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公民遵守劳动纪律义务的宪法变迁与启示

阎天    2021-10-18  浏览量:201

摘要: 遵守劳动纪律被现行宪法规定为公民的一项基本义务。该义务与宪法上的诸多制度和目标存在密切联系,其发展演进的动力是国家、企业与个人三者利益关系的变迁。遵守劳动纪律义务的原初含义主要是劳动者要接受国家教育以提高觉悟,从而同时实现巩固政治、发展经济和改善民生的目标。现行宪法颁布后,遵守劳动纪律义务淡化政治目标而突出经济目标,重点转向要求劳动者接受企业惩罚以加强服从,引发经济目标与民生目标之间的张力。21世纪以来,国家一方面为劳动者的服从设定法律限制,另一方面以敬业价值为核心重塑纪律教育,促进了政治目标的复归和经济与民生目标的协调。遵守劳动纪律义务的演进过程表明,公民基本义务并不因为带有道德内容或介入私人关系而不宜入宪,针对其过度膨胀的风险也有应对之道。宪法要求公民遵守劳动纪律不仅正当而且可行。

关键词: 劳动纪律 基本义务 宪法变迁 宪法解释

正文:

引言

在我国,劳动纪律一般是指国家和用人单位为了保障劳动秩序等目的而制定的规章制度。我国现行宪法将遵守劳动纪律规定为公民的一项基本义务,赋予其与守法义务并列的崇高地位,这在比较法上颇为罕见。遵守劳动纪律义务涉及到国家、企业和劳动者三方主体,与《宪法》上关于经济体制改革(第14条)、企业自主经营(第16、17条)、公民纪律教育(第24条)以及劳动权益和劳动态度(第42条)等规定关系密切,其落实状况影响到政治的巩固、经济的发展和民生的改善等一系列重要宪法目标,可谓牵一发而动全身,是宪法秩序中不可或缺的结点。剖析公民遵守劳动纪律义务的宪法意涵,不仅有助于理解宪法文本的内在逻辑,而且能够为落实宪法规范提供指引。

迄今为止,我国学界对于遵守劳动纪律义务的专门研究还不多见。近年的讨论较多集中在应然层面,主要观点是质疑现行宪法规定这一义务的合理性。质疑的理由包括:遵守劳动纪律的要求并不适用于全体公民;该义务具有道德而非法律性质,或者可以被守法义务吸收;该义务忽视了企业任意制定纪律损害劳动者权益的风险;等等。这些质疑具有重要的学术价值,但是偏重应然层面而忽视实然层面,较少触及“遵守劳动纪律义务是什么”的根本追问,也就难以开掘这一义务的宪法意涵,未免有“失焦”之憾。本文尝试填补上述缺憾,运用现行宪法制定和实施中所形成的各种材料,建构关于遵守劳动纪律义务的历史叙事,揭示该义务发展演进的内在逻辑,阐发其规范意义。


一、遵守劳动纪律义务的原初含义

遵守劳动纪律义务规定于《宪法》第53条:“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律,保守国家秘密,爱护公共财产,遵守劳动纪律,遵守公共秩序,尊重社会公德。”通过文本、体系和历史的考察可知,现行宪法证立遵守劳动纪律义务的逻辑起点是国家、企业和劳动者三方利益的一致性。在此基础上,宪法将国家置于劳动纪律相关权力的重心,要求劳动者接受国家的纪律教育,达到提高自身觉悟、增强主人翁意识的效果。觉悟提高了的劳动者能够巩固人民民主专政的政治基础,调动起高度的生产积极性,改善劳动者的个人生活,从而服务于政治、经济和民生的一系列宪法目标。这是宪法赋予遵守劳动纪律义务以崇高地位的原因所在。

(一)前提:国家、企业和劳动者的利益一致

根据制宪时的原意,遵守劳动纪律义务对于公民的要求主要是思想的提升,行为的强制则居于次要地位。彭真指出:“宪法规定的公民义务,具有法律强制的性质,但更重要的是要求公民提高自己作为主人翁对国家、社会和其他公民的责任感,自觉地履行自己的各项义务……”换言之,在宪法看来,遵守劳动纪律是公民履行“对国家、社会和其他公民的责任”。那么,这种责任从何而来?这个问题是证立遵守劳动纪律义务的关键。

在马克思主义的理论框架内,为了回答这个问题,必须区分新旧社会的劳动纪律。根据列宁的观点,农奴制社会的劳动纪律是靠棍棒来维持的,资本主义社会的劳动纪律是靠饥饿来维持的。它们共同的特点在于:国家和生产资料所有者的利益与劳动者的利益是对立的,劳动纪律是维护国家和生产资料所有者利益的工具,对劳动者不利,所以劳动者是出于受迫心理而遵守劳动纪律的,没有任何责任感可言。相反,新社会的劳动纪律的“基础就是国家利益与职工个人利益的一致性”,遵守劳动纪律不仅有利于国家,而且国家在壮大之后就有力量防止对劳动者的压迫死灰复燃,从而维护劳动者当家作主的地位,这是劳动者的根本利益所在。正像列宁所指出的,“劳动纪律……就是使劳动人民永远摆脱地主资本家的压迫的东西”。劳动者既然享受了当家作主的权利,就有责任通过遵守劳动纪律的方式来维护当家作主的地位,否则权利必定不可持久,这是权利义务不可分割的法理,也为制宪者所认同。彭真指出:“大家都遵守和履行公民的这些基本义务,才能保障大家都享受宪法规定的公民权利。”上述论证建立起下图的逻辑闭环,从而论证了遵守劳动纪律义务的来源。新中国首部劳动法学统编教材于现行宪法颁布当月截稿,代表了制宪时对于遵守劳动纪律义务的主流看法;而这个逻辑闭环在其中获得了呈现,可以推测制宪者也予以了采纳。

国家与劳动者个人利益的一致性不仅是遵守劳动纪律义务的论证依据,而且是《宪法》关于劳动态度的要求的逻辑前提。前提的分享使得《宪法》第53条与第42条第3款之间产生了联系:其一,由于遵守劳动纪律体现了超越个人狭隘利益的先进觉悟,所以守纪为劳动增添了光荣,使得劳动成为“一切有劳动能力的公民的光荣职责”(第42条第3款第1句)。其二,由于遵守劳动纪律体现了个人利益与国家利益相统一的主人翁意识,所以是“以国家主人翁的态度对待自己的劳动”(第42条第3款第2句)的应有之义。其三,由于遵守劳动纪律是光荣和先进的表现,所以应当在“奖励劳动模范和先进工作者”(第42条第3款第3句)时纳入考量。根据彭真报告和参与制宪者的记录,宪法关于劳动纪律和劳动态度的规定共同服务于精神文明建设,所以上述联系不仅在逻辑上成立,而且是制宪者有意设计的结果。

现行宪法颁布时,国家仍然处于高度集中的政治经济体制之下,公有制经济占据绝对优势。公有制企业在总体上不被承认为独立的利益主体,而是被视作政府加长的手臂,是国家在管理劳动者时的执行者或代理人。国家与劳动者利益一致性的观点,也随之延展为国家、企业与劳动者利益的一致性,成为现行宪法证立遵守劳动纪律义务的逻辑起点,让这个义务在宪法上站稳了脚跟。在新中国成立之初,国家以这个逻辑为依据,执行《共同纲领》和“五四宪法”,制定取代旧纪律的新纪律,把刚刚从封建把头制下解放出来的劳动者重新管理起来;在十年动荡之后,国家又根据同样的逻辑执行“七八宪法”和现行宪法,着手整顿劳动纪律松弛的局面。规范基础已然牢固,下一步就是展开遵守劳动纪律义务的规范内涵了。

(二)内容:接受国家教育以提高觉悟

提高觉悟只是遵守劳动纪律义务的预期效果,而义务的内容并不止于此。劳动者要根据谁的指示,如何行动,才能够达到预期效果?不回答这个问题,劳动者就会无所适从,义务的履行就无从谈起。这就需要确定遵守劳动纪律义务的另外两个要素——服从对象和行为要求。制宪的历史和先前历部宪法的实践表明,较之惩罚手段,现行宪法更多倚赖教育手段达到目的,劳动者的行为义务主要是接受教育,其次才是接受惩罚;现行宪法在劳动纪律的相关权力配置上明显向国家倾斜,劳动者主要服从国家,其次才服从企业。

1. 以教育为中心的执行手段

提高觉悟主要依靠教育而非惩罚手段来实现,是现行宪法遵守劳动纪律义务的一个特征。现行宪法出台之前,历部宪法的实践勾勒出关于教育手段的主体、内容、形式及惩教关系的完整图景。

首先,国家、经营管理者、工会和劳动者自身,都是教育劳动者遵守劳动纪律的主体。1950年《工会法》将“教育并组织工人、职员群众,树立新的劳动态度,遵守劳动纪律”(第9条)列为工会的职责之一,赋予工会以纪律教育权。1953年中共中央批准中华全国总工会《关于巩固劳动纪律的决议》时,肯定了经营管理者的纪律教育权,但是要求领导干部首先进行自我批评,“切忌采取领导干部站在职工之上来整职工的错误方法”。1954年出台的《国营企业内部劳动规则纲要》(以下简称《纲要》)规定,必要时可以召集劳动者开会,对受处分者“开展群众性的批评”(第19条),实行自我教育。到了现行宪法制定时,制定者特别写入第24条第1款,规定由国家“普及纪律和法制教育”,明确了国家作为劳动纪律教育者的地位。参与制宪者指出,纪律和法制教育是确保公民遵守劳动纪律的“具体措施”,且是现行宪法相对于先前宪法的创见。这一规定是现行宪法草案公布后增写的,反映出制宪者对于教育手段的重视。

其次,劳动纪律教育的内容,既包括纪律本身,又包括对待纪律的正确态度,也就是要帮助劳动者在理解国家、企业和个人利益一致性的基础上,认识到制定、执行和遵守劳动纪律在政治、经济和民生方面的重要意义。

再次,劳动纪律教育的形式,除了组织学习以外,还特别注重展开批评和自我批评。此外,根据中华全国总工会的观点,“巩固劳动纪律的教育,主要应通过组织劳动竞赛来进行”。劳动竞赛不仅是劳动者之间生产率的比拼,而且是觉悟的较量:只有充分认识到社会主义劳动既是为了个人、更是为了国家的全新性质,才能够调动起巨大的劳动热情,激发出超越资本主义制度下的积极性和创造性,自觉地在劳动竞赛中争先求胜,成为劳动英雄和楷模。正因为劳动纪律教育与劳动竞赛都服务于提高觉悟、塑造主人翁的目的,它们之间产生了密切的联系。这种联系在宪法上表现为:开展劳动竞赛(第42条)是促进劳动纪律落实(第53条)的有效手段,积极参加劳动竞赛是履行遵守劳动纪律义务的题中之义。

最后,执行劳动纪律要以教育为主要手段,惩罚只起辅助作用,要防止为了惩罚而惩罚的所谓“惩办主义”。惩罚以处分为主要形式,一贯被视为一种教育手段。《纲要》规定:“处分职工的目的是教育全体职工,并教育受处分者本人”(第19条)。《企业职工奖惩条例》(以下简称《条例》)也规定:“对违反纪律的职工,要坚持以思想教育为主、惩罚为辅的原则”(第3条)。具体的做法是:对于受到处分的劳动者,不能一罚了之,而是要通过教育使其获得转变。国家还预设了转变所需的大致时间:《纲要》规定,受到开除以外处分满一年的职工,只要在一年内没有新的违纪行为,就可以撤销处分(第20条);《条例》则根据处分的类型设定了半年、一年等多种期限,期满后在评奖、提级等方面应当将受处分职工与其他职工同样对待(第23条)。

国家为什么要坚持以教育而非惩罚为执行劳动纪律的主要手段?基本原因在于,教育手段更加契合提高觉悟的目的。宪法既然要求提高觉悟,就意味着将违纪的主要原因归结为认识水平低,属于思想问题;提高觉悟预设了国家与个人利益的一致性,这意味着违纪所反映的自由与纪律的矛盾是人民内部矛盾,属于是非问题。针对思想问题和是非问题,毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出,“企图用行政命令的方法,用强制的方法解决思想问题,是非问题,不但没有效力,而且是有害的”;“凡属于思想性质的问题,凡属于人民内部的争论问题,只能用民主的方法去解决,只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决,而不能用强制的、压服的方法去解决”。这些观点早在《共同纲领》出台前数月发表的《论人民民主专政》一文中即有所表述,也是国家将教育确定为执行纪律的主要手段的指导思想。毛泽东还更加具体地要求,解决人民内部矛盾要遵循“团结—批评—团结”公式,反映在劳动纪律执行工作上,就是先教育、再处分、后转化的做法。

2. 以国家为重心的权力配置

既然提高觉悟主要靠教育,物色教师就成为当务之急。教育者的地位主要体现在劳动纪律的制定、执行和监督权上。现行宪法将权力配置的重心放在国家上,以国家为主要教育者,企业处于次要地位。这一地位虽然没有写入宪法文本,但是有现行宪法制定前的长期宪法实践作为支撑,其最突出的表现是《纲要》和《条例》。

就劳动纪律的制定权而言,《纲要》和《条例》都从三个方面挤压企业权限,突出国家的主导地位:第一,内容多,留给企业的补缺空间小。《纲要》和《条例》均设专章详细规定了处分的类型、适用程序以及撤销、救济等内容。《条例》还完善了关于处分适用情形等方面的规定,其详备程度接近《行政处罚法》,基本没有留下可供企业自主填补的制度真空。第二,效力高,允许企业变通的余地小。《纲要》由政务院颁布,具有与行政法规相当的法律效力,而《条例》更是直接采取了行政法规的形式,且均未授权企业作出变通。第三,程序严,对于企业自定纪律的审批复杂。根据《中央人民政府政务院关于颁布“国营企业内部劳动规则纲要”的决定》第4条,各企业制定落实《纲要》的具体纪律规则时,需要双重审批,即“经当地劳动行政机关审核后,报送直属上级管理单位批准实行”。

就劳动纪律的执行权而言,《纲要》和《条例》虽然都将执行纪律的职责交给企业,但是严格限制企业在执行中的裁量权限。一方面,《纲要》和《条例》基本采用命令而非许可的行文方式,很少授权企业就如何执行纪律进行裁量。另一方面,《纲要》和《条例》本身的措辞也较为明确,缺少可供灵活解释的兜底条款,留给企业的解释空间不大。

就劳动纪律的监督权而言,国家对于企业执行纪律进行广泛的行政和司法监督。早在1950年,政务院就批准公布施行了《劳动争议解决程序的规定》,将劳动纪律争议纳入调整范围,规定劳动行政机关有审批和解协议、调解劳动争议、主导劳动仲裁、传讯争议人员、将争议转送法院处理等广泛的权力,还规定了企业主管机关代企业协商的权力。最高人民法院在“五四宪法”出台前数月发布《总结关于处理劳资案件的经验和对今后处理劳资案件的几点意见》,运用司法政策强力干预劳动纪律,纠正审理劳动纪律争议时“‘左’和右的偏差”。《条例》第27条则规定,“各级劳动部门有权对执行本条例的情况进行监督检查”。

国家为什么要牢固把握劳动纪律的主导权?合理的推测是,将权力主要配置给国家,较有利于实现提高劳动者觉悟的目的。其一,觉悟的内容是一致的,提高觉悟就要统一思想,因此特别需要防止企业在制定和执行劳动纪律时掺入与觉悟不相符合的成分。其二,在国家看来,企业经营管理者和企业内的工会组织,本身均存在思想认识的不足,由其制定和执行劳动纪律是不够可靠的。这种担忧既体现在《纲要》专门规定企业经营管理者的职责,也体现在企业整顿工作将重心放在整顿企业经营管理者上,而《条例》正是在企业整顿工作中诞生的。其三,从国家、企业与个人利益的一致性出发,国家有能力、也有权力在制定和执行劳动纪律时代表企业,不存在剥夺企业自主权的问题。在现行宪法出台前数十年间,国家主导劳动纪律相关权力的做法对于统一思想、提高觉悟、塑造主人翁意识起到了重要作用。这一做法也成为高度集中的政治经济体制的一部分,带有浓重的时代印记。

(三)目标:政治、经济和民生的统合

回到1982年的历史现场,现行宪法需要调整的公共事务可谓千头万绪,制宪者为何会选择将劳动纪律写入条文,并且将“遵纪”抬升到与“守法”同等的高度?通过回顾现行宪法的制定历史可知,遵守劳动纪律义务的崇高地位,来自其服务于宪法政治、经济和民生目标的重要作用。

首先,遵守劳动纪律有助于巩固社会主义政治制度。只有当劳动者都通过遵守劳动纪律而获得主人翁意识时,宪法所设想的人民民主制度才能够在观念上得到支撑。正如彭真报告所指出的,宪法要求公民遵守劳动纪律的直接目的在于“建立同社会主义政治制度相适应的权利义务观念和组织纪律观念”。纪律是集中制的体现,又支撑了民主,这反映出民主与集中的统一,“七八宪法”正是从巩固民主集中制的角度论述遵守劳动纪律义务的必要性的。

其次,政治的巩固有助于经济的发展。劳动纪律对于社会化大生产的开展是不可或缺的。与传统的小生产相比,社会化大生产对于劳动者的服从和协作提出了高得多的要求,而这都需要严格的劳动纪律加以保障。马克思曾经比喻道:“提琴独奏者可以独展所长,一个乐队却不能不有乐队长。”在现行宪法制定者看来,只要能够实现遵守劳动纪律的政治目的,使得劳动者意识到自己的劳动不仅是为了个人的生计,而且有利于社会主义国家,就能够激发出劳动者的积极性和创造性,从而促进生产的发展。《中华人民共和国宪法草案》曾经规定,“提高劳动者的思想觉悟”是“发展社会生产力”的手段(第16条),就体现了政治目标对于经济目标的促进作用。虽然该规定未被宪法正式文本所采纳,但是现行宪法出台前数月颁布的《条例》也暗示了“国家主人翁责任感”具有“鼓励其积极性和创造性”的作用(第1条),有理由认为现行宪法至少并未否定遵守劳动纪律义务的经济目的和“以政治促经济”的逻辑。

最后,政治和经济目的的实现有利于民生的改善。现行宪法两次要求,“在发展生产的基础上”改善民生(第14条第3款)、提高劳动报酬和福利待遇(第42条第2款)。通过落实遵守劳动纪律的义务,经济得到发展,“蛋糕”得以做大;政治得到巩固,“分蛋糕”的规则必然符合劳动者的利益;政治和经济的条件结合起来,劳动者就能分到更大块的“蛋糕”,民生就能够获得改善——这是现行宪法所隐含的逻辑。

总之,遵守劳动纪律意味着劳动者要接受国家教育以促进觉悟的提高,而觉悟的提高能够巩固人民民主,进而激发生产潜力,最终有利于民生。这就是现行宪法上遵守劳动纪律义务规范的原初含义。


二、遵守劳动纪律义务的早期嬗变

遵守劳动纪律义务在现行宪法出台后直至20世纪末发生了变迁。变迁的主要标志是1995年生效的《劳动法》。《劳动法》以服从管理代替提高觉悟,作为遵守劳动纪律所要实现的主要预期效果;以惩罚代替教育,作为实现预期效果的主要手段;将劳动纪律的制定和执行权基本归入企业的自主经营权。因此,《劳动法》的制定情况是解读遵守劳动纪律义务早期嬗变的主要资料。遵守劳动纪律义务意涵的变迁并非全无宪法依据,可以视作现行宪法内在张力的产物。它不仅淡化了劳动纪律与政治的联系,而且引发了经济与民生效果之间的紧张关系,为21世纪以后遵守劳动纪律义务的进一步演化埋下了伏笔。

(一)前提:国家、企业和劳动者的利益分化

《宪法》在规定遵守劳动纪律义务时,预设了国家、企业和劳动者三方利益的一致性。然而,在根本利益一致的基础上,宪法又要求“兼顾国家、集体和个人的利益”(第14条第3款),间接地承认了三方具体利益的不一致性。现行宪法出台之后,具体利益的不一致性得到强调,成长为遵守劳动纪律义务的新前提;而根本利益的一致性则相对淡化,建立在这一前提基础上的、对于遵守劳动纪律义务的原初理解也随之不断褪色。

承认和强调具体利益的差异是经济改革和发展的要求。《宪法》第14条第1款指出,经济要发展,必须依靠提高劳动者的积极性。国家、企业和劳动者的利益差别是客观存在的,如何对待这种差别才最有利于提高劳动者的积极性?传统的做法是承认但超越利益差异,强调三方利益在根本上的一致性,认为劳动者只要悟到这一层就会获得工作的动力。提高觉悟要靠教育,教育的形式是批评和表彰(精神鼓励)。所以,“七八宪法”规定要“在无产阶级政治挂帅的前提下,实行精神鼓励和物质鼓励相结合而以精神鼓励为主的方针,鼓励公民在劳动中的社会主义积极性和创造性”(第10条第2款)。这种做法的问题在于超出了我国劳动者觉悟的实际水平。正如邓小平所指出的,“不重视物质利益,对少数先进分子可以,对广大群众不行,一段时间可以,长期不行”。为此,现行宪法删去了“七八宪法”的相关规定。新的做法是承认并正视利益差异,将企业和劳动者都视作独立于国家的利益主体,把企业和劳动者的自身利益与其表现挂钩,用物质得失去激励企业改善经营、劳动者努力工作。我国城市经济改革的许多早期探索,例如劳动者工资与企业经济效益实现联动的“工效挂钩”,都是在承认和利用国家、企业与劳动者利益不一致性的基础上作出的。

在具体利益的不一致性获得强调的背景下,建立在根本利益一致性基础上的主人翁觉悟未免显得不合时宜。1988年的《全民所有制工业企业法》仍然要求遵守劳动纪律时要采取“国家主人翁的态度”(第50条);1992年的《工会法》也规定了类似要求(第8条),但是在2001年修法时删去。除此之外,再没有哪部法律规定提高觉悟是遵守劳动纪律的应有之义。取代觉悟的是服从。“法律强制的性质”转变为遵守劳动纪律义务的主要属性。法律成了纪律的靠山,服从纪律才能服从法律;违纪不仅是觉悟低下的表现,更构成违法甚至违宪。宪法上的守法义务与守纪义务正是在这个意义上合而为一。

(二)内容:接受企业惩罚以加强服从

遵守劳动纪律义务的预期效果之变,引发了该义务的另外两个元素的变化。既然提高觉悟的需求下降了,教育的必要性也就有所消退:国家的大规模劳动纪律教育在企业整顿工作于1988年结束之后即告一段落;工会虽然在《工会法》上仍然保有教育者的身份,但是仅在2001年修法前将遵守劳动纪律列入教育内容(第8条),修法后则不再规定;职工代表大会仅在全民所有制工业企业内担当劳动纪律教育者的角色;至于企业经营管理者,虽然法律有时规定其应当加强职工的职业教育,但从未明确职业教育包含劳动纪律的内容。由于教育不再像从前那样重要,物色一个最佳教育者的紧迫性就有所缓和,国家主导劳动纪律制定和执行的意义相应消解,向企业出让相关权力已是势在必行。遵守劳动纪律义务的原初含义正在隐退,一个建立在国家、企业和劳动者三方利益差异基础上的新意涵逐步登上历史舞台。

1. 以惩罚为中心的执行手段

惩罚手段的强化在现行宪法出台前数月即已开始,主要表现在处分类型的增加,特别是最严厉的处分——企业单方终结劳动关系的适用范围不断扩展。1982年1月2日,中共中央、国务院做出《关于国营工业企业进行全面整顿的决定》,针对当时处分制度落实不力、企业处分权遭到质疑的问题,重申了企业拥有包括开除在内的处分权。同年出台的《条例》从多个方面加强了《纲要》所建立的处分制度:一是增加了严厉程度与开除处分相当的除名制度(第18条);二是增加了严厉程度仅次于开除的留用察看处分(第12条);三是允许企业在处分时附带给予一次性罚款(第12条);四是不再提被开除职工的留厂劳动,改为就地或异地落户安置(第22条)。

现行宪法出台后,国务院于1986年颁布《国营企业辞退违纪职工暂行规定》,新设了严厉程度与开除和除名相当的辞退制度。虽然次年劳动人事部在通知中强调“企业对违纪职工要坚持教育为主,惩罚为辅的原则”,但是惩罚代替教育成为执行纪律的主要手段已成定局。1995年施行的《劳动法》将开除、除名和辞退整合到一起,规定劳动者严重违反劳动纪律的,用人单位可以解除劳动合同(第25条),从而终结劳动关系。

2. 以企业为重心的权利配置

现行宪法实施以后,制定和执行劳动纪律的权利逐步被理解为企业的自主经营权的一部分,获得了相应的宪法保护,其范围不断扩展,实现了权利配置重心由国家向企业的转移。转移的进程在各种企业之间并不均衡:公有制企业的起步最早,进展却最为保守,私营企业起步最晚,外资企业则进展最大。

公有制企业制定和执行劳动纪律的权利获得了《宪法》第16条和第17条的支撑,这两个条文分别赋予国营企业(后改为国有企业)和集体经济组织以自主经营权。制定和执行劳动纪律的权利不仅在语义上可以为自主经营权所包容,而且这种包容关系获得了国家的认可,《国务院关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》就包含了违纪开除权的内容。《条例》取消了《纲要》关于企业制定纪律需要审批的规定,扩大了企业的劳动纪律制定权;在开除的适用情形中增加了“犯有严重错误”这一解释空间颇大的兜底选项,并规定企业“有权”而非必须作出除名处分,扩大了企业在执行劳动纪律时的裁量权。现行宪法出台后,1986年的《国营企业辞退违纪职工暂行规定》对于辞退的情形和企业的权限作了与除名类似的规定,次年劳动人事部公布的《〈国营企业辞退违纪职工暂行规定〉若干问题的解答》第8条更规定厂长享有违纪辞退的审批权,无需向政府报批。

私营企业制定和执行劳动纪律的权利获得了《宪法》第11条的支撑,该条在1988年修正后宣示保护私营经济的合法权利和利益。根据修正次年颁布的《私营企业劳动管理暂行规定》,私营企业以违纪为由解除劳动合同的权利被限制在《关于国营企业辞退违纪职工暂行规定》的范围之内(第10条),而在其他纪律事务上无需适用《条例》,因此享有制定和执行劳动纪律的全权。

外资企业制定和执行劳动纪律的权利获得了《宪法》第18条的支撑,该条宣示保护外资经济的合法权利和利益。《中外合资经营企业劳动管理规定》赋予中外合资企业以处分权,而此类企业无需遵守《条例》,从而获得了劳动纪律的几乎全部制定和执行权。1984年的《中外合资经营企业劳动管理规定实施办法》进一步取消了开除处分须经企业主管部门和劳动部门批准的规定,改为备案制。1986年的《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》则将合资企业享有的劳动纪律方面的权利推广到所有外资企业。

到了1995年《劳动法》生效时,扩大企业劳动纪律自主权的实践达到了高潮:在劳动纪律制定权方面,所有企业不区分所有制,一律获得了制定“用人单位规章制度”的权利。由于劳动者违反规章制度的法律后果与违反劳动纪律完全相同(第25条),规章制度事实上取得了与劳动纪律相当的法律地位,企业因而获得了制定“准劳动纪律”的权利。在劳动纪律执行权方面,“严重违反劳动纪律”构成企业单方解除劳动合同的事由,而所有企业都获得了判断何谓“严重违反”的裁量权。至此,国家在劳动纪律方面的权限被压缩到极致,权力配置的重心转移到了企业一边。

(三)目标:政治、经济和民生的张力

遵守劳动纪律义务在现行宪法出台后的早期嬗变,是我国由计划经济向市场经济过渡的一个侧面。市场经济要求企业等用人单位脱离对于国家的依附,成长为真正的市场主体;要求国家行使宏观调控和市场监管的职能,将其他职能归还给市场主体;也要求劳动者参与劳动力市场的竞争,与用人单位自由签订劳动合同。遵守劳动纪律义务的嬗变切合了市场经济的需求,重塑了国家、企业与个人的关系。这在一方面顺应了经济改革的趋势,促进了经济的发展;另一方面反衬出政治目标的边缘化,更凸显出经济与民生目标之间的张力,这都给遵守劳动纪律义务的宪法地位平添了不确定性。经济改革承认了国家、企业与劳动者三方利益的不一致性,通过惩罚制度将劳动者的个人利益与守纪状况联系起来,有效提高了劳动者的服从度,严明了企业管理,提高了生产效率。随着企业获得越来越大的劳动纪律制定权和执行权,随着劳动纪律严厉程度的不断攀升,企业滥用权利、利用过分苛刻的劳动纪律侵害劳动者权益的现象逐渐增多,这使得发展经济与改善民生之间的矛盾日益暴露出来。按照《宪法》第14条第3款和第42条第2款的规定,在生产获得发展的基础上,劳动者的生活理应获得改善,而不合理的劳动纪律却成了落实宪法愿景的绊脚石,这与制宪者的初衷背道而驰。遵守劳动纪律义务的进一步演进渐成大势所趋。


三、遵守劳动纪律义务的当代发展

承认国家、企业和劳动者之间的利益分化是改革的必然要求,全盘返回遵守劳动纪律义务的原初含义是不切实际的。而中外劳动关系的历史表明,如果企业和劳动者的利益分歧得不到有效管控,走向激烈对抗和冲突,就可能导致生产停滞、社会震荡、政治失稳,造成国家、企业和劳动者“三输”的局面。为了管控分歧,实现宪法上兼顾三方利益的愿景,国家采取了两方面的措施:一方面以《劳动合同法》的出台为标志,矫正企业与劳动者之间的力量失衡,为遵守劳动纪律义务的履行设定条件,限制企业制定和执行劳动纪律的权利;另一方面以社会主义核心价值观入宪为契机,在利益分化的前提下寻找新的利益一致性,塑造劳动者“敬业”的新觉悟,将之纳入国家劳动教育的范畴,在一定程度上实现了遵守劳动纪律义务原初含义的复归和改造。通过这些努力,遵守劳动纪律义务的政治目标得到加强,而经济与民生目标之间的紧张关系有所缓解。

(一)服从要求的限制

对于遵守劳动纪律义务的内涵限缩是从司法机关开始的,企业制定“准劳动纪律”——规章制度的权利是限缩的对象。2001年,最高人民法院颁布《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》,规定了法院适用规章制度审理案件的三项前提:一是“通过民主程序制定”,二是“不违反国家法律、行政法规及政策规定”,三是“已向劳动者公示”(第19条)。2006年出台的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》还规定,如果规章制度的内容与劳动合同或集体合同的约定不一致,劳动者有权要求适用劳动合同或集体合同(第16条),从而阻止了用人单位通过单方制定规章制度来架空约定。然而,所谓“民主程序”及“公示”等要求的含义不够清晰,削弱了司法解释限制规章制度制定权的效果。问题的进一步解决需要依靠立法机关。

《劳动合同法》立法启动以后,规章制度制定权的限缩问题成为争议焦点。在程序方面,一审稿石破天惊地提出将全民所有制工业企业的“共决”制推广到所有企业,要求规章制度必须经由工会通过方能生效,引发了对于立法过度侵夺企业自主经营权的担忧。企业自主经营权毕竟有《宪法》第16条和第17条、甚至第11条和第18条作为支撑,二审稿于是将“共决”改为“单决”,让工会退回咨询对象的角色。《劳动合同法》还吸收了司法机关对于规章制度的公示要求,并且明确公示的义务主体是企业。在实体方面,《劳动合同法》赋予行政机关、司法机关和工会以不同的规章制度内容审查权:劳动行政部门在长期享有规章制度内容的检查权的基础上(第74条),还获得了针对违法规章的纠错权(第80条);司法机关有权追究违法规章制度制定企业的赔偿责任(第80条),法律出台后还对规章制度的合理性展开审查,三审稿还一度赋予司法机关以规章制度的无效宣告权,但是被四审稿删除;工会则享有针对内容不合理的规章制度提起交涉的权利(第4条)。

虽然规章制度的制定权受到了程序和实体的诸多限制,但是企业仍然保有制定时的决定权(第4条),以及根据规章制度单方面解除劳动合同的权利(第39条)。《劳动合同法》颁布当年,劳动纪律被国家宣告为规章制度的内容之一,标志着企业制定和实施“准劳动纪律”的权利扩张到了劳动纪律上;《劳动合同法》生效后两周,《条例》即告废止,标志着国家不再与企业分享劳动纪律的制定权。企业劳动纪律相关权力的扩张和限缩,在企业和劳动者之间、发展经济和保障民生之间达成了某种平衡。劳动者仍然应当遵守劳动纪律,但是只有义务遵守制定程序合法、内容合法且合理、以企业规章制度形式存在的劳动纪律。遵守劳动纪律义务的经济和民生目标之间达成了妥协。

(二)觉悟要求的重塑

为了缓和企业与劳动者围绕劳动纪律所发生的冲突,除了对遵守劳动纪律义务施加外在限制之外,更为根本的路径在于重新发掘企业和劳动者利益的一致性,建立新共识,将这种共识以国家教育的方式传递给广大劳动者。诚然,企业与劳动者利益分化的大趋势不可逆转,但是这并不意味着企业与劳动者之间截然对立。事实上,企业与劳动者的利益仍然有交叠之处:如果过分偏向劳动者的利益,导致劳动纪律松弛,企业的竞争力就会下降,能够分配给劳动者的收益也会随之减少;反之,如果过分偏向企业的利益,任凭企业运用劳动纪律苛待劳动者,劳动者就会用脚投票,企业就会因为人才流失而伤到元气。对于劳动者而言,遵守合理合法的劳动纪律有利于自己从企业发展中获益;对于企业而言,确保劳动纪律的合理合法也有利于留住人才并从中获益。认识到这种利益的交叠和牵连之后,企业和劳动者都会有动力实现利益共赢。正是因为承认企业与劳动者的利益在分化的基础上存在一致性,《劳动合同法》将“构建和发展和谐稳定的劳动关系”(第1条)确定为立法目的。“立法必须在多元利益主体之间寻找结合点,努力寻求各种利益主体之间特别是同一矛盾体中相对方之间的利益平衡。”

共同的利益衍生出共同的价值追求,“遵守合理合法的劳动纪律”成为了劳动者与企业新的价值共识。2018年修宪时,社会主义核心价值观作为“全体人民共有的价值追求”写入宪法第24条,新的价值共识成为了“敬业”价值的题中之义。敬业是社会主义核心价值观在个人层面的要求之一。“敬业”语出《小戴礼记·学记》,宋儒朱熹注解道:“敬业者,专心致志,以事其业也。”《现代汉语词典》对“敬业”的释义为“专心致力于学业或工作”,与朱熹的理解基本一致。敬业是对工作的专注态度,而一个不守纪律、散漫放纵的劳动者是无论如何也称不上专注的。“敬”即尊重,敬业包含着尊重工作中的规则的意思,而劳动纪律是重要的规则形式。当然,如果劳动纪律本身缺乏合法性或合理性,那么守纪就只是逆来顺受、缺乏权利意识的表现,而与敬业无关。不难看出,“遵守合理合法的劳动纪律”处在敬业的含义射程之内,是宪法希望劳动者建立的新觉悟的一部分。

新觉悟的养成也有赖于国家的教育。随着劳动教育在国民教育当中地位的提升,关于新觉悟的教育有望纳入劳动教育而得到加强。2020年,教育部出台《大中小学劳动教育指导纲要(试行)》,要求通过教育让学生继承“敬业奉献的优良传统”,“感受并领悟勤勉敬业的劳动精神”;针对即将投身职业劳动的职业院校学生,还特别要求培育他们“爱岗敬业的劳动态度”和“‘干一行爱一行’的敬业精神”。以“遵守合理合法的劳动纪律”为内容的新觉悟不仅丰富了敬业价值的内涵,而且将会起到凝聚新共识、巩固国家政权的作用。遵守劳动纪律义务的政治目标实现了某种复归。


四、遵守劳动纪律义务的理论启示

毋庸讳言,关于遵守劳动纪律义务的讨论,在我国宪法学上处于较为边缘的地位。学人之所以很少深究遵守劳动纪律义务的含义,很大程度上是因为怀疑这一义务、乃至全部公民基本义务入宪的正当性:如果公民基本义务与宪法的整体逻辑无法相容,在宪法上无从安放,那就该把它从宪法文本中删去,何必关心它的含义呢?具体而言,宪法如果是法律,就不应该规定公民的道德义务;宪法如果是公法,就不应该用公民基本义务来约束(劳资关系等)私人关系;宪法如果以保护公民基本权利和自由为目的,就不应该留下过度扩张公民基本义务的隐患。有鉴于此,下文以遵守劳动纪律义务为样本,将讨论推广到公民基本义务的一般理论;并且从实然层面转入应然层面,探讨如何消解公民基本义务与宪法基本认知之间的张力。只有充分论证宪法规定遵守劳动纪律义务的正当性,对于这一义务的规范建构才是必要且可能的。

(一)道德与法律义务之辨

对于宪法规定公民基本义务的一个可能质疑是:包括遵守劳动纪律在内的诸多公民基本义务都具有道德属性,而宪法是法律,不应当规定道德内容。具体而言,道德的内容较为模糊,而法律必须具备明确性;道德不但约束行为,而且约束思想,而法律只是行为规范;道德问题往往引发重大社会争论,而法律不宜介入,否则容易损害法律的权威性。根据制宪时的设想,现行宪法上的公民基本义务不仅在内容上与社会主义道德和精神文明高度相关,而且以提高个人觉悟为主要实施方式,这都表明公民基本义务确实带有强烈的道德色彩。但是,宪法制定者也认为,公民基本义务的法律属性与道德属性可以共存,并非绝对互斥,而遵守劳动纪律义务的演进过程恰恰证明了这一点。

首先,道德的内容虽然模糊,但是可以通过宪法和法律作出至少部分的澄清。作为宪法规范,“遵守劳动纪律”的语义是不完整的:何谓遵守?纪律由何人制定和执行?纪律包含哪些内容?这些问题都无法从字面上获得答案。而从《纲要》到《条例》,再到《劳动法》和《劳动合同法》,都致力于补全遵守劳动纪律的语义结构,建立起可操作的劳动纪律规则体系,使得遵守劳动纪律成为公民可以切实履行的宪法和法律义务。事实上,所谓模糊与清晰是相对的概念,而模糊性也不仅存在于道德规范;法律面临着类似的问题,而宪法更是以语义高度抽象模糊而区别于普通法律。如果以内容模糊为由拒绝宪法的介入,恐怕有因噎废食之嫌。

其次,宪法和法律虽然不直接约束思想,但是能够通过约束行为来间接地塑造思想。在劳动纪律的问题上,宪法虽然不可能直接改造公民的想法,将国家、企业与个人利益一致性的觉悟植入公民的脑海之中,但是可以强制公民接受国家的劳动纪律教育,目前正在开展的劳动教育就是这一努力的一部分。正因如此,“接受劳动教育”成为“遵守劳动纪律”的题中之义。至少在现行宪法实施初期,国家认为劳动纪律教育收到了比较好的效果,可见通过宪法和法律来间接约束思想并非不切实际。

最后,宪法和法律并非一律不宜介入道德争议。诚然,道德争议往往撕裂社会,又难分对错,如果宪法和法律贸然在争议中“选边站”,不仅可能加剧社会对立,而且可能会被视作偏袒,引发对于宪法和法律公正性的质疑。正是出于这种考虑,美国联邦最高法院在解释宪法的时候,强调要避免卷入道德性的“文化战争”,这被认为是司法节制的表现。但是,宪法和法律也能够为道德之争确立是非标准和提供解决途径,从而缓和乃至解决争端,进而提高宪法和法律的权威。在劳动纪律问题上,随着国家、企业与个人利益的分化,劳资双方围绕劳动纪律的争议愈演愈烈;而法律的及时介入改变了遵守劳动纪律的含义,为公民服从纪律的要求设定了条件,重新平衡了劳资双方的利益,使得减少和解决劳动纪律争议成为可能。面对道德争议,宪法究竟选择“无为”还是“有为”,取决于对介入时机和介入能力的判断,而不能一概要求“无为”。

(二)公法与私法关系之辨

对于宪法规定公民基本义务的另一个可能质疑是:公民基本义务所涉及的劳动纪律等问题,规范对象往往是劳资关系之类私人关系,属于私法的调整范畴,作为公法的宪法不宜介入。与前一质疑相关的是,有学者把道德区分为公德和私德,认为宪法至多可以与公德相结合,而私德必须留给社会自治。这种严格区分公法与私法、并且将宪法局限在公法范围之内的观点,不仅与现行宪法的原旨和实践不符,也缺乏比较法上的支撑。

首先,现行宪法并没有将宪法的调整对象限制在公法性质的关系。相反,现行宪法上的诸多愿景都是对私人关系的塑造。例如,妇女在家庭生活中享有与男子平等的权利(第48条),成年子女有赡养扶助父母的义务(第49条),禁止虐待老人、妇女和儿童(第49条)。为了实现这些愿景,宪法将“各企业事业组织” (序言最后一段)及“任何组织或者个人”(第5条)都纳入履行宪法的义务主体之中,而不区分其公私属性。可见所谓“宪法是公法”的命题只是学术观点和对域外一些宪法的定性,而与现行宪法的实际情况并不完全一致。究其根源,现行宪法并不仅仅是政治生活的规范,而是旨在完成政治、经济、文化和社会生活的全面变革;变革所及的法律关系都是宪法调整的对象,无论其性质是公是私。

其次,现行宪法约束私人关系的设想获得了部门法的实施。例如,宪法一方面建立市场经济,为市场的自主调节和市场主体的私人自治创设了空间;另一方面要求“加强经济立法,完善宏观调控”,为经济法应对市场失灵提供了依据(第15条)。竞争法调整市场主体间的竞争关系、消费者权益法调整生产经营者与消费者的关系、劳动法调整劳资关系,都是对宪法的实施。又如,《民法典》为了落实成年子女赡养父母的宪法义务,专门规定父母可以向不履行义务的子女索取赡养费(第1067条)。

最后,所谓公法与私法、公法性质关系与私人关系的区分,在政府全面介入社会生活的时代已经变得模糊。裁判者是否将某一关系界定为私人关系,往往并非完全客观的判断,而是政策选择的结果。例如,美国联邦最高法院在1875年的民权诸案中认为,宪法关于正当程序的规定不能约束私人主体;而正如提出异议的哈伦大法官所言,在落实宪法规定时,“铁路公司、酒馆老板和公共娱乐场所的经理都是州的代理人”,最高法院不约束他们是为了限制宪法的实施。到了民权运动时代,美国联邦最高法院为了推动社会平等,一改从前的做法,竭力扩大宪法的约束范围。如,1948年的标志性案件——“谢莉诉克雷莫”案涉及私人之间的房屋租赁纠纷,而美国联邦最高法院却以租赁合同需由州政府保障执行为由,将该纠纷纳入宪法调整。可见,以公私划分为由否定遵守劳动纪律义务的宪法地位,是缺少理论和实践依据的。

(三)权利与义务关系之辨

对于宪法规定公民基本义务的再一个可能质疑是:公民基本义务可能过度扩张,威胁乃至侵夺基本权利。在近年来个别地方攀比制裁拒服兵役者的做法中,这种威胁不无端倪。但是,这种担忧可以通过理论和实践的措施加以缓解,其本身并不构成否定公民基本义务正当性的充分理由。

在理论层面,可以否定基本权利与义务的对称性,限制基本义务的扩张。现行宪法的制定者认为,基本权利与义务是统一而不可分离的,没有脱离基本权利的义务,也没有脱离基本义务的权利。近年来,学者越来越多地指出,这种统一性并不等于权利与义务是对称的。换言之,基本权利的行使并不以基本义务的履行为前提,即使基本义务的履行有瑕疵,也不能据此剥夺基本权利。例如,即使公民违反了劳动纪律,也不能放任企业去取消休息休假、克扣工资报酬,否则宪法对于休息权(第43条)和获得劳动报酬的权利(第42条)的保护就过于薄弱。即便以未履行基本义务为由剥夺非基本权利,也要遵循法律保留原则和比例原则。

在实践层面,可以为基本义务设置内在限制,防止其过度扩张。遵守劳动纪律义务的演进历程表明,正如基本权利可以有内在限制一样,对于基本义务也完全可以通过立法等方式加以限缩。正是由于立法和司法机关给遵守劳动纪律设定了劳动纪律必须合理合法的前提,企业滥用劳动纪律制定和执行权的风险才得以缓解,劳资力量重新实现了平衡,和谐劳动关系才成为可能。


结语

现行宪法颁布以后,经过近40年的发展演变,遵守劳动纪律义务的当下含义是:作为劳动者的公民既要遵守由企业制定的、以劳动纪律为内容的、合理合法的规章制度,又要接受国家的劳动教育,养成敬业的价值观念。在经济改革大潮的洗礼下,遵守劳动纪律义务并没有过时或空洞化,而是与时俱进地不断生发出新的内涵。制宪时的设想是遵守劳动纪律义务的初心,但是宪法解释作业不能停留在1982年的原点不动,更不能把中国宪法上的遵守劳动纪律义务等同于斯大林宪法上的类似规定,以1936年的苏联经验来解读当代中国的宪法实践,否则就会脱离宪法变迁的客观实际。

纵观遵守劳动纪律义务发展演变的历史,其主要内容从接受国家教育以提高觉悟,逐步转化为接受企业惩罚以加强服从,再调整为当下的状态,基本完成了“正—反—合”的逻辑过程。而历史也为宪法规定遵守劳动纪律的正当性提供了佐证:包括这一义务在内的公民基本义务,并不会因为带有道德内容、调整私人关系而不宜入宪,且针对基本义务过度膨胀的风险也有应对之道。宪法要求公民遵守劳动纪律不仅是正当的,而且是可行的。

展望遵守劳动纪律义务的未来趋势,无论倒退回正题还是反题皆非正途,惟有继续完善合题、追求政治经济民生效果的统一方有出路。至于完善合题的主要机制,在遵守企业规章制度问题上要依靠司法机关对企业与劳动者的利益作双向平衡,在接受国家思想教育问题上要依靠教育机构忠实完成国家托付的劳动教育职责。在完善合题的基础上,遵守劳动纪律义务可望发展成宪法协调国家、企业和个人利益的重要机制,其在公共话语中也有望摆脱边缘地位而重回主流。作为颇具中国特色的宪法规范,遵守劳动纪律义务为革命、建设和改革的恢弘事业增添了注脚,也为世界宪法的发展贡献了独特的中国经验。这是探讨公民遵守劳动纪律义务的宪法变迁的基本结论。


作者简介: 阎天,北京大学宪法与行政法研究中心研究员,北京大学法学院助理教授、法学博士。

版权声明: 《中国法学》2021年第4期