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宏观调控法治化:中国新能源汽车产业调控的转型

冯辉    2021-01-10  浏览量:32

摘要: 市场经济的发展、公平竞争的要求与法治政府的建设,促使政府不断改革和完善产业调控模式。从资金补贴到积分制的转变,展现出新能源汽车产业调控在理念、机制和方法等多方面的进步。除了需克服长期资金补贴形成的路径依赖外,积分制调控还存在着权利交易机制设计尚不成熟、组织与监督成本较高、配套制度建设滞后等问题和隐患。宏观调控法治化要求下,新能源汽车产业调控的积分制完善路径是:提升积分制调控的立法层级并构建调控内容的合理性审查制度;合理应对资金补贴形成的“双刃剑”效应,以分级限额和价格调节为核心完善积分交易规则;在组织和监督环节向行业协会合理分权并积极引入市场主体参与,加强信息和信用管理、新能源汽车产业基础设施等配套制度建设。

关键词: 新能源汽车产业调控;资金补贴;积分制;分级限额;价格调节

正文:

宏观调控是市场经济条件下政府实施经济治理的核心手段,特别是对于特定产业的调控,具有显著和重要的意义。以2010年财政部、科技部、工信部、国家发改委联合颁布的《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》(以下简称《2010通知》)为标志,我国对新能源汽车产业启动了长期、大规模的财政资金补贴,以期在短时间内促进新能源汽车产业的快速成长。2017年,工信部、财政部、商务部、海关总署、质检总局联合颁布《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》(以下简称《积分管理办法》)[1],规定从2018年4月1日起对新能源汽车实行积分制管理,标志着我国新能源汽车产业调控进入了新阶段。从资金补贴到积分制的转型,虽体现出我国新能源汽车产业调控的进步,但资金补贴形成的路径依赖会妨碍积分制调控的实施效果,此外《积分管理办法》本身亦存在着一些问题和隐患。本文以宏观调控法制建设为核心,对上述问题进行讨论并提出相应对策,以期对提高我国新能源汽车产业调控的合理性和法治化有所裨益。
一、从资金补贴到积分制:新能源汽车产业调控模式的转型及进步
(一)资金补贴调控模式的主要内容及其“双刃剑”效应
与其他部门法不同,宏观调控法的法律渊源,主要是中央和地方各级政府及其部门颁布的规范性文件。我国新能源汽车产业的资金补贴主要是依据一系列中央和地方层面的规范性文件实施的。中央层面包括国务院颁布的《节能与新能源汽车产业发展规划(2012-2020年)》(2012)、《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》(2014)等一般性规划,以及财政部、科技部、工信部、发改委颁布的《2010通知》《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》(2013,以下简称《2013通知》)、《关于2016—2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》(2015,以下简称《2015通知》)等实施细则。地方层面主要是各地政府制定的配套办法。
我国新能源汽车产业的起步与发展,既有生态与环境保护压力日益增加、城市交通和出行压力不堪重负等现实背景,也有各级政府希望在新领域赶超发达国家汽车产业、引导和扩大国内市场消费需求等考虑,因此受到政府产业政策的深刻影响。相对政策扶持、税费优惠等一般性的调控工具而言,资金补贴对于产业链上下游的影响更为直接、见效更快,组织和监督成本也相对较低,此外政府对光伏等产业的资金补贴也积累了一定的经验。在以上因素的综合作用下,资金补贴成为政府首选的调控工具。补贴以消费环节为主,并延伸到电池、充电站等环节,对产业链形成了相对完整的覆盖。通过对补贴对象、标准及条件的限定及调整,产业政策也得以转换为推动新能源汽车产业升级和技术进步的有效机制。稳定和巨额的资金补贴推动了新能源汽车产业的快速成长,在产销量指标上获得了十分可观的回报。
但资金补贴也产生了负外部性。资金补贴在诸多产业调控中出现的“双刃剑效应”在新能源汽车产业中重现。其一,以产销量指标为核心的调控导向导致各级政府财政背负了巨大压力,也刺激了众多企业以“补贴利益最大化”为目标,甚至出现大面积骗补。{1}(P188)其二,对消费环节的巨额补贴与许多城市实行的新能源汽车上牌不摇号或车牌不实行竞价拍卖等方法相结合,变相迫使消费者承担了新能源汽车产业因技术和管理尚不成熟而蕴含的风险。其三,财政部、工信部等调控机构对补贴对象、标准及条件等补贴规则的合理性缺乏必要的公共解释,在程序上也缺乏足够的公开性。在实践中,工信部主要通过发布“推荐名录”限定补贴的企业及车型范围,各地方据此予以细化。“推荐名录”与受领补贴的资质挂钩,事实上属于变相的行政许可,但却未按照《行政许可法》的规定予以审查,这就给补贴违反公平竞争审查和WTO的政府补贴规则埋下了隐患。{2}(P79)
(二)积分制调控模式的主要内容及其进步
资金补贴对各级政府财政形成的压力以及在实施中产生的负外部性,促成了积分制调控模式的出台。此外,资金补贴设置了“退坡机制”即补贴额度逐年递减,《2015通知》规定补贴持续到2020年,而积分制管理从2018年4月1日起开始实施[2],两种调控模式之间形成了衔接。
积分制调控的主要内容,是设置适用于传统能源乘用车的“平均燃料消耗量积分”(以下简称传统能源积分)和适用于插电式混合动力乘用车、纯电动乘用车和燃料电池乘用车等的“新能源汽车积分”(以下简称新能源积分)。两类积分按年度计算,按正负值并行管理,可以市场化交易。无论是传统能源负积分还是新能源负积分,都必须在法定期间内抵偿归零。前者的抵偿归零方法除了使用本企业结转和受让的传统能源正积分外,主要依靠本企业产生的新能源正积分或购买新能源正积分;后者只能通过购买新能源正积分。积分的具体计算采取计算达标值和实际值差额的方法,实际值低于达标值产生正积分,高于达标值产生负积分。[3]企业的传统能源负积分和新能源汽车负积分应在核算情况报告发布后90日内完成抵偿归零。在负积分抵偿归零前,对燃料消耗量达不到《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》规定的新产品,不予列入《道路机动车辆生产企业及产品公告》或不予核发强制性产品认证证书,并予以相关行政处罚。企业应当于每年3月1日前向工信部提交上一年度《积分执行情况年度报告》;工信部于每年4月10日前通过“汽车燃料消耗量与新能源汽车积分管理平台”进行公示;工信部会同财政部、商务部、海关总署和质检总局于每年6月30日前核实企业提交的年度报告和相关数据,并发布《核算情况报告》。
相比资金补贴而言,积分制调控模式在理念、机制和方法等方面都有明显的进步。从理念来看,二者都是以市场经济为基础的产业政策,但积分制调控更符合市场经济的规律和法治精神的要求。对于前者,积分制调控避免了直接干扰企业正常的成本与收益结构,赋予企业在产品结构选择上以较大的自主权,允许企业借助市场交易达到产业调控的目的。对于后者,积分制调控改变了资金补贴具有的行政授益属性,既避免了滥用公共财政的问题,也杜绝了违反公平竞争的隐患。从机制来看,积分制调控更加体现出“发挥市场在资源配置中的决定性作用”这一要求,在政府不能取代市场供给的约束下,激励机制是新能源汽车产业实现快速发展所不可或缺的条件。资金补贴固然见效更快,客观上却需要政府确定申领标准,导致了事实上的政府选择而非市场选择。在传统能源汽车依然占据主导地位、新能源汽车企业之间水平参差不齐的现实背景下,规定正负积分分类核算且负积分必须抵偿归零,同时允许企业之间就新能源积分展开市场化交易,实现了市场选择在产业调控中的功能。从方法来看,积分制调控降低了各级政府的财政压力即调控成本,也能更加合理地引导企业行为。资金补贴以产销量作为调控效果的评价标准,容易导致企业低水平重复、骗补等弊端。积分制调控以数据为基础计算正负积分,通过强制抵偿归零政策实现“多积分多受益”,以市场利益激励取代公共财政激励,同时将积分制度与产品准入相捆绑,以“优胜劣汰”增强调控效果。
综上,积分制调控模式有针对性地弥补了资金补贴调控模式的不足,特别是通过引入积分交易制度在产业调控中形成“公私融合”,体现出改革开放40年来政府在经济与社会治理中宏观调控法治化的进步。

二、新能源汽车产业积分制调控模式存在的问题及隐患
《积分管理办法》的实施效果尚待实践检验,但从新能源汽车产业的发展和现状来看,特别是结合《积分管理办法》征求意见稿和定稿内容引起的行业与社会争论,其在以下方面存在着不可忽视的问题及隐患。
(一)资金补贴形成的路径依赖妨碍积分制的调控效果
具有补贴功能的产业政策会使企业产生依赖,补贴力度越大、作用机制越直接,依赖就会越强烈。虽然我国新能源汽车产业在投资、生产和消费等微观环节已经高度市场化,但在行业整体发展上却深受政府之手的影响。这其中有些是对技术、能耗等做出的必要干预,也有不少如本土化、产销量、市场占比等体现政府意志但与市场规律不尽相符的指标。在资金补贴的刺激下,企业的生产经营决策逐渐偏离市场机制而附随产业政策导向,并日益向实施成本较低、短期利益最大化的导向集中,产业政策因企业选择性的利用而导致负外部性被放大。
资金补贴形成的路径依赖对积分制调控效果的阻碍主要体现为:企业会继续倾向于选择性地利用积分制调控,将其中蕴含的补贴功能放大,从而弱化积分制调控的整体效果。强制企业通过自己形成或购买新能源积分等方法抵偿归零传统能源负积分,在整体上能够促进新能源汽车产业的发展,也能够帮助新能源汽车企业通过市场机制获益,事实上形成了对新能源汽车企业的“政策补贴”。但资金补贴形成的路径依赖会推动新能源汽车企业更倾向于选择生产低水平的新能源汽车并通过积分交易牟利,而不是增加研发投入、提高技术水平。{3}如此一来,在市场对高水平新能源汽车需求不断上涨的背景下,积分制调控在实施初期很可能将导致规模性的低水平重复建设,从而扩大新能源汽车产量与上牌量之间的差距,资金补贴导致的类似问题将再现。当然,这些问题与新能源积分计算与续航里程相捆绑、以产量作为主要依据等制度设计有关,这就需要对《积分管理办法》的具体内容进行分析。
(二)权利交易机制设计尚不成熟
在公共管理中融入市场元素,通过法律和公共权力将市场行为界定为可以交易的“权利”,以此降低调控成本、提高调控效率,这种思路在排污权交易、城乡建设用地增减挂钩等产业调控中已有实践,积极效果与负外部性并存。从《积分管理办法》的内容来看,积分交易的规则设计也存在一些疏漏和不足。
最突出的问题和隐患是积分交易容易产生道德风险和逆向选择。实施积分交易是为了通过市场机制发展新能源汽车,新能源积分与续航里程和生产数量挂钩,续航里程越长即技术水平越高,积分就越多、可交易的利益也就越大。调控的目的本是激励企业生产高水平的新能源汽车,但是积分有交易价值,因此客观上积分交易抑制了高水平生产反而激励了低水平重复。在积分制调控实施初期,新能源积分势必将成为稀缺产品,通过积分交易获得高额利润也将成为新能源汽车企业低水平重复建设的重要激励。产量高但销量少、产销量高但上牌量少本就是资金补贴调控模式存在的顽疾,因为正常的市场规律是消费决定供给,但资金补贴扭曲了这一市场作用机制,导致低水平新能源汽车在巨额的资金补贴下持续产出。如今资金补贴行将退出,但负积分的强制抵偿归零政策,却迫使需要购买新能源积分的传统能源汽车企业成为低水平新能源汽车企业的补贴新来源。前者用较低价格购买积分从而达到归零要求,损失可以通过传统能源汽车利润来弥补;后者用低水平、低成本的生产换取高额的积分交易利润。如此一来,既未能降低传统能源汽车的燃料消耗量,又未能提高新能源汽车的发展水平,这种“双向落空”是积分制调控面临的严峻挑战。上述问题在排污权交易和城乡建设用地增减挂钩中也曾出现过。比如排污权交易提高了权利交易价格,却未能提高污染治理水平,在局部领域甚至出现污染加重。{4}(P83)城乡建设用地增减挂钩的本意是通过减少农村建设用地与增加城市建设用地挂钩实现建设用地总量不增加、农用地特别是耕地不减少的调控目标,但是在实践中却屡屡出现将农村建设用地复垦为劣质农用地,而将优质耕地征收为国家所有从而增加城市建设用地的现象。{5}(P130)道德风险和逆向选择是权利交易机制内涵的负外部性,要求新能源汽车产业的积分制调控拿出行之有效的对策。画风不对,如何相爱
此外,如何对积分交易实施价格调节也是一个难题。完全由政府定价不符合市场规律,实际上也很难强制企业执行,但完全由市场定价,在市场环境尚不成熟、积分处于稀缺的状态下又会推高交易价格,不仅会激励产业的低水平重复,还会引发企业的不正当竞争。{6}(P45)目前《积分管理办法》只是规定了新能源正积分不得结转(但考虑到市场承受能力,规定2019年产生的新能源正积分可以等额结转一年)、仅限其在当年度使用以及不得再次交易等一般性原则,对于上述道德风险和逆向选择的防范问题尚未作出明确规定。
(三)组织与监督成本较高
与资金补贴相比,积分制调控的组织和监督成本要高很多。资金补贴属于行政授益行为,政府的组织成本主要是安排财政资金拨付。按照《2010通知》等规范性文件的规定,企业在销售新能源汽车时按照扣减补贴后的价格与消费者结算,中央和地方财政事后将补贴资金拨付给企业,企业不需要承担额外成本。除了打击骗补之外,政府的监督职能较少,成本也较低。与此不同,积分制调控在功能上具有行政强制的属性(积分强制抵偿归零),在程序上涉及积分的具体计算,需要监督企业全面、真实和准确地申报信息,从而产生巨大的组织和监督成本。“徒法不足以自行”,法律规则的实际效果,受制于规则的执行成本以及执法机构的实施能力。对于企业来说,需要每年按时提交符合要求的“平均燃料消耗量与新能源汽车积分年度预报告”(包括本企业平均燃料消耗量预期达标值、预期实际值和新能源积分预期值等)、“平均燃料消耗量与新能源汽车积分执行情况年度报告”(包括本企业生产或进口的各车型乘用车数量、关键参数、燃料消耗量、电能消耗量和对应车型的燃料消耗量目标值,以及本企业平均燃料消耗量达标值、实际值和新能源积分等),不仅构成了巨大的信息申报负担,无疑也会成为不实申报的重要诱因。参照我国上市公司信息披露义务的履行情况可以预见,对这种义务的监督并非加强行政处罚就能够解决的。此外,企业严格履行信息申报义务后,还需等待调控机构的公示和核实。有了调控机构公布的核算报告后才能进行积分交易,而交易必须在核算报告公布后90日内完成,否则就要承受市场准入等方面的不利后果。数据和信息属于积分交易市场的基础设施,其建设面临巨大的组织和监督成本。在积分制调控实施初期,尚不具备经验的调控机构能否胜任这些工作及其组织与监督绩效如何,将成为积分制调控效果的决定性因素。
(四)信息与信用管理、新能源汽车基础设施等配套制度建设滞后
积分制调控对信息数量和质量的要求带来了巨大的组织和监督成本,以往的经验和教训显示,从根本上解决这些问题不能依靠行政处罚形成的威慑,而应求助于公共管理体制和机制的创新,特别是加强积分制调控的配套制度建设。
一是要完善信息和信用管理制度。信息管理的核心是构建智能化的信息管理平台,能够准确、及时、高效地处理企业提交的信息,并反馈调控机构的处理结果。《积分管理办法》对此规定由工信部建立“汽车燃料消耗量与新能源汽车积分管理平台”,统筹推进积分公示、转让、交易等工作。《积分管理办法》已于2018年4月1日实施,但从官方报道来看该平台迄今尚未投入使用,数据申报的组织工作目前均以调控机构下达通知的方式完成。[4]信用管理的核心是对违反积分制调控特别是在数据和信息报送中有虚假行为的企业实行负面信用评价。对此,《积分管理办法》规定由工信部会同财政部、商务部、海关总署、质检总局建立积分信用管理制度,将情节严重的违法企业作为失信企业进行通报并录入“车辆生产企业信用信息管理平台”,但该平台迄今同样尚未建成。[5]配套制度建设的滞后无疑会削弱积分制调控的效果。值得注意的是,在《积分管理办法》已经将负积分不能抵偿归零的后果与生产和销售资质挂钩的情况下,如何确定在呈报数据中失信行为的法律后果也是亟须解决的难题。
二是资金补贴的调控实践暴露出我国新能源汽车产业在公共充电桩建设上存在显著短板。正是由于公共充电桩建设严重滞后,导致即使在限购、限号的政策庇佑下,消费需求依然无法得到有效满足,不仅制约了新能源汽车的上牌率、降低了资金补贴的实际效果,也成为企业骗补的重要诱因。{7}(P92)积分制调控的重点在于以政策补贴替代市场补贴,从而减轻政府财政压力、强化传统能源汽车产业对新能源汽车产业的支持,并没有直接提出解决基础设施建设问题的新方案。而无论是行政授益的补贴也好,还是带有行政强制属性的积分制也罢,不能有效、及时地解决充电难题,就无法克服新能源汽车产业的发展瓶颈。

三、完善新能源汽车产业积分制调控及其法制建设的对策
(一)提升积分制调控的立法层级并构建调控内容的合理性审查制度
随着法治建设的进步,政府已经习惯于通过制定和实施法律规范的形式进行产业调控。但目前大多数调控立法的层级尚比较低,以国务院部门或机构单独和联合制定的部门规章及其他规范性文件居多,从资金补贴调控到积分制调控均是如此。部门立法虽然效率高、立改废程序简单、便于调整,但主要适用于产业发展初期。待市场利益关系复杂化、调控行为“牵一发而动全身”、法律规范本身成为市场外部性的重要来源,就应择机提高立法层级、规范立法本身。虽然提高立法位阶并不是灵丹妙药,但通过更加严格、科学的立法程序,能够加强法律规范制定的民主性,避免调控仅仅体现政府意志从而造成与市场规律和公共利益的对立。从2010年实施资金补贴至今,新能源汽车产业调控积累了足够的经验和教训,产业对调控的要求发展到了新阶段,提升调控立法位阶的时机已经成熟。在诉诸全国人大常委会立法必要性不大、亦不太可行的情况下,较好的选择是以国务院制定行政法规的形式颁布调控规则。当然,实践中大多数行政法规的草案都是调控机构制定的,最终以国务院行政法规的形式公布。为了防止“换汤不换药”的现象发生,关键是要引入“重大行政决策程序”。目前中央层面的《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》尚未实施,但各地方颁布的重大行政决策程序规定已经很多。[6]应将积分制调控纳入“重大行政决策”的范围,严格履行相应的决策程序,将决策动议、决策执行、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等具体规则落到实处。尤其是公众参与程序,应借鉴《中华人民共和国环境影响评价法》《环境影响评价公众参与办法》等关于环境影响评价中公众参与办法的详细规定,就积分制调控的公众参与出台细则,不能以一般性的征求意见程序替代公众参与。
除了从程序法治角度提升调控立法的层级,还应从实质法治角度提高调控内容的合理性。应借鉴国家发改委、财政部、商务部、工商总局、国务院法制办2017年联合颁布的《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》,构建积分制调控的合理性审查制度。建议由国务院组织工信部、财政部、商务部、海关总署、市场监管总局等相关机构的负责人组成“国务院新能源汽车产业发展委员会”,办公室设在工信部,对调控规则进行合理性审查。未进行或未通过合理性审查的,不予颁布;发现规则不合理的,要求相关机构纠正并通过审查后方可颁布。对于通过审查后实施的法律规范,委员会应当组织定期评估,并根据评估效果提出修改或废止建议。审查应当设置固定程序吸收专家、学者、行业协会代表和企业代表参与。具体审查标准和应由委员会审查的监管规则的范围,由委员会制定并灵活调整。合理性审查制度与征求公众意见制度相结合,有助于从根本上提高调控规则的合理性。{8}(P120)现代经济和社会的发展要求政府公共管理具有相机抉择属性,对政府及其部门应概括授权,允许其在具体的产业调控中行使自由裁量权。{9}(P72)在此背景下,要激励政府及其部门基于公共利益需要行使自由裁量权,同时也需设置必要的监督、质询和沟通机制提高其行为合理性。尽管合理性审查在性质上仍然属于行政审查,但是在人大审查和司法审查可行性较弱的当下,在重大行政决策程序中融入合理性审查制度,可以为完善新能源汽车调控法制建设的形式和内容提供重要保障。
(二)以分级限额和价格调节为核心完善积分交易规则
首先,要纠正资金补贴形成的路径依赖。在克服其干扰市场供求、诱发企业道德风险和逆向选择等负外部性的同时,也要看到正是政府在市场化调控基础上的长期性、规模化的资金补贴,使得我国新能源汽车产业驶入了快速发展、不可逆转的轨道,也使得技术升级、基础设施建设等相关及配套问题有了讨论和解决的基础。换言之,纠正资金补贴形成的路径依赖应以其形成的产业现状为基础,通过调控理念、机制和方法上的变革,逐步强化积分制调控的效果。在新能源汽车产业调控的第一阶段,资金补贴调控模式已经基本完成了使命。以积分制调控为核心的新阶段既要解决第一阶段的遗留问题,还要在此基础上改革调控理念、创新调控机制和方法,通过科学、合理的调控程序和规则设计扬长避短,顺利完成调控阶段的转化和调控模式之间的衔接。
其次,要尽力避免积分交易引发低水平重复。积分交易客观上会激励企业以最大化获取新能源积分为目的,导致整个产业出现低水平重复。积分能否抵偿归零事关产品准入,积分交易对企业盈亏影响巨大,其蕴含的激励高水平产出的效应会被选择性忽略,“优胜劣汰”的威慑会诱导企业聚焦于如何在积分交易中以最低成本获得最大收益。《积分管理办法》公布之后,积分强制抵偿归零的要求对新能源汽车市场带来了很大冲击,不少外资车企与本土新能源汽车厂商设立合资公司生产新能源汽车,比如大众与江淮,或者入股本土新能源车企、通过设立关联公司分享积分,比如长城入股御捷、戴姆勒入股北汽新能源,此外还刺激了一些低水平小型新能源汽车企业纷纷扩大生产。{3}这种道德风险和逆向选择是权利交易的内生风险。积分制交易实质上是政府通过法律或政策“设租”,因此依靠限价是不可行的,只要“租”处于稀缺状态,卖方就可以通过或明或暗的方法将成本转嫁给买方;取消“设租”机制也不可行,因为政府“设租”往往出于产业政策、公共利益等考虑。相比以资金直接补贴正积分或直接对负积分罚款而言,积分交易虽能实现市场化补贴,但其引发的上述问题也是其客观存在的弱点。在坚持积分交易的前提下,解决的关键在于引入精准治理,通过调整交易规则改变激励机制,避免积分制交易催生出大规模的低水平重复。
具体而言,应采取分级限额交易。所谓分级,是指改变目前主要以里程和产量计算达标值和实际值、进而计算差额得出新能源积分的方法,而应增加电池污染、能耗等因素,通过加权计算公式形成新的达标值和实际值,以此为基础对积分实行分级。实际值低于达标值越多,正积分的等级越高,反之则越低。所谓限额,是指对于低等级的正积分,限制其在买方抵偿中的比例(比如最高不得超过10%,可灵活调整)。如此可以激励买方购买高等级的正积分,也可以避免卖方大规模的低水平重复。由于《积分管理办法》允许企业使用或购买新能源积分抵偿传统能源负积分,一些观点认为这样会导致企业不再有动力投入资金降低传统能源汽车的污染和能耗,而倾向于选择出资购买新能源积分这种简单的方法,因此主张将新能源汽车积分机制从燃料消耗量积分机制中剥离,回归到两个独立机制。{10}长期来看,两类积分独立核算具有合理性,但也会丧失通过传统能源汽车“暗补”新能源汽车的调控功能。所以就目前而言,通过积分分级并设置动态的交易比例限额从而避免低水平重复,是更加符合现实需要的方案。
再次,要对积分交易价格予以合理调节。积分交易完全由政府定价和完全由市场定价均不可取,特别是在积分交易制度实施初期,市场尚不成熟,在强制抵偿归零政策的威慑下,完全由市场定价容易引发价格波动,进一步激励企业低水平重复、囤积积分以牟利。折中的方法是在初期采取调研、测算、委托第三方评估等方法,通过与企业的充分沟通和协商,设立单个积分交易的基准价格,并设立价格浮动上限。在第一年开展积分交易之前设置压力测试,根据测试结果调整交易基准价格及浮动上限制度,发现交易异常则叫停。当然,只要积分稀缺达到一定程度,基准价格及浮动上限制度就会有失灵的风险,解决的根本还是要激励更多的正积分生产渠道,特别是企业通过加大节能投入产生的传统能源正积分,以及高等级的新能源正积分。
最后,不能因实施调控而加剧正积分的稀缺程度。价格的形成需要一定的时间和交易基础,目前《积分管理办法》对强制抵偿归零规定的时间要求略短(发布核算情况报告后90日内),建议在积分制调控实施初期,可以允许企业提出延期请求,同时设置延期上限(比如最长不超过3个月),并对批准延期的企业要求缴纳一定数额的担保金。另一个会导致交易价格波动的因素是新能源积分比例要求。对新能源积分比例作出的最低限制,会迫使那些即使传统能源积分为正的企业,也必须为了满足新能源积分的最低比例要求而购买新能源积分。这固然可以实现“暗补”新能源汽车企业的效果,但在市场交易尚不成熟的积分制调控初期,也会产生增加新能源积分稀缺性、推高不合理价格交易的后果。目前新能源积分的最低比例要求融合了汽车行业的新能源积分现状、企业承受能力等因素,未来会逐步提高,建议在确定2021年及以后年度的新能源积分最低比例时避免大幅增加,应根据2019、2010年的积分交易情况合理调整,引导企业逐步适应。{11}(P40)
(三)在组织和监督环节向行业协会合理分权并积极鼓励市场主体参与
全面、准确的数据是决定积分制调控效果的关键,因此调控面临着巨大的组织和监督成本。在技术上当然可以通过政府采购的方式委托专门的第三方机构建设,但这个问题的实质在于:如何在高度依赖信息和数据处理的现代经济环境下保证产业调控的效果?解决的关键在于引入市场和社会的力量。这不仅仅是指通过政府采购、合同外包、PPP等形式提高调控效率,更重要的是调控分权,发挥行业协会在产业调控中的作用,构建市场化、社会化的调控体系。
一是要强化行业协会的调控职能。相比调控机构制定的法律规范,行业协会制定的行业性自律规则更加符合产业的实际情况,而且能够整合行业内不同企业的差异化诉求,不仅能提高规则内容的合理性,而且能降低其实施成本。{12}(P58)现代经济与社会中的行业协会在公共管理的作用越来越大,以金融监管为例,近年来证监会、原银监会和原保监会向中国证券业协会及证券交易所、中国银行业协会和中国保险业协会主动放权,不仅缩短了监管链条、降低了监管成本,也提高了监管对市场的敏锐度和覆盖面。{13}(P84)相形之下,中国新能源汽车行业协会虽于2012年8月就已成立,但从其官网介绍和相关的活动报道来看,其在产业调控中的实际功能十分微弱。长远看来,应当在完善机构建设的基础上赋予其在积分制调控中的组织和监督职能,由其负责“汽车燃料消耗量与新能源汽车积分管理平台”的实际运营,组织、指导、协调企业的数据申报工作和核算工作。对于一些细节问题,由行业协会制定调控规则会更加合理。比如对于豁免积分管理的规定,《积分管理办法》规定“传统能源乘用车年度生产量或者进口量不满3万辆的乘用车企业,不设定新能源汽车积分比例要求”,对于“3万辆”这一标准,由行政机关决定就不如由行业协会决定更贴近市场需求。此外对于企业在数据填报中出现的失信及违法行为,行业协会有权要求企业改正,及时向行政机关反馈并导入“车辆生产企业信用信息管理平台”。当然,在积分制调控实施初期,可以由调控机构主导积分制管理的组织和监督工作,逐步培育行业协会的相关职能。
二是要在调控监督中积极引入举报、诉讼等方法。在海量的数据和信息面前,需要通过鼓励利害关系人举报去发现和惩罚失信行为。对此,应设立激励机制,比如对举报者给予一定的奖金或正积分。在积分交易大规模开始后,势必会有一些违约、欺诈、串通等违法行为,对此应在“国务院新能源汽车产业发展委员会”下设立专门的纠纷解决中心,并支持和鼓励利害关系人通过诉讼维护自己权益,进而在整体上实现监督交易环境的效果。
(四)加强信息和信用管理、新能源汽车产业基础设施等配套制度建设
在实体内容层面,完善信息和信用管理制度的关键是打破行政机关垄断,引入市场和社会的力量来建设、运营。政府专司规则制定、监督、纠纷解决等职能,信息平台、信用管理平台的建设和运营、对企业报送数据的公示和审核,都可以交给行业协会实施,待条件成熟时,还可以委托给市场化的第三方机构。需要注意的是,对于被录入“车辆生产企业信用信息管理平台”的失信企业而言,如果其通过失信行为完成了积分强制抵偿归零,那么应视为未能归零从而受到市场准入的限制及其他行政处罚。如果其失信行为并未实现积分归零的效果,就不宜将失信行为的法律后果与市场准入相捆绑。除了一般性的行政处罚外,可将其与工商、税务、法院以及金融系统的失信企业及个人信用管理系统相关联,对其一般性的生产经营权利进行限制。
除了实体内容,加强信息和信用管理、新能源汽车基础设施等配套制度建设还要加强投入,包括立法投入和资金投入。从立法投入的角度来看,应当针对信息、信用管理以及基础设施建设制定专门的规范性文件。一事一法、动辄立法、只求形式不问效果的“立法主义”固然不可取、也不可行,但现代公共管理日趋精细,要求调控机构通过明确规则降低交易费用、提高市场主体的行动预期。工信部作为新能源汽车产业的行业主管机关、调控主导机关,应该更积极主动地在信息平台建设与管理、信用评价与管理、新能源发电产业、新能源汽车充电企业与充电设施、新能源汽车电池回收与废旧处理等问题上制定规范性文件,或授权行业协会制定和实施。从资金投入的角度来看,无非是财政资金、行业与企业资金、社会资本等几个主要来源。应充分发挥财政资金的杠杆作用,合理划分行业和企业的投入义务,积极引入社会资本。在已经确定的资金补贴2020年后才停止的情况下,2020年之前退坡的资金补贴,应该用于信息、信用管理和基础设施建设,发挥其作为“种子基金”的杠杠功能。长远来看,新能源汽车行业及具体企业都是信息、信用管理和基础设施建设的受益者,因此应当承担一定的社会责任。建议责令乘用车企业从税后利润中提取一定比例资金,再对企业从新能源积分交易中所获利润提取一定比例资金(类似于“特别交易税”),组成行业发展基金,构成信息、信用管理和基础设施建设的第二个资金来源。
此外,应在信息平台建设与管理、信用评价与管理、新能源发电产业、新能源汽车充电企业与充电设施、新能源汽车电池回收与废旧处理等问题上放开市场准入,鼓励社会资本直接投资或采用PPP的方式壮大上述配套制度建设的资金投入。
总之,产业政策的必要性迄今仍然存在争议。但是从我国转型经济的现实需要和政府主导经济发展的传统来看,产业政策是政府实施经济与社会治理的主要方式之一。但是目的不能自动证明手段的正当性,产业政策应在市场规律、产业发展实践的检验中“优胜劣汰”,通过不断的试错、纠错而加以完善。就此而言,从资金补贴转向积分制,体现出新能源汽车产业调控的变革与进步,也更应以此为契机形成制度改革和制度变迁的动力和惯性,主动、及时地分析并解决积分制调控存在的问题和隐患,从而在提高新能源汽车产业调控效果的同时,也能提高宏观调控法治建设的整体水平。

作者简介: 冯辉,对外经济贸易大学法学院副教授。

注释: [1]根据2018年国务院机构改革方案的规定,原质检总局不再保留,其职能分别划入新成立的市场监管总局和海关总署,等等。这一改变不涉及本文论述的主题,为了与立法保持一致,本文在法律规范的颁布主体表述上仍维持原状,下同。
[2]其中对于新能源汽车积分的比例要求将于2019年实施,这是《积分管理办法》在公开征求意见后作出的让步。
[3]根据《积分管理办法》:企业的传统能源积分=(该企业平均燃料消耗量达标值—实际值)×乘用车生产量或进口量,其中,达标值=该企业平均燃料消耗量目标值×该核算年度的企业平均燃料消耗量要求。新能源积分实际值=该企业在核算年度内生产或进口的新能源乘用车各车型积分×该车型生产量或进口量,其中达标值=该企业在核算年度内传统能源乘用车的生产量或进口量×新能源汽车积分比例要求(2019和2020年的分别为10%、12%,之后由工信部另行公布)。
[4]在工信部官网上迄今未能查询到该平台信息。2018年4月21日,工信部装备工业司发布了《2017年乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分执行情况的公示》;2018年5月22日,工信部、商务部、海关总署和市场监管总局发布了《关于做好平行进口汽车燃料消耗量和新能源汽车积分数据报送工作的通知》,均未提及该平台。
[5]在工信部官网未能查询到该平台信息。在2017年9月1日工信部发布的《关于广汽日野汽车有限公司违规发放合格证有关问题的通报》中提到:“给予广汽日野汽车有限公司限期自查整改、企业负责人约谈、将违规行为录入即将建立的车辆生产企业信用信息管理平台等处理措施。”
[6]截至2011年,湖南、山东、江西等近10个省级政府以及广州、苏州、西安等近20个市级政府已经颁布了专门的行政决策程序立法。参见杨寅、狄馨萍:《我国重大行政决策程序立法实践分析》(《法学杂志》2011年第7期)。

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