区域协同发展的经济法思考

从经济法视角思考区域协同发展，必须解决三个基础性问题：第一，作为一种规制工具的经济法，同区域协同发展问题是否具有领域耦合性？或者说，区域协同发展问题是否具有经济法问题的面向？第二，应当使用何种类型的经济法工具接应区域协同发展问题？或者说，区域协同发展问题应当被划分至哪一或哪些经济法领域？第三，经济法针对区域协同发展发挥功能的重点对象有哪些？或者说，有哪些引致区域间发展不协同的根源性问题亟待经济法治理？

一、领域耦合问题：区域协同发展问题的经济法面向

若要解决经济法在规制区域协同发展的领域耦合问题，首先便要解决其作为一种“法学实践知识”的身份厘定问题。但这并不意味着，可以武断地追问“区域经济协同发展是不是一个法律问题”，因为这样的表述很容易让人将论题误解为“区域经济协同发展是不是仅仅是一个法律问题”。而实际上，探讨和挖掘的对象只是该问题是否具有法学或法律面向罢了。之所以作此强调，盖因二者论证标准、路径差异较大。就前者而言，必须先澄清法学作为一门独立学科而被范畴化的根本性理由，再拿作为“知识”的区域协同发展同其进行要件符合论证；就后者而言，只需阐明区域协同发展势态中包含有诸种法律实践要素，且这些法律实践要素具有被法律制度化、法学学术化的可能性便已完成任务。很显然，在区域协同发展的过程中，无论是发展资源的跨区域流动，还是发展行动的跨区域协同，抑或是发展成果的跨区域转化，都需要地方立法的调整、规制与保障。这就决定了区域协同发展问题具有法律问题的面向，对其开展法学研究是具备正当性的。

在明确其具有法律、法学面向后，需要思考的问题是，区域协同发展是否需要经济法的参与？若答案是肯定的，则经济法应以何种姿态介入区域协同发展论域？就前一问题而言，经济发展是区域协同发展的题中之义、更是首要任务，这必然需要经济法的“出场”：从制度宏观层面看，区域间“经济一体化”的制度建构与运行维护、区域间生产劳动要素的统筹配置与综合调运、区域间市场秩序的规范联动与裁处衔接等需要经济法规制工具的“出场”；从制度中观层面看，区域间经济基础设施的无障碍互通、区域间资本市场框架的同质化设计、区域间经济行政系统的互嵌式搭建等需要经济法规制工具的“出场”；从制度微观层面看，区域间市场准入标准、市场竞争政策、税收征计规则、金融监管力度、（经济）权益保障与纠纷裁判程序等的协同需要经济法规制工具的“出场”。

就后一问题而言，经济法介入区域协同发展的姿态取决于“法律支撑区域协同发展”结构的功能分化趋向，也即，只有探究清楚经济法在各（提供支撑的）法律部门锚定关键贡献的图式中占据何种地位，方才能够知晓其参与区域协同发展的具体规划。我们可以诉诸逆向思维逐一排除：如果塑造民法（私法）支撑区域协同发展的支配性，则很难避免导向结构性失衡的种种系统性风险；如果塑造行政法（公法）支撑区域协同发展的支配性，则很难避免科层思维过度侵入市场肌体、限权思维过度钳制市场活力的“双向异化”困境；唯有兼通公私价值保障机理的经济法，可以在避免前述风险、消解上述困境的同时衡平区域协同红利与市场主体权益间的关系。

综合上述，区域协同发展不仅需要经济法的参与，而且需要将经济法的参与打造为一种良性的“路径依赖”。在这个意义上，区域经济协同问题更多时候会表现为经济法问题，需要经济法的观念、思维、理论和实践经验；更需要经济法学者怀揣充分的学科自信，对标问题、贴近问题，为区域协同发展提供应有的智识支持。

二、领域细分问题：区域发展不协同的经济法治理

前一部分的论述明确了区域协同发展向经济法开放的内在需求，并明确了后者主导参与、深度参与区域协同发展的价值定位。接下来需要解决的问题便是，经济法规制区域协同发展的基本题域有哪些，或者说，作为经济法问题的区域协同发展问题，现有经济法如何发挥其功能。

第一，竞争法领域。区域经济发展不协调、不协同的问题，更多时候表现为或植基于区域间的不公平竞争问题。即便矢志于协同发展的各个地方均有地方性法规或地方政府规章出台，力图统一竞争规制规准，但在缺乏“基础规范”或区际更高权威统筹的情况下，这些法规、规章能否真正体现区域公平本就有待商榷，其是否可能反向加剧不公平竞争程度同样令人担忧。可行的办法便是以先进的竞争法理念统一不同区域竞争者的行动逻辑.，进而破除区间壁垒、消除不公平竞争现象。

第二，财税法领域。财税政策失误或口径偏谬同样是引致区域间发展失衡的重要根源，“解铃还须系铃人”，必须通过矫正税收、预算这两项财税法基本规制工具的价值体系、功能构造，使它们发挥本应发挥的区域协同发展规制功能，该激励的激励、该限制的限制、该制裁的制裁、该保障的保障，最终理顺区域间财税体制的协同发展通路。

第三，金融法领域。区域发展不协同，与资本市场密切相关。众所周知，深圳和上海的经济发展都十分迅速，深交所和上交所功不可没。有经济学者进行过移植资本市场结点的思想实验，类比到我国，便可以设想，如果将深交所和上交所及其承载的庞大金融资本网络迁移到中西部欠发达地区，则两交易所所在城市及其周边城市群会否也如深圳、上海一般提速发展？我想，大多数从事资本市场工作多年的金融观察者、实践者都会作出肯定的回答。但关键问题是，我国的金融战略布局为什么选择了深圳和上海，深交所和上交所又为什么只在这两地扎根？思考的重点应当关照不同地域间金融服务环境、金融可行能力、金融辐射圈层、金融思维传统、金融建设基础等的差异，而这些恰好构成或牵涉金融法规制的核心要素；只有在规范和学理层面洞悉并掌控这些要素的协同性，才能真正做好区域协同发展的制度细节设计——如货币交易中心位域择选、期货市场安排等——工作。

第四，消费者保护法领域。或许有论者认为，区域协同发展问题与消费者保护法关系不大。但仔细想来，如果区域间消费者保护力度、取向不一，就会形成产品质量的“逆差”和消费者权益的“洼地”，即消费者保护法规范执行较严格的区域会选择将质量较差的产品投入执行较宽松的地区，以满足当地（前者）“使消费者买到更好产品”的规制需求。再者，即便区域间消费者保护力度、取向一致，对接消费者权益保护的产品质量监管也可能受制于某些“规制俘获”现象，因诉诸“逆差”、流入“洼地”的通路被堵死，以企业发展、财政利益覆盖消费者权益的做法就成了大多数决策者的选择，这种做法容易催生低质产品的“地方保护主义”，将严重损害消费者权益。也正是因此，我们总能在一些协同度较高的大城市群中窥见伪劣产品通行乃至泛滥的现象，解决这些难题必须要充分发挥消费者保护法的功能。

综合上述，作为经济法问题的区域协同发展问题是一个复合问题、拥有多重变式，它需要从竞争法、财税法、金融法、消费者保护法等角度寻求最优解。

三、领域重心问题：经济法治理区域发展不协同问题的重点

区域发展——尤其是经济发展——不协调、不协同的根源性问题到底在哪里？从主体上看，这种不协调、不协同背后隐藏的到底是政府行为偏失还是市场行为欠妥？答案很显然，区域协同发展本身就是政府主导的经济体式，而非市场自发选择的结果（市场也无在制度层面构建区域经济一体化的能力），协同效果不佳的因果溯源分析自然也要首先聚焦于此。那么，具体有哪些政府行为可能显著影响区域协同发展效果，或者说，应当施用经济法规制工具重点调试哪些政府行为，正是所谓“领域重心问题”的要义。应当从以下几个方面入手解构这一问题：

第一，区域协同发展规范系统的层级分化问题。从内部视角来看，要努力实现政府规制己身治理行为的自为、自治与自组织，应以行政性经济法规范为主导，建构起针对区域协同发展本身（一阶）和区域协同发展治理行为（二阶）的规范系统，使其内含有“行政法规—部门规章—地方政府规章”的完备层级，并将处于区域协同发展治理体系末梢的经济政策吸纳进来，使诸类规范各安其位、各得其所。从外部视角来看，要充分发挥法律、地方性法规在各自所统摄地理空间中的“轴心”作用，既要避免纵向的规范冲突，又要发挥横向的联动作用，使得规制区域协同发展的经济法规范获致完备性。譬如，深圳之所以能够在改革开放后迅速崛起，与上世纪八九十年代的外商投资法律、政策密切相关。

第二，区域协同发展事权设置的机制配套问题。在获致功能完备、逻辑自洽的规范系统之后，应当考虑的问题是，如何依照这样的规范系统拟制出不存在内部损耗的行政权力横纵协作框架。该问题当中既涉及央地分权问题，也涵盖地地协作事态，关键点在于，如何在区域协同发展的场域中，建构并落实好具体的行政行为规范机制；因为如果没有好的机制，所有实体规范都只是“空中楼阁”。规范区域协同发展的相关行政行为，还是要在“协同”上下功夫。不仅前面提到的竞争公平问题需要诉诸“基础规范”或高阶权威，待协作政府间也要有一个统筹者，这样的构想最终可能还是要回归到央地分权的论域中。建议由国务院设计专门的“区域协同发展治理机制”（类似于新冠肺炎疫情期间的“联防联控机制”）并夯实其法律基础；亦可以小见大，借鉴我国通行的城区建设权力配置经验，即各区规划权、公共交通权、土地所有权等归集上级行政单位，但各区却始终保持相对独立的经济法主体地位，这样便可在行政效率与区域协同公共服务二者间找到一种刚性的平衡。

第三，区域协同发展行政行为的规制技术问题。解决了规范与机制问题，还要考虑规制技术上的困难。我们同样采用分层的视角来解读，如果是中央政府的法规、政策出现问题，则应诉诸宪法机制或“公平竞争审查”等经济法规制工具加以处置；而如果是地方政府的法规、政策出现问题，规制工具也要作相应位移。当然，规制技术的实质还是规制理念。从目前我国的区域协同发展治理经验来看，有一种潜在的“曼德拉效应”可能表现为，将政府与公共利益绝对等同起来，认为政府行动就是在维护公共利益，完全不作个案甄别。但通过很多案例不难发现，政府在一定程度上也会与公共利益发生拮抗，甚至呈现出显著的对立。机械赋予行政行为以公共利益正当性的做法，反而会纵容行政行为失范、失据，最终损害区域协同发展的效益。好在经济法部门项下新近的诸多立法、修法例已经彻底摒除了上述思维。如我国《预算法》的修改，动议便始于政府财政收支行为同公益的违背。这恰好也印证了前述最初的论断，即对于区域协同发展而言，经济法规制工具是适恰而可用的。决策者应当深入挖掘区域协同发展的经济法面向，择取适当的经济法规制工具，在有待经济法介入的重点领域，建构完备的规范、设计合理的机制、施用恰当的技术，将经济法规制区域协同的制度红利拓展至最佳。