行,而是应在满足被执行人的人权保障的前提下实施执行行为。


 三、执行退休金、养老金、住房公积金的具体条件

“满足被执行人的人权保障”仅是一个抽象的要求,需要以此为指导来明确退休金、养老金和住房公积金的具体执行条件。按照最高人民法院的相关观点,对于退休金、养老金的执行,需满足“预留被执行人及其所扶养家属必需的生活费用”的条件。实践中,部分法院直接依据以被执行人所在地的最低生活保障标准来确定留存份额。而出于对被执行人人权保障的考量,法院可依据比例原则,按照被执行人及其家庭的具体情况适度提高留存份额。若被执行人的退休金、养老金仅能满足其基本生活,则不应予以执行。由于目前对于被执行人的养老金账户多采取整体冻结的方式,法院需要根据养老金账户冻结的期限,事先为被执行人预留维持其生存与生活所必须份额。

而对于住房公积金的执行,根据最高人民法院的相关意见,需同时满足“符合提取职工住房公积金账户内的存储余额的条件”“保障被执行人依法享有的基本生活及居住条件”两项条件。结合住房公积金的提取条件可知,一方面,在因购买、租赁、建设自住住房产生民事纠纷中,对住房公积金进行执行符合其设立目的及用途;另一方面,在被执行人离退休、丧失劳动能力、出国定居或死亡的情况下,住房公积金已转化为被执行人的存款或遗产。因此,在被执行人依法可以提取住房公积金的情形下,应允许法院对住房公积金直接进行划拨并以金钱的方式满足申请执行人的债权。值得注意的是,不符合住房公积金的提取条件并不意味着住房公积金不可以执行,而是需采取“执行但不提现的方法”。如基于夫妻共同财产分割而进行的住房公积金强制执行,在被执行人不满足住房公积金的提取条件时,出于维护住房公积金管理秩序的考量,可以将被执行人的住房公积金直接划入申请执行人的住房公积金账户。同时,住房公积金的执行同样应当以保障被执行人基本生存、生活需要为前提。如部分地区规定,被执行人名下无房产的,不能执行住房公积金。然在实践中,被执行人的实际生活、生存情况差别较大,故除制定较为统一的住房公积金执行规则外,法院还须兼顾不同地区、不同被执行人的特殊性,依照比例原则进行个案平衡。


作者简介: 马登科,西南政法大学执行研究院教授。

版权声明: 《中国应用法学》2024年第3期