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金融市场基础设施监管的协同方案

张阳    2023-01-15  浏览量:783

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《统筹监管金融基础设施工作方案》出台后,如何确定金融监管的架构和分工关键在于对金融市场基础设施进行精准解释,可以“分类+分层”的方式,从金融基础设施、金融市场设施、金融市场基础设施、系统重要性金融市场基础设施四个层面逐次明确监管主体的分工。

在金融监管领域,较通行的做法是让中央银行和证券监督管理机构监管金融市场基础设施。这是因为中央银行参与监管优势明显,证券监管机构主要负责流动性的资本市场。

总体来看,中央银行监管金融市场基础设施优势有二:一则重要支付系统(如大额清算支付系统)不仅关系到资金的移转,还关乎国家货币政策的调控,一般都由央行负责,甚至直接运作;另一方面,央行核心职能即在于维护金融稳定和进行宏观审慎管理,而介入具有公共物品属性的金融市场基础设施更具正当性。专业性的金融监管为何由证券监管机构“操刀”?这是因为证券监管机构(证监会)负责资本市场,市场中交易的多为标准化的直接投融资产品,市场和风险具有流动性、聚合性、多边性等特征,但银行保险监管机构(银保监会)主要负责间接融资市场,资金要素的运作多通过个性化安排,流动性较弱,对自营金融市场基础设施监管需求较低,其“流动”需要可通过证券市场完成,如银行或保险公司可以参与者身份直接使用证监会监管的证券登记结算系统。可见,证券监管机构与银行保险监管机构分工重心略有不同,前者是一种动态、过程性的促进撮合流通,后者是偏静态、结果性的安排。因此,在金融交易流动性系统中,证券监管机构更具有话语权。

当然,以上分析主要是从分业监管角度出发进行考量,部分实行统合监管模式的法域并无银行业、证券业、保险业之分割,而直接由金融监管局负责金融市场基础设施监管,例如新加坡由金融监管局内设的“市场政策和基础设施部门”负责金融市场基础设施监管。


我国金融监管架构模式的变革

我国金融监管架构采用分业模式,2003年起为“一行三会”(央行、证监会、银监会、保监会),2018年银监会和保监会合并后,成为“一行两会”格局。2012年,国际清算银行支付结算体系委员会和国际证监会组织发布《金融市场基础设施原则》(以下简称为PFMI)后,基于B国际清算银行的评估要求,我国央行和证监会发挥主力作用,央行办公厅和证监会办公厅分别发布《关于实施〈金融市场基础设施原则〉有关事项的通知》,要求所辖单位遵照PFMI逐条落实。但受多方面因素影响,效果并不明显。

目前,实践中金融监管仍存在一些“多龙治水”的问题,以债券市场为例,央行、证监会、国家发改委、财政部、银保监会均有相关规制权限。这在一定程度上难免分割了金融监管资源,无益于金融市场基础设施统一监管。当下我国金融市场基础设施种类繁多复杂。比如,虽然银保监会没有公开发布落实PFMI的文件,但其主导的相关金融市场基础设施不断出现,如建立银行业信贷资产登记流转中心、理财登记托管中心、中国信托登记公司等,证监会也竞相推出机构间私募产品报价系统等,央行也批准设立了上海票交所等。

适当扩充PFMI的范围可适应经济金融发展的需要,但不能忽视金融市场基础设施发展的全局性思考,规则和市场的割裂不利于市场资源的优化配置。因此,2020年3月,央行等六部门印发《统筹监管金融基础设施工作方案》强调,统一监管标准,健全准入管理,优化治理结构,推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系,这为金融市场基础设施发展提出了预期方向。

一般情况下,国际上金融市场基础设施包括重要支付系统(SPS)、中央证券存管系统(CSD)、证券结算系统(SSS)、中央对手方(CCP)和交易报告库(TR)五类,但该《统筹监管金融基础设施工作方案》规定了六类,包括:金融资产登记托管系统、清算结算系统(包括开展集中清算业务的中央对手方)、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统。这将金融市场中所有的“设施”纳入监管范围。其扩展主要体现于三种方法:第一,改造概念,国际上的“中央证券存管系统”被扩张为“金融资产登记托管系统”,这种转变将银保监会辖内的“理财中心、银登中心”等设施也收入其中;第二,增加争议设施,交易设施鲜有被纳入FMI的考量,除非其具有某种法定FMI的功能(如有中央对手方功能的交易设施),而其将交易设施明定,这极大地增加了FMI的概念容量(如不仅是沪深交易所被纳入,新三板、四板市场等也被涵盖,地方的金融资产交易场所也被覆盖);第三,创造中国特色,基础征信系统被列入设施最后一类。或许是认识到这种对FMI的“扩张”适用与国际标准的出入,该方案未采用国际统一的“金融市场基础设施”表述,而是用了相对宽泛的“金融基础设施”。

“方案”的泛化划分实际上反映出实质认识FMI的本质的不足,当然,这种泛化的界定,也可能是部门利益博弈的结果,毕竟这种扩张性的界定,基本上将相关部委、强势地方的所有设施均予以囊括,“皆大欢喜”,一定程度上为其监管的之前“扩张”正名,并为今后的监管协调提供了谈判的“砝码”。


四个层面明确金融设施监管主体

《统筹监管金融基础设施工作方案》出台后,如何确定金融监管的架构和分工尤为重要。一方面要严格维护金融市场基础设施的严谨性,使监管重心明确;另一方面也要考虑我国金融市场发展的特殊性,对上述扩张安排予以解释的空间。笔者认为,破局关键在于对金融市场基础设施进行精准解释,可以“分类+分层”方式,从金融基础设施、金融市场设施、金融市场基础设施、系统重要性金融市场基础设施四个层面明确我国金融设施监管主体。

明确金融市场基础设施之外的概念群。首先,金融基础设施没有“市场”的限定,可指广泛应用于经济生活各领域而不具有特定金融适用场景的重要设施,例如,具有通道功效的信息通讯、电子网络、电力、设备供应商等,其对FMI的运行至关重要,但多是一般的支撑性功用,不具有金融市场的专属性,这种业务的监管当主要由相关部门负责,例如工信部、国家电监会等相关机构。其次,金融市场设施没有“基础”的限定,主要是指非关键性的一般金融平台、工具或设施,这类设施也是金融市场专属所有,但并非严格意义的“金融市场基础设施”,监管要求可适当降低,作兜底之用。该概念解释可将“方案”中非FMI设施转移至此,以将非FMI的设施在此“兜底”,例如,将金融资产登记托管登记系统(除CSD之外我国“银登中心、理财中心”)、大量的交易设施、基础征信系统,甚至未来央行、银保监会、证监会再增加的种类(例如网联、银联、规模化的小额支付系统(如支付宝))。如此,可将现有“方案”的问题剥离,以新的概念承接,避免对严格意义上的FMI形成干扰。

聚焦金融市场基础设施本身,区分为一般金融市场基础设施和系统重要性金融市场基础设施。首先,一般金融市场基础设施,要严格限定于国际共识标准的SPS、CCP、CSD、SSS和TR,以风险规制为核心目标,遵照PFMI和我国法律法规。监管机构方面,基于央行对支付系统和金融稳定的功能定位,支付系统(PS)和交易报告库(TR)当由其负责监管,中央对手方(CCP)、证券结算系统(SSS)和中央证券存管系统(CSD)等与“证券”相关的金融市场基础设施则由证监会负责。这种监管包括事前设立的“牌照”授予——行政许可,运行过程中的组织、行为和机制的监管,以及危机发生后的处置干预。其次,系统重要性金融市场基础设施,是对金融市场基础设施进行的“二次识别”,即对金融市场基础设施具有系统重要性(规模、可替代性和关联强度)的重点规制,国际上一般认为金融市场基础设施和系统重要性金融市场基础设施存在高度重合,一般仅对支付系统进行二次识别,对于CSD、SSS、CCP和TR自动纳入系统重要性之列(如国际清算银行和国际证监会组织、日本、澳大利亚、新加坡、加拿大),但也有国家和地区均进行二次判断(如瑞士、美国、英国和新西兰),将具有系统重要性的金融市场基础设施适用更高的标准。

笔者认为,应采用二次识别的分层安排。从现实看,不同金融市场基础设施重要性有差异,基于将监管资源用在“刀刃上”的考量,须对金融市场基础设施分层监管。我国在2017年成立国务院金融稳定发展委员会,机构职责就包括“统筹金融改革发展与监管”,建议由其负责识别,从而更客观、公正、合理地判断系统重要性程度,提高金融市场基础设施风险审慎治理。当然,国务院金融稳定发展委员会并非常设机构,其负责“判断识别”,具体的监管仍要由央行和证监会负责。


作者简介: 张阳,武汉大学法学院讲师。

版权声明: 《民主与法制时报》2022年12月1日06版