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《反垄断法》修订要点及时代意义

孙晋    2023-08-01  浏览量:3123

正文:

2022年6月24日,十三届全国人大常委会第三十五次会议对《反垄断法》(修正草案)进行了第二次审议,通过了《反垄断法》修订,8月1日实施。


一、修法时代背景

市场经济是法治经济,法治经济的主战场是全国统一大市场,法治经济的核心任务是反对垄断维护自由公平竞争。正是在这个意义上,反垄断法是社会主义市场经济最重要的基础性法律,素有“经济宪法”之美誉。


《反垄断法》自2007年8月30日颁布至今,近15年了。这次修订,正值国家发展战略从产业政策向竞争政策转型关键时期。国家最高立法机关全国人大常委会从把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局实际出发,遵循市场经济体制从低级阶段向高级阶段发展规律、把握法治建设规律,把全面依法治国和全面深化改革紧密联系起来,统筹发展与安全、国内和国际,以更大决心和更强力度促进公平竞争,反对垄断,健全数字规则,对《反垄断法》进行了较为全面的修订,为新时代我国市场化法治化改革,加速推进我国实现竞争性发展转型和加快建设全国统一大市场,并在此基础上实现高质量发展和共同富裕,提供了高质量制度供给和完备的法律保障。


二、修法主要内容

(一)强化竞争政策基础地位和明确公平竞争审查制度的法律地位

在总则部分,为了强化竞争政策基础地位,增加规定了“国家建立健全公平竞争审查制度”,接着规定,“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时,应当进行公平竞争审查”。该条重要制度规定,不仅实现了公平竞争审查制度法制化和刚性约束,而且为“完善宏观调控,健全统一、开放、竞争、有序的市场体系”提供了制度保障和实现路径。《反垄断法》中的公平竞争审查制度和行政性垄断规制制度相配合,可以弥补行政性垄断违法救济疲软的短板,从事前预防、事中监管、事后纠偏三个维度规制行政性垄断。该制度必将进一步巩固和加强我国竞争政策基础地位,规范和优化政策制定机关制定的各项政策措施。

(二)回应数字经济发展新问题健全数字规则

为了贯彻落实党中央关于强化反垄断和防止资本无序扩张的决策部署,推动数字经济高质量可持续健康发展,针对数字平台垄断乱象,修法明确反垄断相关制度适用于平台经济领域,规定经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等,从事垄断行为。同时第二十二条新增第二款规定“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。” 2007年颁布的《反垄断法》主要基于传统工业经济而构建的反垄断规制体系,但数字经济时代的市场竞争在外在形式和内在元素上与传统工业经济时代相比皆呈现出不同的特点,将数据、算法、技术、资本元素纳入《反垄断法》的规制体系与分析框架,反映了《反垄断法》与时俱进的时代品质。第二十二条第二款的规定,也为数字经济领域滥用行为的界定提供法律依据,有利于加强对互联网平台的法律监管,为科技创新和新业态、新模式的发展提供更多空间。

此外,数字经济背景下平台企业倾向于收集并分析包括隐私和个人信息在内的数据,平台企业作为利益主体很可能在利用这些数据时侵犯个人的隐私权和数据权,去年《个人信息保护法》的出台就这一问题进行了回应,学界对于《反垄断法》是否应当增加个人隐私和个人信息数据保护的相关内容存在较多讨论。新修法律第四十九条规定“反垄断执法机构及其工作人员对执法过程中知悉的商业秘密、个人隐私和个人信息,依法负有保密义务”,强调反垄断执法对于个人隐私和信息的保护,反映了数字经济时代反垄断执法需要注意的新问题,体现了《反垄断法》维护消费者利益的担当。

(三)回应过去《反垄断法》实施中出现的问题

1.新增“安全港”条款

新修法律第十八条新增规定,针对“固定向第三人转售商品的价格”和“限定向第三人转售商品的最低价格”的协议,“经营者能够证明其不具有排除、限制竞争效果的,不予禁止。”“经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准,并符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件的,不予禁止。”安全港条款的确立有助于提升市场主体的市场预判,也有利于市场主体进行自我审查。此条款借鉴了域外经验,契合国际反垄断实践的通用做法,也符合我国的现实国情。

2.建立经营者集中审查期限“停表”制度

在实践中反垄断执法机关会因为经营者集中申报案件数量、审理难度等各方面因素面临较大的时限压力。新修法律新增第三十二条规定,在“经营者未按规定提交文件、资料,导致审查工作无法进行”、“出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实,不经核实将导致审查工作无法进行”、“需要对经营者集中附加的限制性条件进一步评估,且经营者提出中止请求”这三种情况下,国务院反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限,并书面通知经营者。这是借鉴了欧盟竞争法中的“停表”制度,停表制度的建立,缓解了现实中审查时限届满当事人只能撤回申请再报的问题。在满足条件的情况下,这无论对当事人还是对审查机构来说都是一种更为高效的选择。

(四)赋能反垄断加强执法保障

在总则部分,新增第十一条规定,“国家健全完善反垄断规则制度,强化反垄断监管力量,提高监管能力和监管体系现代化水平,加强反垄断执法司法,依法公正高效审理垄断案件,健全行政执法和司法衔接机制,维护公平竞争秩序。”我国自2018年反垄断执法机构整合之后,反垄断执法人员的编制实际上大幅度减少,一定程度上削弱了反垄断执法力量,该条修订则回应现实问题,为大幅度充实反垄断监管力量和加强反垄断执法工作提供法律保障。无论国际经验还是国内反垄断法实施需求,都需要反垄断执法与司法”两条腿走路“且二者相互衔接,在加强执法的同时还强调加强司法,而且规定健全执法司法衔接机制,对于补足我国反垄断司法短板、协调执法与司法冲突,具有重大指导意义。而且,法律明文要求”加强反垄断司法“和”公正高效审判垄断案件“,为在司法实践中积极探索建立竞争法庭(院)留下了足够的制度空间。

新增“反垄断执法机构依法对涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行调查,有关单位或者个人应当配合”作为法律第五十四条,明确了反垄断执法机构对行政性垄断行为进行依法调查时有关单位或者个人的配合义务,进一步保证反垄断执法机构独立调查权的正常行使,完善了反垄断执法机构的程序性权力。新增第五十五条规定,“经营者、行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,涉嫌违反本法规定的,反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈,要求其提出改进措施。”这为反垄断执法机构处理行政性垄断行为赋予了新的处理权限,丰富了执法工具箱,增强了执法权威。第六十一条第一款的内容新增“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当将有关改正情况书面报告上级机关和反垄断执法机构”,明确要求行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不仅要将改正情况书面报告上级机关,还要报告反垄断执法机构,有助于提高反垄断执法机构的权威。

(五)完善反垄断法法律责任制度

完善责任主体制度。新修法律规定“经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的,可以处以一百万元以下的罚款。”责任主体增加了经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员,增加达成垄断协议的个人违法成本,无疑能大大增强《反垄断法》的威慑力。

完善司法体制。新修法律第六十条新增第二款规定,“经营者实施垄断行为,损害社会公共利益的,设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。”该规定建立了我国垄断民事公益诉讼制度,能够为反垄断法实施注入强大的司法力量。另外,新增“违反本法规定,情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的”,国务院反垄断执法机构可以在原罚款数额的二倍以上五倍以下确定具体罚款数额,此规定开创了我国的“双罚制”,大幅提高了严重违法的成本;新增“经营者因违反本法规定受到行政处罚的,依照国家有关规定记入信用记录,并向社会公示”作为第六十四条,对违法行为给予信用惩戒,调用信用惩戒手段惩治实施垄断的违法行为,是信用监管手段的法律确认。草案第六十七条规定“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任”,完善了刑事责任制度,虽然该条属于原则性规定,并未具体规定刑事责任的主体,但为以后追究相关违法主体的刑事责任预留了制度空间。责任力度方面,大幅提高行政罚款固定额度,进一步增强《反垄断法》的震慑力。新修法律很大程度上完善了责任体系,多种处罚手段并用,联合惩戒,构筑起《反垄断法》有效威慑体系,为竞争政策有效实施和公平竞争顺利推进提供强大的制度保障。 


三、修法重要意义

《反垄断法》自2008年8月1日施行以来,日益成为我国经济法体系的核心,对于保护公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益、促进高质量发展等发挥了十分重要的作用。但是,随着我国经济的日新月异和社会生活的不断变化,《反垄断法》在实施过程中逐渐暴露出原有执法体制不够健全、处罚力度不足等方面的问题,数字经济的迅速发展也给《反垄断法》修订带来了挑战与机遇。十四年后的今天,《反垄断法》(修正案)总结了反垄断执法实践,将域外成功经验进行本土化借鉴,明确了竞争政策基础地位和公平竞争审查制度的法律地位,对数字经济背景下的新问题进行了回应,加强了反垄断执法保障,完善了《反垄断法》法律责任制度。总之,通过修法,进一步夯实了《反垄断法》“经济宪法”之地位,新修法律在未来能够更好地维护市场竞争秩序,优化资源配置,提高生产效率,更好地保护消费者的合法权益。我们有理由相信,新修《反垄断法》能够为强化竞争政策基础地位提供高质量制度供给,为加快建设全国统一大市场提供坚强的法律保障,有力推进高质量发展和共同富裕。


作者简介: 孙晋,武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任、法学院教授。

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