网络进口食品安全监管法律问题研究

网络进口食品指不同国别或地区间的交易双方通过互联网及其相关信息平台实现交易，把传统一般进口食品加以网络化、电子化的一种新型贸易方式。它依靠互联网和国际物流，直接对接终端客户需求，具有门槛低、环节少、成本低、周期短等方面的优势。{1}(P59)根据进口模式的不同，网络进口食品主要分为以下两种：第一种是保税区进口。保税区指网络食品经营者将进口的货物先放置国家专门开设的保税区[1]，实行“境内关外”的政策，经营者收到消费者订单后在保税区内进行分包、邮寄。我国政策上给予保税区进口税费优惠(2000元/次，20000元/年，＜增值税+消费税>*70%)，且无须交进口原产地证明等材料，手续相对简单。第二种是直邮进口。指网络食品经营者以国际邮件的形式发货，往往以个人物品方式申报，缴纳邮税(15%，50元以下免征)。据食品商务网统计，2016年，我国网络保税进口商品总额为256亿元，其中近1/3是食品，主要包括约20%的保健食品和10%的奶粉{2}(P1)，可见我国网络进口食品需求量之大。网络进口食品的裂变式发展引发了食品安全及法律监管问题，值得追踪研究。
一、网络进口食品安全的监管现状
网络进口食品市场依托食品安全和跨境电子商务的监管，因此，规范网络进口食品市场的法规包括一般进口食品安全监管法规和跨境电子商务相关法规。中华人民共和国成立以来，我国先后出台约917部有关食品安全的法律法规，其中约有877部是改革开放以后颁布实施的。{3}(P148)我国进口食品市场在《食品安全法》和《食品安全法实施条例》的原则性指导下，并且由出入境检验检疫“四法三条例”[2]内控保障和《网络食品安全违法行为查处办法》等共同规范。加之有关跨境电子商务的法律法规主要包括《保税区检验检疫管理办法》《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》《关于进一步发挥检验检疫职能作用促进跨境电子商务发展的意见》《关于利用电子商务平台开展对外贸易的若干意见》和《跨境商品电子商务经营服务规范》(征求意见稿)等，共同构成了我国网络进口食品安全监管的法律法规体系。
根据《食品安全法》的规定，国家质检总局是我国进口食品安全监管部门，其主要职能实施部门是：进出口食品安全局、卫生检疫监管司、动植物检疫监管司以及国家认证认可监督管理局等部门。质检总局与下设的质检局是垂直领导关系，直接负责进入我国的食品安全检验检疫，保障我国网络进口食品的安全。
食品进口的监管流程基本可以分为口岸检验检疫、境内上市流通和风险监测三个方面。{3}
(一)口岸检验检疫
根据《食品安全法》进出口有关规定，国家检验检疫部门是进口食品安全监管部门，贯彻“合格准入”的通关原则。对符合我国国家标准的进口食品、食品添加剂和食品相关产品发放检验检疫合格书，对进口时尚无食品安全国家标准的食品由国家卫生行政部门审查后认为符合标准的，检验检疫部门方可发放检验检疫合格书，允许通关。而通过保税区和直邮方式进口的网络食品，实际操作过程中，口岸监管方面主要涉及商品检疫和部分商品检验。直邮主要以个人物品方式申报，根据相关法律法规只需进行商品检疫，无须检验，因此是否有中文标签等事项，检验检疫部门并不要求。
(二)境内上市流通
2013年政府机构改革结束了以往食品安全监管“九龙治水”的尴尬局面，根据《食品安全法》的规定，我国境内食品安全由食品药品监督管理总局统一监管，其他相关监管部门如农业部、卫生行政部门和质量监督管理局配合食品药品监督管理局。境内食品流通环节是保障网络进口食品安全的最后屏障，确保网络进口食品“最后一公里”的安全。因此，食品药品监督管理局加强了网络食品具体实施细则的制定，如2016年颁布的《网络食品安全违法行为查处办法》，该法规定了网络平台的监测与责任的认定，并创设性实行的对网络进口食品经营者的“神秘买家”的检验检疫措施，在规范网络进口食品市场和消费者维权等方面发挥了关键作用。
(三)风险监测
根据《食品安全法》的规定，国家卫生行政部门制定风险评估计划并统筹风险监测工作。网络进口食品涉及国外食品标准信息，对我国尚无标准的食品要及时做出评估，确保食品进口的有序进行。对于食品安全事故，其他相关行政部门如质检总局、食药监总局等应当及时向卫生行政部门通报，卫生行政部门应及时拟订方案进行事故的处理与后续的预防。

二、网络进口食品安全监管存在的问题
(一)基本法规范空白，相关法规欠缺
2015年修订的《食品安全法》没有涉及网络进口食品直接性规范条文，只有在出现网络进口食品安全纠纷时引用相关法条，如对整体食品安全的监管要求，对一般进口食品的检验检疫规定，对网络平台和网络食品经营者的责任和处罚。然而，网络进口食品是由“网络”和“进口”双性结合的食品交易方式，大多数情况下是可以沿用《食品安全法》相关法条加以指引和规范。但由于网络进口食品已成为一项新兴的贸易业态，在我国食品市场占有量不可小觑，且具备特有的行业特征，如海淘、海代所涉及的域外管辖，直邮和保税区模式的检验检疫问题等，急需国家基本法律加以规范。2015年质检总局公布的《网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则(征求意见稿)》由于多方面的原因至今还未颁布，而直邮模式的海淘与海代，由于实际较难区分是个人物品还是网络销售的物品，至今还没有法规加以明确。所以，迄今为止我国尚未颁布直接有关网络进口食品安全监管法规。
(二)监管主体缺位，监管队伍单一、不协调
网络进口食品经营者进货渠道多样化，如海淘、海代等的直邮模式进口食品，监管主体缺位现象显而易见。网络进口食品主要通过保税区和跨境直邮模式发货，其中保税区施行的是“境内关外”政策，消费者在网上下单后，网络食品经营者才会实行通关、检验等进境手续，因批次多、数量大和时效性强等特征，一般只进行部分商品检验，加之保税区进口食品对原产地等材料没有硬性要求，这就形成了灰色监管地带；而以直邮方式进口的食品由于经营者往往以个人物品形式申报，根据相关法规的规定，对个人物品只进行检疫，无须检验。因此，我国大多数网络进口食品处于监管缺位现状。
网络进口食品涉及多领域、多部门的监管，但我国网络进口食品相关监管部门不协调，监管部门有口岸的检验检疫部门和海关通关以及境内流通的食药监局。由于我国网络进口食品安全问题主要是口岸检验检疫的缺失，往往在境内流通时发现安全问题，影响了食药监局对国内流通环节食品安全的保障，因此，食药监局常常处于监管尴尬的局面。我国质检总局与食药监总局都是国务院直属部门，属于平级单位，虽然《食品安全法》规定检验检疫等部门应当配合食药监局的监管工作，但实际工作中不乏推诿现象，且我国还未形成食品安全监管部门间信息共享机制。加之网络进口食品涉及网络技术要求和跨境食品标准检测等复杂因素，通过国内或国外网络平台下单等流程即可完成网络进口食品交易，交易信息都存在于网上，网上信息保存与保管等方面对监管部门有一定的网络技术要求。
(三)缺乏溯源体系，难以进行全程监控
食品溯源体系是指“对食品从农田到餐桌的全过程记录食品生产、流通、消费等环节信息，实现食品的来源和去向可查询，保证食品质量安全的风险控制措施”。{4}(P95)我国食品安全监管溯源体系尚在建设中，还未涉及网络进口食品，且关于网络进口食品溯源机制的建设缺乏强制性的法律依据。虽然，由质检总局颁布的《保税区检验检疫管理办法》《关于进一步发挥检验检疫职能作用促进跨境电子商务发展的意见》和2015年的《网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则(征求意见稿)》第23条规定由出入境检验检疫部门对网络平台和食品经营者的产品信息进行监督检查，但大部分文件仅停留在“指导意见”阶段，而且相关食品安全溯源信息不规范。2017年质检总局等七部门颁布的《关于推进重要产品信息化追溯体系建设的指导意见》中提到力争到2020年建成追溯管理体制、标准体系等重要产品追溯体系，在跨境电商方面重点包括出口国别、生产商、批次、进出口记录和销售记录等。目前只有广东南沙自贸区建立了网络商品质量溯源平台，查询的信息包括商品名称、商品生产日期和检验检疫备案号等信息。况且，追溯体系建设各地区标准不一，缺乏全国统一的规范化标准溯源机制，溯源信息只能从商品进入保税区时开始，国外的食品生产、运输等信息没有溯源信息。
(四)无中文标签泛滥，规避检验检疫
《食品安全法》规定进口的食品应当具备中文标签，并应载明原产地及境内代理商的名称、地点等相关信息，没有中文标签、说明书的不得进口。但网络进口食品没有中文标签是普遍现象，笔者调查发现，有90%以上的消费者购买的进口食品没有中文标签。而且，网络经营者会认为消费者购买进口食品就是为了尝到原汁原味的国外食品，中文标签是不需要的。2016年发生了多起有关无中文标签的网络进口食品案件，如2016年许某诉网易有限公司产品责任纠纷案[3]，滨江区法院以网易公司在《服务协议》中明确只提供平台服务，并非网络进口食品经营者，驳回其诉讼请求。当然，实践中试点城市也在尝试跟进网络进口食品的步伐，更新监管手段，如宁波保税区，采取电子化标签的方式。即在网上购买的进口食品外包装无一中文，但食品包装上有二维码，扫码即可获食品相关中文信息，如生产地、商品成分和营养价值等，这是个别保税区为适应跨境电子商务的发展而推行的电子化标签模式。但《食品安全法》明确规定进口食品应当有中文标签，而电子标签的形式没有法律的明确认可。因此，宁波保税区电子标签的做法存在违法越权之嫌。

三、完善我国网络进口食品安全监管体制的对策
(一)健全网络进口食品安全相关法律法规
1.完善《食品安全法》等的监管内容。2015年修订的《食品安全法》回应了网络食品市场的监管需求，增加了网络第三方平台对网络食品经营者的实名登记责任，并规定了相应的处罚，然而对更具新颖性的网络进口食品市场监管只字未提。网络进口食品虽然属于网络食品的一种，但其有不同的规范要求，需要《食品安全法》的明确规定。《食品安全法》作为我国食品市场的基本法，指引着食品市场的根本准则和监管方向。因此，《食品安全法》应当有若干法条规定网络进口食品，尤其对域外网络食品经营者的经营责任和处罚，网络进口食品中文标签是否可以电子标签的形式来代替等，这都需要《食品安全法》的明确规定，以防下位法有越上位法之嫌。
当然，对网络进口食品所涉跨境电子商务领域，已公布的《电子商务法》(草案二次审议稿)征求意见稿对电子商务经营者和平台经营者的权利与义务、电子商务合同的形式、电子商务争议解决机制的构建等方面进行了系统的规定，但通读整个《电子商务法》草案，我们发现其没有直接规范跨境电子商务的法条。网络进口食品涉及国际电子合同的签订，对电子合同的效率需要法律加以明确规范，还有网络跨国交易电子证据的效力问题等。当然，我国《电子商务法》还处于立法中，笔者希望正式颁布的《电子商务法》增列有关于跨境电子商务的规范性条款。
网络进口食品还涉及跨境支付、物流、信息安全与通关和安检等方面的法律，虽然对于一般进口食品我国有相应较完善的法律规范，但网络进口食品涉及特有的网络性，进入网络这个空间，需要相关基本法的专门规定，使其有法可依。
2.执法部门制定配套的部门法规。《食品安全法》等基本法律只规定原则性的事项，在实际监管过程中会有许多细小而且新出现的情况，这就需要监管部门及时制定监管细则，以维护监管的持续稳定进行。2015年质检总局公布的《网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则》对我国网络进口食品市场有具体的规定，如不得进口的几类网络食品、境外注册的进口食品经营企业在境内应当有合法资质的企业代理商、产品追溯管理制度与及时备案，对网络进口食品中文标签、中文说明书或提供相应电子信息供消费者选择，经营企业的自我合格自检、产品入境申报和信息记录保存等，对网络进口食品市场的有效规范提供了切实的法律指导。然而，由于多方面的原因该法规尚未正式公布。网络进口食品涉及质检、海关、工商等多个部门的监管，一部门的法规可能涉及其他部门的监管权力和部门权益，这就导致如质检总局等的监管细则迟迟难以实施。2015年财政部等11个部门联合颁布的《跨境电子商务零售进口商品清单》现推迟于2018年底施行，清单中有食品需要交纳原产地证明等材料，加大了网络进口食品的规范。
网络进口食品市场是新兴产业，急需相关部门监管细则的出台和管理的相互协调，然而，我国监管部门明显做得不够。因此，本文给出以下几点建议：一是在《食品安全法》等基本法律的框架下，在上位法的授权下制定监管总体规定，如内部工作总则、实施细则等；二是立足监管实践，及时出台职权范围内的具体监管准则，如海关应对网络进口食品走私现象的电子追踪技术的改进，质检部门对无中文标签的普遍现象的法规规范；三是监管部门之间应当做到联合出台相关法规，从立法上阻止相关监管部门之间的扯皮等现象的发生。
(二)强化执法主体建设，加强执法力度
1.提高执法队伍素质，完善监管机制。网络进口食品是“互联网+国际贸易”下的产物，有一定的互联网技术要求。当下的监管队伍是以一般食品安全的监管需求建设队伍的，出现了对网络进口食品安全监管乏力现象，急需提高监管队伍的素质。网络进口食品主要涉及质检局的检验检疫和海关的通关检测，而网络进口食品小批量、多批次和高时效的特点需要监管主体的自我建设以适应其发展。据资料显示：2016年我国跨境电商交易规模达到6.3万亿元，是2013年时的2倍多，海淘用户规模达到4100万人次。{5}(P36)我国监管主体数量是一定的，大量增加的海外订单对监管队伍提出了新的挑战。借鉴美国等发达国家应对跨境电子商务的口岸通关的经验，需强化网络进口食品通关的专项专业治理，定期进行监管人员职能培训等措施。
2.相关部门间协调配合，创建信息共享机制。网络进口食品涉及多部门监管，有质监局的检验检疫、海关的通关检查、网络经营者和网络平台的资格审查等，各监管部门都有自己的监管领域。我国实行的是垂直领导的行政管理体制，部门间是平级关系，因此在实际执法过程中很难形成统一的协调机制。《食品安全法》虽然设立了食品安全委员会作为议事协调机构，但由于其是成员各部门派遣组成的，工作机制较为松散。而以美国为代表的发达国家就很注重机构之间的协调配合，强调在统一专管的前提下，合理划分与辅助机构之间、中央与地方政府之间、国内机构与国外机构之间的权责，加强部门整体协调、央地有机协同、内外有效合作。{6}(P198)美国对部门协调的重视不仅仅包括相关部门之间，还有中央与地方、国内与国外，真正形成了监管合力、无缝对接。且美国联邦政府监管部门签订了71个部门间涉及食品安全的协议，确保监管协调机制的文件保证。我国也可借鉴美国的做法，发挥食品安全委员会的协调功能，在其牵头下将涉及网络进口食品安全监管的部门间联合签订相关协议，明确互相配合的义务及实施细则，当然，注重与地方政府和国外机构之间的配合与交流也是十分必要的。
政府信息共享体系的建立，是开放型市场监管体系的基础和前提。{7}(P16)我国实行的是社会主义市场经济，以市场为主导、政府适度监管的经济体制。在网络进口食品领域，政府信息共享体系的建立有助于监管效率的提高。因此，我国应当建立统一对外的信息共享平台，将相关部门的信息进行整合、归纳、合并且公开，统一在该平台上发布信息，这样既有助于监管部门信息的及时获取、增强监管透明度，同时有利于提高网络进口食品在事中和事后的监管效率。当然，建立和健全部门之间信息共享机制的基本原则包括以下两个方面：第一，建立信息分类导控机制。要对政府部门间的信息进行科学分类，并根据信息的不同属性确立不同的收集程序、储存方法和共享方式。其中，对于基础类信息，采取强制共享方式；对于扩展类信息，采用依申请共享方式；对于内部政务信息，以及依照明确规定为应当保密的信息，不予共享。第二，应当加快信息共享的监管平台建设，各监管机构强化源头监管。形成整合涵盖注册备案管理、行政许可管理、日常监管、应急管理、稽查执法、信用评级等信息系统，建立海关、质检、工商、税务、外汇等各部门信息共享的平台。{6}
(三)提高执法技术，完善追溯机制
1.加强风险体系建设，切实执行HACCP机制。网络进口食品风险体系建设包括风险评估、风险管理和风险应急三个部分。我国《食品安全法》规定食品风险评估机构是国务院卫生行政、农业行政部门，其风险评估结果是修订食品安全标准和实施食品安全监督管理的依据。
首先，在风险评估阶段，相关监管部门掌握最新评估标准，质检局、海关等部门及时给予评估机构网络进口食品交易信息，做到食品安全风险评估的及时性和先进性。
其次，贯彻执行《食品安全法》提倡的HACCP食品安全监测技术，建立全国性的监测体系，进而对网络进口食品涉及的国外监测信息进行国家间协商推广，真正做到风险管理“从农场到餐桌”的全过程。
最后，风险应急也是网络进口食品的监管难题。风险应急包括事故后的处理、产品召回机制的设立、公众心理恐慌等急需立马解决的问题，而网络进口食品由于涉及大量的非贸易渠道进口产品，产品召回的责任主体不明，即使明确责任主体，由于海淘等直邮模式的进口，经营主体在海外，国家之间的食品召回法律规定不一。因此，国家在加强风险管理体系建设时应当着重考虑产品召回海外责任主体的认定问题，如设计具体的认定标准和处罚细则。当然，如果能加强海外电商平台的严格准入制度更是从源头上保障网络进口食品风险体系的建立。
2.不断提升检疫水平，确保源头监管。食品安全是公众生命健康的基本保证，各个国家对食品安全的检验检疫采取的是最严标准。日本在加大网络经营者和网络平台的注册登记、信息采集等措施的前提下，对进口食品采取肯定列表制度。即日本颁布的《食品卫生法》第11条详细规定了肯定列表制度中化学残留的合理含量，必须符合该列表中的规定方可进口。且日本贯彻施行的全程编码制度，要求进口食品必须将相关信息录入全国统一的追溯编码网站中，确保食品安全的溯源监管。我国由于网络进口食品的保税区和海外直邮的进货模式，实际操作中存在保税区进口食品的部分检验和海外直邮的没有检验的情况，不利于我国网络进口食品市场的长远发展。因此，对网络进口食品两种主要进货渠道，监管部门应当制定针对性的监管措施。
网络保税进口商品。近年来我国加大保税区的监管力度，制定相关监管法规，针对保税区通关方面增加海关监管代码“9610”应对出口，但对进口没有相应的监管措施。因此，立足于我国保税区通关频繁、量大的情况，针对网络进口食品，实行申报放行、验证放行、查验放行等放行形式。如：对入境时已有订单信息，且收货人为个人消费者的保税区待销商品免于批次检验，直接放行；对入境时没有订单信息的备货进口商品，按照一般贸易监管；进入特殊监管区域的商品，实施进区集中申报，一次检验检疫、核销放行的监管机制。{7}
直邮模式进口的商品。网络经营者以直邮模式进口的食品一般以个人物品申报，而根据相关法律法规的规定，个人物品无须检验。因此，相关监管机构应当加强网络销售信息的监管力度，力求全面覆盖网络进口食品的销售记录，掌握监管主动权，并加大对海外进口单证的针对性审核，将不合格的网络进口食品止于口岸通关阶段，切实保障消费者的合法权益。
当然，网络进口食品溯源机制的建立也是十分必要的。借鉴美国、日本等发达国家和地区的经验，应用食品追溯系统进行海外食品安全管理，坚持以代购商备案和代购人备案为监管前提，提高食品安全信息透明度，建立网络进口食品的溯源机制，确保源头监管。{8}(P30)
(四)加强国际共治，积极推进建立双边、多边等共治机制
网络进口食品作为国际贸易的一种形式，具有跨国性和网络空间管辖性。随着跨境电子商务发展，网络跨境购物成为国际潮流，许多国家在规范国内食品市场的基础上加大国家间双边或多边共治机制建设，如美国《食品安全现代化法案》注重与国外政府的监管合作，并与墨西哥等美洲国家签订贸易合作协议等，这些都有利于食品安全更高效监管。因此，针对网络进口食品安全监管的域外管辖问题，我国可尝试与美国、日本、澳大利亚等我国进口食品频繁的国家签订相关双边或多边协议，对域外网络平台提供者和食品经营者的资质备忘录的签订与效力、食品的标准认定、进出口相关检验检疫证书等方面进行合作规范，加大国家间食品信息的公开性和透明度。从而确保我国在应对国际食品安全事件时能及时、准确做出反应，促使整个国际社会的食品安全。