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中国区域经济法制发展的现状与未来

陈婉玲    2020-11-28  浏览量:307

摘要: 从时间与空间两个维度梳理可以发现我国改革开放40年来区域经济法制建设的发展轨迹和基本特质。行政区划的单元性和独立性导致区域间法制不协调和落实障碍,是我国区域经济法制发展的主要现实问题。反思“提速式”“法律政策化”“软法包容”“实体法与程序法兼顾”以及“冲突法”等区域法制建设思维,解决跨区域法制协调问题的“补强与创制”路径,才是契合实际的区域经济法制建设方向。无论是“联动措施补强型”“地方法制创新型”或者“中央参与示范型”的区域经济法制实践,都仅是解决区域间经济协作“领导力和执行力不足”的治标之举。未来国家层面统一立法统摄下区域间的立法协作与创新才是适应区域经济一体化发展需要并有效促进区域合作的治本之道。

关键词: 区域经济法制 跨区域立法 跨区域法制协调

正文:

在对区域经济法制建设进行梳理、归纳与提炼前,须对“区域”与“法制”这两个核心概念作出清晰界定。第一,本文所指的区域包括行政区域与经济区域两层含义。行政区域乃是基于历史、人文、经济、社会要素的区域差异性而人为划分形成,经济区域则主要是以社会劳动地域分工为依据,在经济上具有同质性或内聚性的地区,二者存在频繁的互动。省级行政区域内部地区间的经济协作因存在行政隶属关系而较为顺畅,属于地方经济发展的常态,故行政区域内的经济法制属地方立法,其发展与实施并无体制障碍。近年来各省级行政区域间基于共同的社会经济问题展开横向的经济联合、互补与合作,由此形成的区域经济协同发展或者一体化问题应属新时代下的新常态,但“财政分权、行政分权和立法分权”形成的区域间经济法制协调障碍,无益于区域经济一体化中跨区域经济问题的解决和处理。第二,本文所指的法制是通过刚性法律制度由外部对区域经济活动予以宏观调控、中观监管与微观规制的状态与过程。区域经济法制与法治两个概念不可混用,除了法制内涵之外,区域经济法治还包括在区域经济活动中各种法律渊源向区域经济法律制度转化的过程。因此,区域经济法制建设仅为区域经济法治的初始阶段。改革开放40年来,伴随着区域经济发展战略的不断调整和法律治理理念的深入,我国区域经济法制建设步伐加快。法学界对区域经济法制的基本理论及法制实践问题多有讨论,但对区域法治框架下的区域经济法制发展现状、跨行政区域经济法制协调思路与实践做法等具体问题研究并不到位。本文拟通过对我国区域经济法制的发展现状与主要问题的梳理与讨论,寻找出跨区域经济法制协作的方向与路径,这关乎我们应建设何种区域经济法制的核心问题。

一、区域经济法制的现状与问题
改革开放40年来,我国区域经济发展大体经历了 三个阶段:第一阶段从1978年至1990年,实施区域非均衡发展战略,以效率为目标解决生产力总体布局和经济区划等问题,国家区域发展策略主要集中在对“经济结构”的整体安排;第二阶段为上世纪90年代的十年间,主要关注区域发展差异以及区域可持续发展(环境、能源等)问题,国家区域发展策略主要通过对区域“产业结构”的调整优化经济结构布局,完成从区域非均衡发展战略到协调发展战略思维的转变;第三阶段为21世纪以来,开始全面实施区域协调发展战略,城市化、产业集群、城市与区域竞争力、区域创新、资源型城市转型等问题蜂拥而至,国家区域发展策略以“区域协调”为重点。基于此,我们选取分别代表区域经济阶段特点的经济结构、产业结构与区域三个关键词,将其确定为具有包容性的检索条件,输入“北大法宝法律法规数据库”进行全文检索,从空间与时间两个维度梳理并发现我国区域经济法制建设的发展轨迹、基本特质与主要问题。
(一)区域经济法制发展轨迹的时间维度分析
本文将时间维度分析的检索范围划定为与经济结构、产业结构与区域协调三个关键词具有相关性的生效与已失效法律、法规与规章,以求更全面反映出我国区域经济法制建设的发展轨迹。具体而言,在区域经济发展第一阶段,经济结构、产业结构与区域协调三个检索条件下的数据分别为56部、112部和932部;第二阶段得出的检索数据成倍增加,分别为183部、490部和2827部;第三阶段的数据也有明显提升,分别为3787部、1732部和35044部。从上述统计数据可以看出,我国区域经济法制建设呈现梯级增长的发展轨迹。区域经济非均衡发展阶段(1978-1989)的法制建设数量较少,涉及内容较为单一。但是,从区域经济协调发展阶段开始(1990年),相关法制建设呈现显著的爆发式增长态势。以三个阶段的地方性法规为参照系,第一阶段的地方性法规初始梯级仅为1000部,第二阶段的地方性法规数量成倍增加,重要梯级升至3000部,第三阶段的地方性法规呈现爆发式增长,梯级达到40000部。
我国区域经济法制建设的梯级增长与国家区域经济发展战略及市场经济的客观需要呈正相关性。在改革开放前,“我国区域经济发展战略主要以经济结构与生产力平衡布局为指导思想,强调沿海和内地的平衡发展”,[1]计划经济是我国经济发展方式的主旋律,国家主要采取行政手段干预区域发展问题,尚无区域经济发展的法治思维;改革开放后,为积极推进经济发展方式由计划经济向市场经济转型,国家开始重视法律制度对国民经济发展的协调与引导功能。随着对内搞活经济、对外实行开放方针的贯彻执行,出现了横向经济联合内容的立法,[2]鼓励地区、部门之间打破封锁,在生产、流通、科技领域开展多层次、多形式的横向经济联系,此时的区域经济法制建设是人为推动的自上而下的变革,法制建设规模有所提升,但提升幅度不大。进入20世纪90年代,国家对区域经济发展战略进行了重大调整,提出了区域协调发展战略,尤其是在1992年召开的中共十四大明确指出“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”后,市场机制作用越来越大,此时的区域经济法制建设开始由自上而下向自下而上转变,法制建设的推动力也由强制人为向满足市场经济需要和区域发展战略调整转向,区域经济法制建设成为了市场经济与区域战略的重要保障,相关法律、行政法规数量有所增加,相关地方性法规呈现爆发式增长。
(二)区域经济法制基本特质的空间维度分析
与时间维度不同,在对区域经济法制进行空间维度分析中,本文将检索范围划定为生效法律、行政法规与地方性法规,[3]不包括已失效法律法规。在法制数量方面,以“经济结构”为检索条件梳理出法律118部、行政法规274部,地方性法规185部;以“产业结构”为检索条件梳理出法律113部、行政法规528部、地方性法规606部;以“区域”为检索条件梳理出法律414部、行政法规2458部、地方性法规10687部。
基于统计数据,区域经济发展各阶段的法制内容各有侧重,与经济结构相关的法律涉及国民经济和社会发展计划、中央与地方预算决算、重大公共投资项目调研等方面,行政法规对法律规范领域有所细化,主要涉及民族区域自治、节能管理、抗旱、农垦与农工商联合、金融资产管理、流域管理、国民经济调整方针的贯彻和横向经济联合等方面,地方性法规对前述法律与行政法规进一步细化,主要涉及27个方面事务。[4]与产业结构相关的法律除涉及民族区域自治、就业与节能之外,还包括清洁生产、循环经济、污染防治、城乡规划、土地测绘与第三产业等方面;行政法规除了对农业、农村具体问题予以规范外,还侧重规范如食品安全、商品进出口等第三产业的相关问题;地方法规也更为深入。例如,在资源节约与综合利用方面更为关注农田保护、渔业管理、水系水质保护、地下水管理、海域管理、湿地保护、土地管理与储备;在区域规划方面更为关注城市与城市群;在科技进步方面更为关注人才引进、外商投资与专利保护;在产业总体布局方面深入至自然资源与产业发展的平衡、产业园区建设等方面;与区域协调相关的法律对三次产业均有涉及,主要涵盖种植业、渔业、畜牧业、矿业、旅游业等产业,并对公共自然资源开发、公共基础设施建设、科技进步、环境保护与就业促进予以重点关注。行政法规在贯彻前述法律规范的基础上,还对自然资源跨行政区域调配、行政区域边界争议等问题予以特殊关注。地方性法规所涉及的主要内容包括省内城市群区域规划、较大市重点区域规划、区域自然资源、人文资源与生态环境资源保护与污染防治、区域性金融中心建设、重点景点、沿海重点区域规划、行政区域合并、跨行政区域自然资源保护等方面。
(三)结论与存在的主要问题
从时间与空间两个维度对我国区域经济法制发展状况考察后发现,进入20世纪90年代,我国各省域地方法制建设呈显著上升趋势。特别在进入21世纪后,各地方法制基数又暴增了1倍有余,其覆盖面已相当广泛,同位阶法律规范适用范围的分布较为均匀,不同位阶法律规范间的协调性也表现较好,立改废的衔接很紧凑。相较而言,法律、行政法规两类中央立法数量虽也有所增加,但调整领域仍存在空白,调整内容还处于宏观统筹阶段,对省域间法制冲突的协调作用有限,与区域经济一体化对跨区域法制协调建设的预期相去甚远。
1.行政区域内部经济法制基本能够自足,但经济区域的跨区域协作立法存在空白,无法满足区域经济一体化战略的需要。行政区域内部经济法制建设的自足与地方政府强烈的立法需求及积极的立法活动有着密切关系。在单一制主权国家,中央有权通过制定一般法与特殊法两种方式决定各地方的任何事务,但这只是一种理想状态,地方进行自主性管治才是客观实在,并在国家治理体系中起到不可替代的作用,而授予地方立法权正是其自主性与现实地位的集中表现。在改革开放的背景下,基于原《立法法》的规定,省会市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大市成为了地方治理的能力担当和地方立法的主力军。2015年3月15日通过的《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》更是将地方立法权扩大至所有284个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市。[5]可以想见,未来地方立法的增长速度还将持续加快。“地方立法是地方政府行使行政性权力的表现,尽管它冠以立法的名义”,[6]基于行政统摄与隶属关系,地方性立法对本辖区内经济协调具有领导力。同时,法律和行政法规中的绝大多数区域合作条款采用了"协商"的模式,这显然具有排除中央对跨区域事务进行管辖与扩大地方人大立法权的功效。[7]因此,行政区域内部经济协调发展的法制建设基本能够自足。但在区域经济协调发展战略背景下,以地方利益为本位的各地方立法本身无法克服区域经济中利益协调障碍,无法替代跨区域的协作立法。
跨行政区域经济立法的空白是我国现行立法框架束缚的结果。首先,在改革开放初期,地方立法需求不断增加,但因尚处于“各自为政”的区域发展初期,跨区域事务不多,立法间并未出现显著的冲突,法律与行政法规对跨区域事务的调整动力不足。这种不足在涉及经济结构与产业结构的法律、行政法规方面表现出调整对象相对单一的特征,即未全面涉及三次产业,主要关注点为第一产业、节能与就业,但相关的地方性法规的覆盖面则较为全面。其次,随着区域经济的深入发展,跨区域经济协调问题业已凸显出现,此时的地方立法需求持续增加,但因行政区划的限制,其关注点多为本行政区域内的经济事务,对跨行政区域经济合作事务心有余而力不足。[8]相较而言,法律与行政法规虽有能力调整跨行政区域事务,但因其滞后性与宏观性,要么对区域协调事项尚未开始调整,要么其调整内容须地方立法的细化,而地方立法与国家立法内容相关性不足又导致以上国家立法调整功能失灵。例如,泛珠三角地区煤炭资源的跨区域调配关乎省域间的优势互补与协调发展大局,但该事务无法通过各地方单独立法协调,在相关法律与行政法规空白的前提下,只能通过行政手段推动。公丕祥教授认为这一困境的实质是区域经济法制的“纵多横少”现象,[9]即过于关注纵向关系的区域经济法制,却忽略了对横向关系的区域经济法制“创制工作”,[10]我们称其为跨行政区域经济立法空白。
总之,在现有的立法框架下,仅有法律与行政法规具有协调跨行政区域经济法制建设的功能,但相关法律、行政法规的不足导致跨行政区域经济法制的规范领域仍有诸多空白,与区域经济协调发展战略和区域经济一体化的法制需求存在不同程度的断裂面,亟待法制建设路径的创制予以补足。
2.区域经济政策推动强劲,但无法实现跨区域经济协作有效的领导力与执行力。在跨行政区域经济立法空白的情势下,各区域间主要采取区域协议、区域性组织等方式推动区域间经济协调发展。区域协议与区域性组织均属于区域经济关系协调政策。毫无疑问,区域经济政策存在正当性基础,它能够在较短时间促使区域间的地方政府打破封闭发展模式,以更宽广的视角和更包容的方式改变地区恶性竞争局面,建立阶段性信任关系,确立符合经济区域市场规律的产业集群、通畅的人才培养与输送渠道,形成经济区域内更为有效的市场环境,实现各成员的共同发展。但是,区域经济政策同样存在“领导力与执行力不足”的缺陷。区域经济政策的代表性观点认为,该类政策的领导力与执行力只能来源于“高度集中化”的制度安排,[11]即区域经济政策应由中央政府、国家立法机关等予以顶层设计,具体政策工具的选取与政策手段的组合也应由国家层面作出,地方政府则主要负责政策的实施。依此观点,区域经济政策下放至省域以下制定与实施将会丧失合理性,因为其通过行政隶属关系下移至一定层级后,其跨区域横向经济关系协调功能便会消失,转而由地方政策的单元性取代。当前,作为区域经济政策的典型,我国区域协议与区域性组织均不具备“高度集中化”特征,无法在跨区域中拥有有效的领导力与执行力。
首先,区域协议各参与方在行政关系中处于平级状态,缺乏高度集中化制度安排。我国区域协议原为处理行政区域边界争议而设计,[12]后为长三角经济区域地方政府引入,赋予其区域经济一体化的内容,在区域之间经济法制缺失的情况下,起到了促进区域经济合作与协调发展的作用。但是,区域协议各参与方并无行政隶属关系,又缺乏高度集中化制度安排,导致区域协议难以落实。以宁夏回族自治区落实省区合作协议情况为例,2012年以来,宁夏回族自治区政府先后与内蒙、江苏、浙江、四川和天津5个省区市签署了合作框架协议和专项合作协议,涉及能源化工、商贸物流、文化旅游、投资金融、科技教育、人才交流等几大领域。上述省区合作协议主要以协商、考察访问和沟通对接为推进方式,取得了一定成效,但因协议领导力与执行力不足,仍存在“协议文本转发各市县政府和有关部门不到位”、“高层协商机制和对口落实衔接机制不健全”、“双方合作意愿不对称”及“缺乏立足实际、针对性强的合作内容”等问题。[13]其次,区域性组织中无论是区域理事会还是区域联席会议,由于行政隶属关系的缺失,均未形成有效的领导力,执行力度不够。就区域性组织形式而言,已存在长期伙伴关系的经济区域内,各地方政府倾向选择理事会形式进行深度合作,各行政区域是该理事会的成员单位,常务经济协同活动频繁。其他非伙伴关系区域则倾向于以区域协议为载体,形成各地方政府行政首长间的联席会议,建立经济合作开发区,设立管委会(省政府派出机构)。与区域理事会相比较,区域联席会议的组织结构更为松散,沟通与协商能力相对较弱。但是,无论是区域理事会还是区域联席会议,因行政隶属关系缺失,其领导力与执行力均明显不足。以长三角地区合作与发展联席会议为例,三省一市均为省级行政区,尽管建立了轮值主席制度,仍然主要依赖协调方式解决区域间突出矛盾和问题。
综上,在区域协议与区域性组织已经成为各经济区域省级政府间日常合作机制的情势下,尽快为这两项制度安排找到合法合理的领导力与执行力来源实为当务之急。

二、区域经济法制的法学理论应对方案及思路
当前,我国跨区域经济法制建设正处在理论研究与实践探索的试错阶段,各种观点与立场纵横交错,相互间争议较大,但总体而言,所研究与针对的问题较为一致,主要包括如下几方面:一是从区域经济政策与区域间经济法制规模对比的角度入手,提出区域间经济法制建设严重不足的问题。区域间经济法制建设远远滞后于区域经济政策,导致法制无法对政策制度内容的原则性、手段和方式的随机性、执行结果的软弱性以及责任主体的虚位性等诸多缺陷及时修复。二是从实体法与程序法方面分析,提出规范区域经济的法律制度多为针对经济结构、产业结构与区域协调的实体性内容,缺乏针对区域经济发展的决策主体、决策程序、决策方式、监督、评估、时效性等程序性内容,导致区域间经济法制的操作性大打折扣。三是从区域间经济法制的权威性与实效性出发,提出区域间经济法制中“重权威性、轻实效性”的问题,义务性规范与禁止性规范居多,授权性规范较少。四是以区域间经济协调“基本面”为分析对象,提出目前已有的区域间经济法制偏重产业集群建设、人才培养与输送等经济事务,忽略了建立区域间信任关系等方面的基础性事务。为解决上述问题,理论界存在如下几种区域经济法制建设思路:
一是“提速式”法制建设思路。这一思路将政策数量与法制规模简单归结为正比例关系,认为区域经济政策出台的数量越多,区域间经济法制规模也应随之扩大。其下的制度设计突出一个“快”字,反映出用最短时间构建区域间经济法制体系的直接目的。例如,有学者提出在行政法规和地方性法规之间应该增加“区域性法规”,在行政规章和地方政府规章之间增加“区域规章”,打破原有法律法规位阶的限制,加快实现区域间法制的协调与统一,是区域经济一体化中省域间法制协调的最佳选择。[14]还有学者提出更为激进的观点,主张区域性组织、议事协调机构和派出机构均无法满足区域经济一体化的基本要求,呼吁借鉴欧盟做法,在中央与省级之间建立新一级领导区域经济一体化的国家机关,由其推动区域内部各经济区的立法、政策、执法与司法事项的协调统一。[15]“提速式”法制思路认识到区域间经济法制薄弱的问题,力求通过对区域间经济法制的根源、立法原则、立法模式、基本特点与结构体系等方面的研究,加快立法进程,尽快达到区域经济一体化对法制的紧迫需求,有其可取之处。但是,在现行立法框架与行政区划框架内,“还没有出台区域性法规与规章的授权性实在法,也没有设立新一级国家机关的组织法依据”,[16]该法制建设思路若想取得实质进展,《立法法》《国务院组织法》《地方组织法》与其他授权立法均要修改,所用周期过长,与新时代区域协调发展的紧迫性不相符。可见,这一法制建设思路最大的缺陷在于所附加的条件难以在短期内实现,条件的不成就导致该思路无法落实。
二是“法律政策化”法制建设思路。这一思路直接将推动区域经济协调发展的四种政策方式归结为一种法律治理的实践过程,认为区域协议、区域组织、区域规划及区域指导意见与区域间协作立法的属性相同,均为区域经济一体化的法律治理机制。以区域合作协议为例,叶必丰教授认为,区域合作协议的法律效力在于其对缔约主体的约束力,“……它所体现的并非政府的单方意志,而是关于某种相互行为的一致意图”,“经协商一致的双方意志即具有约束力的理由是诚实守信,诚信是社会主体参与各种社会关系的一项普遍原则”,“诚实信用的实定法依据能够在宪法、行政许可法等单行法即判例中觅得”。[17]该思路力求从应然与实然两个层面为区域合作协议寻求法律效力依据,是对区域间经济法制建设的有益尝试,但论据与论证方面的缺陷也很明显。[18]在应然层面,该思路将诚实信用作为区域合作协议的法律效力基础,认为政府与公众之间的诚信具备法律约束力,但对政府之间的信任关系能否仅凭诚信原则就能建立的问题缺乏有信服力的论证。在实然层面,该思路主张,如若各行政区域在本行政隶属关系内部落实协议,那么该协议即具备法律实效性,但未提及各区域在内部落实协议的具体实践活动,研究停留在理论探讨,未与实务相互印证;同时,该思路也承认,“即便违反协议不加以落实,也很难追究责任,只能按组织法由缔约双方的共同上级机关协调解决或寄希望于公众对缔约主体诚信状况的评论予以推动”。[19]
三是“软法包容”法制建设思路。这一思路认为,区域经济一体化规模的逐步扩大导致现行立法体制难以适应其对法律制度的现实需求。为化解这一矛盾,须在不打破现行行政区划和立法格局的前提下,将区域规划、纲要、方案及意见等制度归入软法范畴,进而弥补硬法治理的缺陷,丰富区域间经济法制的内涵,顺应区域经济一体化中包容性发展的潮流。例如黄茂钦教授认为,软法代表着各区域间达成了共识,形成了具有正当性基础的各方共同遵循的柔性规则,各方可以在区域经济协调发展中以此规则为指引,达成化解区域间利益冲突、缩小区域差距和共同发展的目标。[20]同时,该思路从哈特的“规则论”中为软法寻求权利-义务双向调节机制,从庞德的“成分论”中为软法寻求约束成分,从诺内特和塞尔兹尼克的“类型论”中为软法寻求“目的性法律思维”,从托依布纳的“系统论”中为软法寻求“自创生”结构要素,借以填补软法法律约束力不足的问题。但是,正当性基础并非法律制度独有,其他制度形态也同样具备。此外,该思路对“软法”法律效力来源的论证还略显不足,无法让人充分信服。因此,“软法包容”思路实质是将区域经济政策与区域间法制协调强行汇为一体,忽视了二者的区别。实际上,区域经济政策与区域间经济法制建设既非对立也非融合,而是共生与互补关系。
四是“实体法与程序法兼顾”法制建设思路。这一思路认为,面对区域经济发展中国家、省级与地市层面的合作形势,区域间经济法制应在实体法与程序法两方面分层规范。例如朱未易教授认为,国家层次的区域间经济法制体系在实体法方面应包含全国人大及常委会制定的一般法与特别法,如空间规划法、区域规划法、土地规划法、区域发展促进法、不发达地方开发法、老工业基地振兴法等,以及国务院与各部委制定的行政法规与部门规章。地方层次上可以由区域内不同省级行政主体合作进行区域间法制的协商性立法,如长三角地区区域综合发展促进条例、泛珠三角地区区域综合发展促进条例、东北地区发展促进条例等行政法规或地方性法规。区域间经济法制体系在程序法方面应包括规范区域经济发展实体法运行与区域经济政策制定、执行、监督等方面,如重大决策参与、听证程序。[21]值得一提的是,该思路还提及“应将规范区域间协调发展的法律法规与政策制度协同调整的机制纳入程序法中”,是目前学术界少有的将区域经济政策与区域间经济法制作出明确区分的学术见解。但是,这一思路仅局限于区域间经济法制建设的静态研究,对各区域间落实实体法与程序法的具体路径尚缺乏论述。
五是“冲突法”法制建设思路。面对在省级行政区之上设立新一级国家机关的宪法障碍,有学者主张应将国际私法中冲突规范的解决路径移植到区域间经济法制中,“制定全国统一的区际冲突法”。[22]但国际私法上的冲突规范并不像实体法那样对利益冲突直接调整,而是借助系属公式指向相应的准据法,是一种间接调整方式。因此,冲突规范在区域经济法制中的适用关键仍然是准据法的完备,但这正是区域间经济法制所欠缺的。具体而言,冲突规范指向的准据法属于国内法,国内法中也存在不同位阶法律间的冲突。我国国内法对待法律规范间的冲突应以法的效力位阶为基本依据,即依据宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规与地方规章间的效力等级,通过法律解释具体分析。国际私法法律冲突理论的缔造者萨维尼明确指出了国内法中不同位阶法律间的冲突,以及不同区域间法律规范间的冲突,并认为“法律关系本座说”不适用于国内法的冲突。[23]如此,问题又回到了原点,正因为区域间的法制缺乏法律位阶,无法依据通常逻辑解决区域间法律冲突,有学者才提出了“区际冲突法”的法制思路,但无论如何设计系属公式,冲突规范所指向的准据法仍然属于同样效力位阶的国内法范畴,准据法间出现的法律冲突依旧无法解决。
上述五种思路虽有可取之处,但均从工具理性出发衍生出各种理论层面的法制思路,缺乏与实务对应的逻辑自洽性。实际上,区域间经济法制协调问题是集中体现一国政治、经济、社会、文化等因素的全面生活事实,它来源于现实世界,并非主观臆断的产物。工具理性作为一种认识方法,仅能从某个规范系统的角度回答区域间经济法制建设某方面的特殊情况,无法从全局出发阐明其普遍的运作机理,不适合区域间经济法制的制度事实。更为重要的是,工具理性将预期目标与达成该目标所采取的条件或手段等同视之,预期目标来源于亟待解决的现实问题,而手段多出自于主观设计,将二者等同将导致实践与认识的错位。例如,为达到“尽快填补区域间经济法制断裂面”的预期目标,“提速式”法制将“新增法的效力渊源或立法机关”作为手段,“法律政策化”法制将“区域经济政策识别为法律治理机制”作为手段,“软法包容”法制更是直接将区域经济政策纳入法制范畴,其结果是将手段的设计等同于预期目标的实现,却忽视了手段本身的合理性,致使手段的固有缺陷也成为了预期目标的缺陷。[24]总之,这些法制建设思路未能满足我国区域间经济法制建设的现实需求,探索新的符合我国区域间经济法制建设固有价值的现实路径十分必要。

三、区域经济法制创制路径的实践与未来
区域经济法制建设的内在逻辑品质是从实践经验出发,发现其内在规律性、存在使命与本来面目,不仅要回答“是什么”,还须回答“为什么”的问题,只有实然与应然的结合才能够理解法制建设对于区域经济协调发展与区域经济一体化战略不可替代的现实意义。当前,各经济区域均有经济法制协调与创制的有益尝试,这些经济区域通过区域间的立法协作协议、合作立法行为与地方性法规创新等实践活动先行先试,力求突破行政区域的单元性,在现行立法框架下采取独特的方式将区域间的横向经济关系纳入规范范畴,演绎出一条独特的跨区域经济法制创制路径,具体分为“联动措施补强”“地方法制创新”与“中央参与示范”三种区域间协作立法模式。
(一)“联动措施补强型”模式
该模式通过各区域间的积极磋商与沟通等措施增强区域间协作立法协议的领导力与执行力,保障各区域内地方立法遵照区域间协作立法协议的共识顺利推进。《东北三省政府立法协作框架协议》是我国区域联动协作立法的首例。总体而言,该区域协议由外向内推动省域内地方性法制建设进程,使区域协议中各省的立法共识与地方性法制相互关联,从而实现区域间经济法制协调的目标。与在中央与地方之间新增区域性法规规章的主张不同,这一举措是在现行立法框架内的立法协作行为,不存在合法性障碍,有极大的现实可行性。[25]同时,为克服区域协议领导力与执行力不足的问题,[26]《东北三省政府立法协作框架协议》创造性的设计出推进三省政府间协作立法的一系列措施,我们将这一协作立法活动称为“联动措施补强型”立法协作,具体措施包括:第一,以立法项目为载体,共同解决诸如鼓励和保障非公有制经济发展、构建诚信社会等东三省共同面对的问题。对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目,三省成立联合工作组。对于共性的立法项目,由一省牵头组织起草,其他两省予以配合。对于有共识的其他项目,由各省独立立法,其成果由三省共享。第二,以发送通报的形式进行日常沟通,及时解决突发问题。第三,以法制办主任联席年会为平台,进行立法项目申报、论证与审批工作,并对区域协作立法的重大事项进行协调与沟通。在此联动措施推动下,三省政府法制部门围绕东北老工业全面振兴的主题而设立的涉及促进科技进步、装备制造业和非公有制经济发展、构建诚信社会、应对突发事件及维护社会稳定、食品安全、新农村建设、农民工权益保护等方面的22个立法项目已全部完成。“由一个省负责的立法项目,经过充分征求他省意见的程序,基本上不作改动就能通行三省;除了三省政府外,东北还有九个较大市和一些自治州、县享有制定政府规章的权限,因为市县的立法不得与省里的法规、规章抵触,所以在省级层面上的一致,有利于保证在全东北的法制统一。”[27]京津冀三地人大于2020年在协同立法基础上通过的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》是这一立法协作模式的又一例证。早在该条例审议前,京津冀三地就已初步建立京津冀新车抽检抽查协同机制,使用统一的非道路移动机械登记平台,实现京津冀超标排放车辆数据共享。可见,该条例是对前述政策性成果的法律补强。
(二)“地方法制创新型”模式
该模式通过区域内部各成员积极推动某领域地方立法的方式增强区域间协作立法协议的领导力与执行力,效力加强的区域协作立法协议再对其他领域地方立法发挥影响,这些新出台的地方立法又继续成为该区域其他协议的效力依据。如此循环,区域间将会生成“由区域立法协作协议到区域内部法制建设,再到其他区域经济政策,并最终实现区域间经济法制协调”的立法模式。《环渤海区域政府法制工作交流协作框架协议》是这一模式的典型代表。协议签署的初衷与《东北三省政府立法协作框架协议》具有相似性。在现行相互独立的地方立法体制和行政管理体制下,由于各地区在制定地方性法规、政府规章和政策文件过程中缺乏沟通与协调,造成了一些制度性矛盾和冲突,在一定程度上阻碍了区域经济的一体化进程。因此,有必要加强区域间政府法制协作,减少制度冲突。但是,与《东北三省政府立法协作框架协议》“联动措施补强”的做法有所不同,《环渤海区域政府法制工作交流协作框架协议》是在地方性法制建设中植入区域协议的领导力与执行力法律依据,“通过省际政府间的法制协作,落实环渤海区域内6省市间的行政合作协议”,并“把这些行政协议中比较成熟的社会关系,落实到区域内各地的地方性法规、政府规章和规范性文件中,为区域经济一体化提供良好制度保障”,“区域内各省市须在协作框架下制定与区域内其他省市利益相关问题的法规、规章,要充分考虑区域的共同利益,兼顾相关省市的利益,在主要规则设置上相互协调”。[28]
实践中,还存在一种“地方法制创新”路径,即某省域通过推进与区域间经济协调相关的地方性法制建设,力求与其他省域产生关联性与协调性,主动融入区域规划所指向的城市群与经济区域,实现区域间经济协调发展。如此既可以增强已签署的诸如区域协议、区域性组织等区域经济政策的领导力与执行力,又可以对未来其他区域协议等政策的达成打下基础,其实质是在区域间经济协调发展基本面中率先建立政府间信任关系,从而推动区域间产业集群、人才开发与输送等其他方面的顺利进行,可谓“筑巢引凤”。目前,具备该模式创新特征的地方性法规是由广东省人大常委会于2006年通过并颁布实施的《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》,这是我国首部在一省创造性的推进综合性经济区域发展规划的地方性法规,打破了行政区域单元的限制,是通过地方性法制建设推动区域间经济法制协调建设进程的典例,具备样板作用,值得深入研究。
(三)“中央参与示范型”模式
此外,实践中还存在一种中央机关“参与示范”引导和促进区域协作立法的做法。通过中央国家机关参与区域协作立法活动,并将示范性法律草案上报中央立法机关,以增强区域立法协议的领导力与执行力。总体而言,这类区域协作立法活动的“启动装置”大致分为两种:
其一是相邻地区间在经济、社会与文化等方面存在长期协作关系,为加强深度合作而将协作政治任务上升为区域协作立法。因在先的协作习惯,这类区域协作立法对中央参与的需求并不那么强烈,但中央的参与势必促使该协作立法更为顺畅。长三角三省一市大气污染防治协作立法活动是该模式的典例。2014年1月7日,长三角三省一市和国家八部委共同构建的长三角区域大气污染防治协作立法机制在上海宣告启动,此次区域立法协作在全国地方人大协作立法实践中尚属首次。[29]在此背景下,长三角三省一市举行了大气污染防治协作立法论证会,共同协商确定一个示范性的法律草案文本,并将草案文本提请全国人大常委会通过后,最终在地方立法中形成若干个不同版本的立法文件。其二是不相邻地区间不存在协作先例,但因政治集结须面对共同问题,并试图通过区域协作立法解决上述问题。与相邻地区间区域协作立法相比较,这类区域协作立法更易出现地方立法冲突,请求中央参与的意愿较为强烈。江西省赣州市政府法制办与司法部对接汇报对口支援工作是该模式的典例。2012年6月28日,国务院出台了《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》,积极促进各省市与赣州等革命老区对口支援工作。但长期以来,对口支援多被视为一种“政治性馈赠”,[30]中央督办之下方显成效而法制化不足。为让暂时消极的对口支援转化为长期积极的对口合作,赣州市人大常委会组建地方立法“智囊团”,有针对性的起草多个立法项目;与此同时,赣州市政府法制办与司法部办公厅、立法二局、行政复议与应诉局积极搭建汇报与沟通渠道,由司法部对其对口支援地方立法进行业务指导,并采取聘请司法部主管领导调研、专家开办培训班及地方法制干部挂职锻炼等双向沟通方式积极推进地方立法质量,[31]为接下来与对口支援省市的协作立法工作做足准备,在源头上最大限度避免了后续协作立法冲突。
综上,无论是“联动措施补强”、“地方法制创新”还是“中央参与示范”手段,均是地方政府基于区域经济协调发展的需要进行立法协作的主动尝试,其核心是解决区域间经济协作活动领导力与执行力不足的羁绊,这些路径的摸索在一定程度上推动了区域间经济法制建设的进程,但仅为跨区域经济法制建设的“治标之法”,未来区域经济协作“领导力与执行力不足”问题的彻底解决,尚需积极总结、提炼实践中先行先试有价值的经验,借鉴域外成功的立法模式,加强国家层面的立法架构,实现国家立法对地方立法的统摄与指引,如此方为我国区域经济发展建设的“治本之道”。
上述论断与域外跨区域经济法制建构的成功路径具有一致性。在20世纪初,美国田纳西流域为实现区域协调发展,以综合性立法推进各州间地方法制协调,并以国会专门性立法引导各州协调发展,对我国区域间经济法制建设极具参照价值。美国田纳西河发源于西弗吉尼亚州,流经卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、田纳西、肯塔基和密西西比六州,除了充沛的水能资源外,沿岸各州地表与地下还普遍蕴藏丰富的矿产资源。从19世纪末开始,为实现快速发展,西弗吉尼亚州率先放任当地企业与居民对森林乱砍乱伐,对矿产资源掠夺式开采,导致水土大量流失、河道拥堵及水源污染,所造成的负外部性迅速向流域中下游各州溢出。在抗议无果之后,各州也纷纷加入资源无序开采当中,导致田纳西河流域的生态环境被全面破坏,劳动力、资本等生产要素纷纷撤离。这一时期的各州立法主要围绕鼓励与扶持资源开采企业提高效率与降低安全事故等事务展开,无法起到协调各州间利益冲突的作用。到1929年全国性的经济危机时,田纳西河流域已经成为美国最贫穷落后的地区之一。为帮助田纳西流域各州脱贫与振兴,美国国会颁布了《田纳西流域管理法》(1933),依法设立田纳西流域管理局(TVA),将原属流域各州的资源产权统一赋予田纳西流域管理局(TVA)所有,明确其对各项权能的行使规则。在TVA的带动下,田纳西流域各州开始关注州际间的协调发展,在明确流域各州生态环境责任的同时,对流域上游生态负担较重的州进行横向补偿。为巩固并扩大已取得成果,位于流域源头的西弗吉尼亚州于1939年颁布了全国首部《复垦法案》,进一步促进了水源地被破坏与退化的土地再生利用、生态系统的恢复及优质生产要素的回归,经济开始复苏。随后,卡罗来纳、佐治亚等流域中下游州政府也纷纷效仿西弗吉尼亚州的做法,出台本州的《复垦法案》,全流域经济社会开始全面振兴。到1975年,美国有38个州制定了本州的土地复垦法规,为美国各州化解利益冲突提供了强大的助力。各州复垦法案的成效引起了国会的重点关注,为将该成效辐射美国全境,国会于1977年出台了《露天开采治理与复垦法案》,以国家法律形式建立了全国统一的露天矿管理和复垦标准,引导各州经济协调发展,为美国走出经济危机的阴霾和全面复苏提供了有利保障。
从自由放任到《田纳西流域管理法》,从各州的《复垦法案》到国会《露天开采治理与复垦法案》,美国在州际间法制协调中走出了国会综合法案带动各州专门立法,再由各州专门立法推动国会专门法案的创制性建设模式。美国的区域间经济法制创制模式对我国有如下几方面启示:
第一,积极创制国家层面区域经济立法,发挥协调统摄作用。区域间经济立法模式应包括综合性立法和专门性立法两类,两类立法模式功能各异,无法相互替代。区域间经济协调问题涉及经济、社会及文化各领域,具有全局性、综合性与系统性,统筹协调难度大。区域间经济综合立法能够理顺区际关系,明确政府职责,加强全局部署与规划,避免重复建设,缓解利益冲突,引导与规范区域间经济协调发展工作,属于区域经济法制基础性建设。例如,在近十余年间,长三角、泛珠三角与京津冀地区已出台多项综合性发展规划与专项规划,[32]在此基础上国家发改委于2015年7月4日下发了《国家级区域规划管理暂行办法》,该办法虽为部门规章,但起到了填补该领域国家综合性法制空白的作用,对国家级区域规划的适应对象、编制主体等方面内容作出了详细规定,为我国区域间经济协调发展提供了一定程度的技术性支持。但是,综合性立法也存在“面上保护、点上不足”的问题,对一些极具紧迫性与突出性的重点问题还须通过专门立法加以规范。如此,“面上保障”与“点上强化”相结合,方能共同促进区域间协调发展。当前,国家在区域经济专门立法方面已经有很多尝试。例如,被学界与业界共同称为“促进西部大开发基本法”的《西部开发促进法》早在2007既被列入国务院立法工作计划当中,随着区域协调发展战略的不断推进,“抓紧起草出台《西部开发促进法》和《西部开发生态环境保护监督条例》等区域经济协调专门立法”的呼声越来越高。第二,应注重地方专门立法创制活动的经验总结,为形成国家层面专门立法做好准备。国家层面的专门立法并非凭空出现,乃生成于实践与认识的辩证关系中。“合则两利、斗则俱伤”的道理促使各地方主动求变,力求融入经济区域,实现“乘法效应”。本文前述的“联动措施补强”“地方法制创新”与“中央参与示范”协作立法创制模式就是此类先行先试的典型代表。申言之,重视区域内地方专门立法创制经验的提炼与汇总对国家层面区域间经济专门立法工作有着极大的促进作用。其一,它可以有效避免下位法对上位法的“抄袭”,提升地方立法的针对性与国家立法的权威性,保障区域间经济法律体系的统一与发展;其二,还可以大幅度降低下位法与上位法相抵触的风险,提升上位法与下位法的相关性,有利于区域间和区域内部经济立法的互补与共生。第三,应依法设立区域性组织,赋予其人财物等方面的权力、权利与责任,明确其在区域间经济协调关系中的地位。区域性组织对区域间经济法制建设的重要意义已经是学界共识,尚存争议的关键问题有二:其一,区域性组织应嵌入现行行政组织哪一层科层关系中,方能尽快起到预期的作用;其二,选取何种效力位阶的立法形态方能实现区域性组织的嵌入设想。对于前者,应在国家发改委中新设司级单位,同时发挥诸如“东北等老工业基地振兴司”等原有司级单位的协调作用,并在各省域发改委内设立局级单位,以实现该区域性组织的统筹与安排;对于后者,则应通过修改国家层面综合性立法或通过法解释学明确上述区域性组织的法律地位及责、权、利,做到有法可依。
总之,区域间经济法制协调建设不能一蹴而就,要标本兼治;区域间经济法制建设还须形魂兼备,既有法制之形,也要有法治之魂。在国家层面综合性立法的指导下,推动省域内地方立法的不断发展,并通过总结与提炼生成国家层面专门立法,最终形成科学全面的区域间经济法律法规体系,这应当为我国区域经济法制建设的未来。

四、余论
本研究是描述性的。基于区域经济发展阶段的不同侧重点,选取经济结构、产业结构与区域协调三个关键词为检索条件,从空间和时间两个维度对检索结果进行统计分析,描述出改革开放40年来我国区域经济法制建设的实然状态。在法制发展轨迹的时间维度分析中,得出“我国区域内部经济法制建设呈现梯级增长的发展轨迹”的结论,并发现这种梯级增长与国家区域经济发展战略及市场经济的客观需要呈现正相关性;在法制基本特质的空间维度分析中,发现三个检索条件下的法律、行政法规与地方性法规调整对象逐步丰富,调整事务逐步细化,但法律、行政法规调整领域仍存在空白,与国家区域发展战略对区域间法制协调的需求还存在显著的差距。本研究也是构造性的。在对区域间经济法制建设轨迹进行梳理后,可发现目前区域经济协调发展战略的政策推动强劲,但跨区域协作立法无法满足区域经济一体化建设的需要,为解决跨区域经济协作领导力与执行力不足的现实问题,法学理论界提出了“提速式”“法律政策化”“软法包容”“实体法与程序法兼顾”及“冲突法”等区域法制建设思维,实践中各地方政府也就“联动措施补强”“地方法制创制”和“中央参与示范”等区域法制协调路径进行先行先试,但仅为跨区域经济法制建设的“治标之法”。与在现行立法体系中增加区域立法层级的观点不同,本文提出加强国家层面的立法架构,实现国家立法对地方立法的统摄与指引,应是未来解决区域经济协作领导力与执行力不足的“治本之道”。

 

作者简介: 陈婉玲,华东政法大学教授,产业与区域经济法制研究中心主任。

注释: 1.参见吴强:《政府行为与区域经济协调发展》,经济科学出版社2006年版,第204-207页。
2.例如,为了进一步推动横向经济联合的健康发展,国务院于1986年3月23日发布《国务院关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》,该规定2001年10月6日之后适用期已过,实际上已经失效。
3.考虑到规章的频繁立改废和它与法规的同源性,不将规章纳入空间分析范畴对结论影响较小。
4.包括自治条例、职业教育、市场监管、企业兼并、开发区条例、经济工作监督、促进就业、促进清洁生产、种草种树、经济特区政府采购、循环经济与生态城市、城市规划与资源密集区域规划(海岸)、就业援助、非公有制经济发展、资源节约与综合利用(供水电、流域等水资源、国有重点林区等森林资源)、垦区规划、中部地区崛起战略、价格调控、大气污染防治与环境保护、高新技术产业发展、国民经济与社会发展计划审批监督、科技进步与企业技术进步、税收保障、金融监管、促进经济发展方式转变、产业总体布局(产业基地建设、旅游区建设、农业生产)、下岗与再就业,共计27个方面。
5.包括广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市。
6.参见张正修:《地方制度法理论与实用》(一),学林文化事业有限公司2003年版,第106页。
7.参见叶必丰:《区域合作的现有法律依据研究》,载《现代法学》2016年第2期,第33页。
8.与区域协调相关的地方性法规均为省级行政区域内协调立法,如《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》(2006年9月1日)仅适用于本省行政区域内跨县级以上行政区域的河流交接断面水质保护管理。
9.以区域行政隶属关系为标准,我们可以将区域经济法制大致分为纵向关系的区域经济法制与横向关系的区域经济法制两种类型。“从纵向关系上看,不同行政辖区层级的法治发展运动,构成了拥有相对行政区域边界范围的区域法治现象的纵向空间结构系统,这一纵向的区域法治结构关系大致从省(市、区)到覆盖设区的市(州、盟)、县(市、区)和乡(镇)等不同行政层次单元。”“从横向关系上看,在不同的行政区域之间往往会形成一定的经济、行政、司法、社会、文化诸方面的相对稳定的联系,不可避免地凝结为一定的区域间的法权关系,进而形成跨行政区域的法治发展进程”。参见公丕祥:《法治发展的区域分析——一种方法论的讨论》,载《法学》2018年第5期,第11页。
10.公丕祥:《以区域法治发展推动当代中国法治改革》,载《新华日报》2018年10月30日第15版。
11.参见张可云:《区域经济政策》,商务印书馆2007年版,第12页。
12.区域协议起源于行政区域边界纠纷的处理,先由1981年的国务院《行政区域边界争议处理办法》予以规定,1989年,国务院经修改后制定的《行政区域边界争议处理条例》得以继续运用。20世纪90年代,行政协议这一机制被广泛运用于中央与地方共建高等院校。
13.参见《完善机制 强化责任 促进区域合作向纵深推进——自治区落实省区合作协议情况报告》,资料来源于宁夏回族自治区发改委官网:http://www.nxdrc.gov.cn/info/1137/3881.htm,最后访问时间:2019年11月20日。
14.参见王春业:《构建区域共同规章:区域行政立法一体化的模式选择》,载《西部法学评论》2009年第5期,第56-59页。
15.参见中国科学院可持续发展战略研究组:《2004年中国可持续发展战略报告》,科学出版社2004年版,第63页;宣文俊:《长江三角洲地区经济发展中的法律问题》,载叶必丰主编:《长三角法学论坛—论长三角法制协调》,上海社会科学院出版社2005年版,第165-169页;方世荣等:《经济一体化与地方行政立法变革——区域行政立法模式前瞻》,载《行政法学研究》2008年第3期,第76页;郑春勇:《“以党委一体化促区域一体化”模式研究—基于新疆自治区乌昌党委和吉林省延龙图党委的分析》,载《经济论坛》2011年第1期,第25页。
16.参见2004年8月25日全国人大常务委员会法工委《关于在县级管理区设立的基层人民法院的法官如何任免问题的答复》。
17.叶必丰:《区域经济一体化的法律治理》,载《中国社会科学》2012年第8期,第110-115页。
18.法学界还存在“政策是法律的重要法源,政策应当法制化”的主张,相较法律政策化思路更为合理。参见曹书、陈婉玲:《产业法之政策法源考——基于产业政策与产业法的关联性分析》,载《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期,第106-110页。
19.同前引〔17〕,第116页。
20.参见黄茂钦:《论区域经济发展中的软法之治——以包容性发展为视角》,载《法律科学(西南政法大学学报)》2014年第4期,第60-63页。
21.参见朱未易:《试论我国区域法制的系统性构建》,载《社会科学》2010年第10期,第88-90页。
22.参见樊禄萍:《准区际法律问题》,载叶必丰主编:《长三角法学论坛——论长三角法制协调》,上海社会科学院出版社2005年版,第227页。
23.参见[德]弗里德里希·卡尔·冯·萨维尼:《法律冲突与法律规则的地域和时间范围》,李双元等译,法律出版社1999年版,第11-12页。
24.笔者曾撰文从工具理性角度对这些区域法制建设思路进行剖析,参见陈婉玲、曹书:《中国区域经济法制模式探索与路径创新——以政策补强型法制为路径》,载《经济社会体制比较》2019年第6期,第179-181页。
25.2006年出台的《东北三省政府立法协作框架协议》签署过程分为四个阶段:第一阶段,区域内各方开展平等协商,就立法协作的意义和方式取得各方一致意见;第二阶段,由省法制办牵头,组织相关方以召开联席会议的方式,把建立立法协作框架机制的事情正式确定,纳入日程;第三阶段,由一方或多方协同正式拟成书面协议,并征求意见;第四阶段,在各方提出进一步补充修改意见后,正式定稿。
26.区域协议是区域经济政策工具,区域经济政策对区域利益的积极倾斜供给取决于“高度集中化”程度,而省级政府间的区域协议恰巧缺少“高度集中化”特点,其协议目标的实现只能依附于政府间的诚实守信和各地方性法规的及时跟进,仍然无法摆脱协议领导力与执行力不足的困局。
27.参见徐元锋:《东北三省首推政府立法协作 非搞法律“独立王国”》,载《人民日报》2006年7月18日第10版。
28.参见李立:《环渤海区域5省市展开政府法制大协作》,资料来源于新浪网:http://news.sina.com.cn/o/2009-12-05/084816722510s.shtml,最后访问时间:2020年4月10日。
29.参见钱蓓:《长三角三省一市举行大气污染防治协作立法论证》,资料来源于中国新闻网:http://www.chinanews.com/fz/2014/05-09/6151192.shtml,最后访问时间:2020年3月20日。
30.李瑞昌:《界定“中国特点的对口支援”:一种政治性馈赠解释》,载《经济社会体制比较》2015年第4期,第196页。
31.参见《国务院法制办高寅副司长一行到赣州上犹开展对口支援调研》,资料来源于江西省人民政府法制办网站:http://www.jxfazhi.gov.cn/yfxz/yfxzdt/201809/t20180914_1470665.htm,最后访问时间:2019年10月18日。
32.长三角区域包括《长三角区域信息化合作规划》(“十一五”与“十二五”)、《长三角区域环境监测网络规划》(2009)、《长江三角洲城市群发展规划》(2016);泛珠三角区域包括《综合交通、能源、科技、环保、信息化等五个区域合作专项规划》(“十一五”和“十二五”)、《泛珠三角区域合作发展规划纲要(2006-2020年)》《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》《珠江三角洲基本公共服务一体化规划(2009-2020年)》;京津冀区域包括《京津冀协同发展规划纲要》(2015)、《京津冀都市圈区域规划》(2004)、《北京城市建设总体规划方案》(1982)、《经济区发展总体规划和重点专项规划》(编制中)。

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