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自然资源统一登记的物权法问题及其破解

郭洁    2020-05-24  浏览量:391

摘要: 自然资源统一登记是针对生态空间单元进行的整体性确权登记。2019年《自然资源统一确权登记暂行办法》规定了以生态空间为独立登记客体,对国家所有权行使主体及代表行使主体或代理行使主体登记造册,以关联方式公示管制性事项等全新的登记规则。为实现生态功能整体性保护的目标,因应保护优先、合理利用的自然资源资产产权改革的要求,未来立法应重释“生态一物”的物权客体特定性标准,赋予自然资源国家所有权以登记能力,将管制性事项回归至权利登记,通过创新物权法相关制度推进生态文明建设的法治化。

关键词: 自然资源统一登记 生态空间单元 自然资源所有权 管制性事项

正文:

一、自然资源统一登记的立法背景
现行自然资源统一登记制度是不动产登记由分散登记到统一登记、再到整体登记的制度嬗变。长期以来,土地、房屋、海域、森林等不动产之上的权利登记分别适用《土地登记办法》(国土资源部令第40号)、《房屋登记办法》(建设部令第168号)、《海域使用权登记办法》(国海发〔2006〕28号)及《森林法》等法律、法规,并由不同的行政主管部门按照行政管理职权办理。分散登记以登记依据、登记机构的独立设置为特征,不仅造成了登记事项划分标准不统一、登记权利交叠,更阻碍了登记信息的整合互通,削弱了以信息披露为核心的物权公示效力。为一体表彰不动产上的物权信息,2014年国务院颁布了《不动产登记暂行条例》(以下简称《登记条例》),从“房地统一”的角度确立了“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记”的统一登记规则。《登记条例》所指向的“统一”主要是在整合不动产登记权限的基础上,统一土地与房屋登记权利主体,服务于定着物与其载体间物权变动的共同体关系。在登记对象的择取上,《登记条例》将不动产的形态限定为“土地、海域以及房屋、林木等定着物”,并未涵盖《物权法》上的水流、山岭、草原、荒地、滩涂、矿藏等自然资源。在登记能力方面,《登记条例》第5条列举了可登记权利的范围,将草原使用权、林地使用权归入土地承包经营权登记,将林地、草地纳入登记的客体。但是,《登记条例》对海域、森林等资源类型的登记仍以其单一资源的财产属性为基础。各资源品种的独立登记造成了自然资源生态功能的分割,甚至在权利行使时相互排斥。同时,《登记条例》也没有完全承接《物权法》规定的自然资源物权制度,例如,在权利类型上,自然资源的国家所有权被排除在外,取水权等资源性物权未被纳入登记。
2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出了“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记”的改革要求。为此,2016年国土资源部、中央编办等七部委印发了《自然资源统一确权登记办法(试行)》(国土资发〔2016〕192号,以下简称《试行办法》)。《试行办法》第3条规定:“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权进行确权登记,界定全部国土空间各类自然资源的所有权主体。”与不动产统一登记不同,自然资源统一确权登记是在确认不同资源要素间生态关联性的基础上,以生态空间为登记单元的资源整体性登记。作为登记对象的自然资源并非是单一、孤立的各资源类型,而是彼此关联的、具有功能一体性的空间集合性客体;登记的目标已经超越了不动产登记的单纯交易功能,旨在构建以生态功能保护为基础的“归属清晰、权责明确、监管有效”的自然资源资产法治秩序。由此,需要在不动产登记的基础上探索自然资源确权登记的创新路径。自2016年12月至2018年2月,青海、甘肃、宁夏、陕西、江苏、吉林、福建等12个地区开展了自然资源统一确权登记的试点工作。根据代表性、可复制性和可操作性的原则,各试点地区的确权登记目标和对象各有侧重。截至2018年年底,12个地区的32个试点区域共划定自然资源登记单元1191个。在总结统一确权登记试点成果的基础上,2019年7月自然资源部、财政部、生态环境部等共同印发了《自然资源统一确权登记暂行办法》(自然资发〔2019〕116号,以下简称《暂行办法》),重新规定了统一确权登记的实体规范和程序规范,在《试行办法》的基础上,将海域、无人居住岛屿纳入确权登记的范围,在新增的第三章规定了登记单元的具体确认规则;根据分级行使国家所有权的改革成果,规定了自然资源所有权行使主体、代行主体的登记事项。这标志着自然资源统一确权登记已从立法经验的积累转向国家制度的建构,也意味着《暂行办法》在未来立法技术和制度运行的条件成熟时将上升为法律。
自然资源统一登记以维护生态功能的整体性为目标,不动产登记以维护物权交易安全为出发点,两者之间必然存在诸多差异甚至是矛盾,需要以《物权法》上的登记规则加以协调。这说明《暂行办法》仍然具有制度完善的空间。目前,《登记条例》以及正在进行的民法典编纂尚未对此问题作出回应。为促进自然资源统一登记与物权登记规则的融合,必须创新不动产登记制度,以适应生态文明法治建设的新要求。

二、自然资源统一登记的物权法难题
(一)《物权法》上自然资源国家所有权豁免登记与《暂行办法》中强制登记的矛盾
自然资源统一确权登记的任务之一是划清全民所有和集体所有的土地及所承载的自然资源的边界;对自然资源的国家所有权登记造册,明确国有自然资源的所有权主体、代表行使主体以及代理行使主体。《暂行办法》赋予自然资源国家所有权以登记能力,规定自然资源国家所有权登记包括所有权主体登记、代表行使主体登记、代理行使主体登记。上述规定来源于试点地区的经验。例如,2017年《江西省自然资源统一确权登记试点实施方案》要求对国家所有的自然资源启动确权登记造册工作;2018年陕西省出台的《武功县自然资源统一确权登记试点实施方案》规定,通过登记划定渭河武功段水流自然资源的国家所有权范围;福建省2017年出台的《武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记工作细则》以“武夷山国家级自然保护区”为登记单元,将国有自然资源的所有权代表行使主体登记为武夷山国家公园管理局;2018年甘肃省《祁连山国家公园天祝段自然资源统一确权登记项目实施方案》也作出了类似的规定。《暂行办法》在《试行办法》的基础上,增设“所有权代理行使主体”登记事项,并于第10条明确规定全民所有自然资源所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门,所有权行使方式分为直接行使和代理行使;中央委托相关部门、地方政府代理行使所有权的,所有权代理行使主体登记为相关部门、地方人民政府。
按照物权法定原则,不动产登记作为确认不动产物权的依据,登记权利的范围来源于物权法的规定。但是,《物权法》针对自然资源国家所有权确立了豁免登记的规则,第9条规定:“不动产物权的设立、变更、转移和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生法律效力,但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记。”同时,《登记条例》第5条规定了“集体土地所有权、法律规定需要登记的其他不动产权利依照本条例的规定办理登记”。《登记条例》中的登记对象不包括国家所有权。在文义表述上,《物权法》没有强制排除自然资源国家所有权的登记能力,但“可以不登记”的表述仍存在登记豁免的解释空间。例如,有学者认为,因法律直接规定某些自然资源由国家所有,法律规定本身比登记行为具有更强的公示效果。由于国家所有权不能转移,也不可能设定新的所有权,有些自然资源亦无法进行登记,所有权可以不登记,这有利于国家所有权的保护。由于《物权法》没有为国有自然资源登记提供实体法上的依据,《暂行办法》关于国有自然资源统一登记的规定仅属部委规章的立法层级,因而登记权源的正当性不足。进一步追溯可知,包括国有自然资源在内的自然资源统一确权登记制度贯彻了《生态文明体制改革总体方案》提出的“建立统一的确权登记系统;坚持资源公有、物权法定,清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体”的具体要求。《暂行办法》关于自然资源国家所有权应予登记的规定依据实际上来源于上述国家政策,其稳定性和确定力有待检验。
(二)生态空间单元登记客体对“一物一权”原则的挑战
自然资源统一登记采用了现行不动产登记所遵循的物的编成体例,即以物权客体为基点,登记其上之所有权人等物权主体,以自然资源登记单元为主线进行登记事项的设置和记载。在物的编成体例下,因所有权与客体之间具有同义说明关系,自然资源登记簿的名称本身可清晰地表彰登载的自然资源所有权。根据《暂行办法》第4条,自然资源统一确权登记旨在“界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体”,即自然资源登记簿记载的权利类型为所有权。于此,通过登记簿册设置这一程序性、技术性手段实现了赋予自然资源所有权尤其是自然资源国家所有权以登记能力的实体法效果。在物的编成体例下,通过记载物的自然状况可实现登记客体的特定化。
自然资源登记的客体与不动产登记存在较大的区别,前者以生态空间单元为登记客体,后者以特定物为登记客体。《暂行办法》第13条第2款规定:“自然资源登记单元应当由登记机构会同水利、林草、生态环境等部门在自然资源所有权范围的基础上,综合考虑不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等因素划定。”自然资源登记单元为特定的生态空间。按照生态学通常的解释,生态空间又称自然生态空间,是指任何生物维持自身生存与繁衍所需要的一定的环境条件,是处于宏观稳定状态的某物种所需要或占据的环境总和。根据2017年国土资源部发布的《自然生态空间用途管制办法(试行)》(国土资发〔2017〕33号)第2条,生态空间是具有自然属性、以提供生态产品或者生态服务为主导功能的国土空间。生态空间是承载自然资源要素的集合体及其自然环境。按照《暂行办法》的要求,生态空间的典型表现为国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地以及湿地、水流、海域等,这类自然生态空间应作为独立登记单元。
生态空间单元登记具有以下特点。
第一,登记客体不同于《登记条例》规定的“宗地”“宗海”等单一类型、单一类别的自然资源。在“生态空间—自然资源要素”的复合构造中,自然资源登记将相对独立的生态空间作为特定的单元,并对空间内的自然资源要素整体进行全面的记载。以湿地确权登记为例,“湿地既不是单一的地类,也不是单一的水体,而是生态系统的概念”。在宁夏试点地区,登记机关将湿地作为整体,将水流、森林、草原、矿产、野生动植物等作为湿地自然资源要素进行确权登记。
第二,登记单元的识别标准是资源的自然属性和提供生态服务功能的资源整体性边界。根据《暂行办法》第三章“自然资源登记单元”的规定,登记单元确定的原则是:国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地优先作为独立的登记单元;水流、湿地、海域、无居民海岛等可以单独划定为独立的登记单元;其他生态空间登记单元按照自然资源的种类,综合考虑在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等因素加以划定。在试点地区的登记实践中,生态空间单元登记有两个层次。第一层次是至少登记两个以上的资源品种,如森林资源空间的登记单元至少包括林地和其上的森林资源。第二层次是自然状况登记,即生态空间单元的外观现状。两个层次的登记构成完整的单元登记。
第三,同一登记单元内可能包含不同权属的资源类型。例如,在武夷山国家级自然保护区登记试点中,登记单元内除了水流、森林等国有自然资源之外,还包括集体所有的自然资源。福建省晋江市将位于该市紫帽镇的“紫帽山”风景区全域作为登记单元,登记的自然资源包括国有自然资源、其他不动产、已登记集体土地。此外,同一登记单元还存在自然资源使用权与所有权、地役权等物权的交叉内容。在地方登记试点实践中,对登记单元内不同资源权属基本采用两种处理方法。其一,对登记单元的自然状况进行登记,但不作权属记载或者作为附件记载,同时登记单元内各类资源的所有权主体。其二,当登记单元内存在自然资源国家和集体不同性质的权属状况时,在集体经济组织所有的自然资源面积占比较小的情况下,径直将登记单元的所有权主体登记为“全民”。在试点实践的基础上,依据《暂行办法》第14条的规定,在国家公园等各类自然保护地独立登记单元范围内存在集体所有自然资源的,应当一并划入登记单元,并在登记簿上对集体所有自然资源的主体、范围、面积等情况予以记载。
登记单元是标示物权客体的法律手段,以生态空间为登记单元的登记体系显然超越了传统不动产登记的规定。
第一,不符合传统物权客体特定化的要求。通常认为,不动产登记的功能在于物权支配范围的外部明确化。为便于向社会公示,物权的客体应为特定的独立之物。《物权法》也对此作出确认。《暂行办法》规定的空间形态的整体登记突破了现行物权法体系中物的特定性的判定标准,被称为“三维登记”。作为独立登记单元的国家公园、自然保护区、湿地等系由经济功能各异、各具独立利用价值的多品种自然资源结合而成,按照物的使用功能独立性原理,难以将其视为物权法上的独立物。同时,被称为“二维登记”的生态单元内的自然资源数量和质量,属于多种资源的共同登记,也突破了单一客体登记的规则。以生态现状为标准的整体登记则走得更远,自然资源的整体性覆盖了单一资源的独立性。例如,山体登记的对象是特定山体的外貌、自然景观等资源环境。
第二,不动产登记的功能旨在实现“一物一权”。按照传统不动产物权登记的原理,物权登记旨在通过登记单元的设置实现权利客体的特定化,并在其上设定唯一的所有权主体,以便定分止争。对于同一登记单元内全民所有主体和集体所有主体并存的状态,需要按“一物一权”原理作出新的解释。
(三)管制性登记事项的从属效力与管制需求之间的掣肘
《暂行办法》第9条第1款规定:“自然资源登记簿应当记载以下事项:(一)自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况;(二)自然资源所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体、行使方式及权利内容等权属状况;(三)其他相关事项。”上述自然资源登记簿的内容以资源物权的状态为核心,可称为权利事项登记。该条第2款又规定,“自然资源登记簿应当关联国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制要求及其他特殊保护规定等信息”。此为管制性事项的关联登记。《试行办法》曾在第4条规定:“自然资源确权登记以不动产登记为基础,已经纳入《不动产登记暂行条例》的不动产权利,按照不动产登记的有关规定办理,不再重复登记。自然资源确权登记涉及调整或限制已登记的不动产权利的,应当符合法律、法规的规定,并依法及时记载于不动产登记簿。”可见,《试行办法》将管制性事项登记纳入登记簿的范围,作为权利登记的内容,《暂行办法》第9条要求自然资源登记簿记载诸如自然资源用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护要求等限制情况。
《暂行办法》改变了管制性事项的登记方式,将其从登记簿的权属事项登记变为关联事项登记,即属于第9条规定的“其他相关事项”。虽然管制性事项仍然属于法定的登记范围,但是登记的效力有所降低。这是因为《暂行办法》没有规定关联登记的物权性效力;因关联登记属于公共事项,《暂行办法》第30条第2款规定,“自然资源确权登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台,实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息有效衔接和融合”。因此,信息查询的权利主体只能是申请登记的公共机构,利害关系人不享有不动产物权登记的信息查询权利。《暂行办法》第31条规定:“自然资源确权登记结果应当向社会公开,但涉及国家秘密以及《不动产登记暂行条例》规定的不动产登记的相关内容除外。”此处的登记结果应指《登记条例》规定的权利登记结果。按照《暂行办法》第29条第2项,管制性事项属于登记的原始资料,不同于登记结果。《暂行办法》规定自然资源登记资料由具体负责的登记机构管理。各级登记机构应当建立登记资料管理制度及信息安全保密制度。可见,对于管制性事项,相关当事人不能行使不动产登记法规赋予的申请查询登记信息的权利,只能借助于政府信息公开行使知情权。由于不动产登记的程序价值是将不动产权利信息纳入登记簿,通过对登记信息的查询权利,利害关系人能够知晓相关权利在登记之前就已经存在或者知晓其状态,使得这些权利获得法律的承认和保护。管制性事项的关联登记显然不能产生权利登记的公信力。
管制性事项较低登记效力的规则设计源于传统财产权登记理论的局限。在传统不动产物权登记中,按照登记能力法定的原则,可登记的财产权以可公示性为标准分为不动产物权、法律规定的需要登记的财产权。根据《物权法》的规定,登记事项在公示后依次产生确认物权、设定物权、对抗第三人的法律效力。对于自然资源管制性事项的登记能力,按照学者的解释,因管制性事项具有普遍适用的法律后果,对任何人都具有绝对的效力,因而无需公示。即因法律强制性规定产生的法律关系和负担无需登记。在比较法上,超出可登记的物权范围视为不具有登记能力。在美国,不动产普遍受到分区规划条例、住房法以及其他不动产利用管理规章的约束。所有的法域都认为,上述法规、条例和规章的存在本身不是一种负担。我国台湾地区有学者主张:“由于土地登记公信力之创设目的,在法解释上,该受公信力保护之登记事项(主要为土地及建筑物登记簿所有权及他项权利部之登记事项)即与物权之处分有关者,始为公信力保护之登记事项,至于土地的面积、地价、不动产的性质、地目或者公法上的限制等,记载于登记簿标识部关于土地性质事实之事项,纵使不真实,也不受公信力保护。”在我国,目前的自然资源物权登记也涉及管制性事项,但其登记能力依托民事物权登记。例如,2002年《海域使用管理法》规定,申请海域使用权应提交用海规划审批、环境评估、使用类型等文件;海域使用权证书应记载该权利的期限、用途。但是,通常将相关用途作为海域使用权的内容对待;而将其他相关管制仅作为行政管制的依据,而非作为发生排他效力的登记事项。有学者认为,对比物权登记的公信力,管制登记仅具有从属性。自然资源统一登记的目的是明晰生态空间的管制需求,在公示物权状态的同时公示自然资源的用益限制,以明确权利行使的方式、保护需求和监管责任。《暂行办法》的关联登记规定依从于传统不动产登记的逻辑,不利于进行资源管制。

三、自然资源统一登记保护性兼具交易性功能的重新定位
上述自然资源统一登记制度与不动产物权登记制度之间的不协调,在本质上反映了两者在立法目的上的差异,应重新审视自然资源统一登记的功能。对此问题,目前我国学者尚无系统的研究。本文认为,以构建交易秩序为目的的不动产登记制度不能完全适应自然资源统一登记的价值目标和生态保护等公益需求,破解上述问题的路径是重新定位自然资源登记的功能,保护优先且兼顾交易安全是其制度的价值所在。
(一)传统不动产登记功能的基本定位
传统不动产物权登记具有双重制度功能:一是确认物权归属,构建信赖利益,维护交易安全,此为交易功能;二是便于国家对不动产产权和交易行为进行规制、征收税赋和宏观调控,此为管理功能。在功能排序上,维护交易安全的交易功能居于首位,原因在于以下两个方面。首先,登记簿作为确认物权权属的根据,产生权利设定的效力。其次,通过登记可以实现“推定知悉”的物权变动信息公开,将物权登记作为不动产物权的公示要件或者对抗要件,以防止交易风险和保护善意当事人的信赖利益。相比于交易功能,登记的管理功能处于派生性的地位。
1.管理功能的发挥依赖于对登记形成的物权公示信息的应用。例如,完备的不动产登记信息能够保障国家公正地行使征税权。2019年修改的《契税暂行条例》第11条第1款规定:“纳税人应当持契税完税凭证和其他规定的文件材料,依法向土地管理部门、房产管理部门办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。”不动产登记信息对征税的具体功用表现如下:(1)利用不动产登记中的债权原因确定征税环节;(2)按照物权的交易价值确定交税的税基;(3)根据房地产市场交易的总体数据,确定不动产市场的价格变动和房地供给总量,为国家对房地产市场的宏观调控提供统计依据。
2.不动产登记以发生民事效力为核心。国家对不动产的管理涉及不动产利用的民事行为、权利确认的行政行为、市场规制与宏观调控的经济法律行为诸方面,登记机构对不动产登记的前置审查和信息公示只涉及部分事项,并采用形式审查的方式,其不宜也无法主动地承担过多的管理责任。在本质上,不动产登记应被定性为依行政公信力发生民事后果的特殊行政行为。不论学界对不动产登记行为的性质采行政行为说、民事行为说还是准行政行为说,不动产登记的根本目的是贯彻物权的公示与公信原则,行政管理仅具工具性价值而非登记本身的目的。
(二)自然资源统一登记管制性功能位阶的提升
与不动产登记的功能定位不同,自然资源统一登记则是以保护性功能为主,兼顾交易功能,凸显了登记的管制意义。按照《暂行办法》的要求,自然资源统一登记的目标是“形成归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度”。2019年中共中央、国务院发布的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》规定了自然资源资产产权制度改革首先要坚持保护优先、集约利用的原则,应在保护中开发,在开发中保护。自然资源统一登记的价值功能在于以“登记”实现“确权”,促进保护优先、合理利用改革目标的实现。自然资源统一登记应通过确权厘定各类自然资源资产的所有权主体,划清所有权行使的边界,最终落实监管责任,并通过建立自然资源资产归属秩序实现空间管制。对生态空间公共利益的保护是登记的根本目的,具体表现在以下两个方面。
1.依职权进行法定登记。在登记方式上,《登记条例》规定了不动产登记的自愿申请原则,以体现物权保护的私法自治。2016年实施的《不动产登记暂行条例实施细则》(国土资源部令第63号)第2条第1款规定:“不动产登记应当依照当事人的申请进行,但法律、行政法规以及本实施细则另有规定的除外。”在自愿登记之外的职权登记发生于注销登记和变更登记的特殊情形。但是,自然资源统一登记则由登记机构依职权或嘱托进行主动登记,登记的权利来源于法定职责。《暂行办法》第22条第1款规定:“自然资源首次登记应当由登记机构依职权启动。”同时,《暂行办法》第28条对于依职权和嘱托办理变更登记、注销登记及更正登记的情形作出了具体规定。依职权或嘱托进行登记体现了自然资源主管部门为维护生态公益对资源市场的必要干预,其行为性质不同于单纯的民事登记。
2.将大量的管制性事项纳入登记。自然资源登记的重要特征是以重要的管制信息拓展了不动产登记的范围。登记事项主要包括自然状况、权属状况和其他相关事项,除了公示登记客体的权属状况外,在“自然状况”记载中,还需要登记自然资源登记单元的空间范围、类型、总数量,单元内自然资源的种类、数量、质量等资源禀赋情况,以及关联管制要求与特殊保护规定,明确国土空间规划用途、划定的生态保护红线等保护和利用限制要求。登记的内容凸显了资源保护的整体性和量化元素。例如,《暂行办法》规定了一般不动产登记没有涉及的登记自然资源的质量,便于量化评估自然资源的权利价值,落实诸如自然资源离任审计等国家对自然资源所有者的监管责任。同时,自然资源登记中管制行为的具体化和区分管制的程度大大超出了不动产登记中一般性用途的管制,体现为禁止、限制、许可的不同管制梯度。
(三)自然资源统一登记融合了不动产登记的交易功能
强调自然资源统一登记的保护功能并不意味着偏废其交易功能,而是在不动产登记单一的交易功能之外扩张其生态保护功能。交易功能为顺畅流转、发挥市场机制的基础作用所必需。
1.《暂行办法》将物权法定作为登记原则,尊重不动产物权登记的基本规则。首先,自然资源登记客体采用空间单元认定标准,《自然资源统一确权登记工作方案》要求各地以土地为基础,确定土地及其承载的各类自然资源所有权及其边界,而不动产登记同样采用以土地为基础的空间登记标准。其次,自然资源统一登记的对象主要为物权法列举的自然资源类型,如水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域以及矿藏等,登记的权利类型为资源所有权,通过完成初始登记固定产权的初始配置。最后,自然资源统一登记尊重不动产登记所形成的资源物权的确定力。《暂行办法》第5条规定:“自然资源确权登记以不动产登记为基础,依据《不动产登记暂行条例》的规定办理登记的不动产权利,不再重复登记。”统一自然资源的物权登记能够为正在开展的国有自然资源使用权出让制度改革提供有效的产权基础。
2.根据所承载的“生态功能重要程度”的差异,自然资源资产用益权能的配置目的不同。生态功能重要性程度意味着自然资源统一登记的保护功能与私权之间存在不同的契合方式。公益性自然资源以明晰所有权主体的管理职责、落实资源监管职责为主要运营目标,对其实行保护性利用,在登记中侧重保护性登记。例如,2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》规定,“国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护”。在地方试点中,为实现保护性开发,将国家公园初步划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区四类功能区。对应不同区域类型的管制需要,在严格保护区多采取征收方式,而在游憩展示区和传统利用区则采用多种地役权的市场方式进行土地利用的适度规制。经营性自然资源的运营则以明晰所有权主体的使用、收益权能,实现所有者财产权益为主,在登记中侧重物权归属登记,通过推动所有权和使用权相分离的自然资源使用权出让制度改革,在严格的用途管制下提升资源的利用效率。

四、自然资源统一登记物权法困顿之纾解
《暂行办法》规定的登记规则无法完全满足生态文明体制改革的需求。未来自然资源统一登记制度应以扩张登记能力为核心,与物权法中的不动产登记制度相调适,这不仅必要,而且可行。
(一)民法典物权编赋予自然资源国家所有权登记能力的正当性
关于自然资源国家所有权是否应当登记,学者有不同的观点。以国有土地所有权登记为例,否定者认为,《土地管理法》规定了城市土地及法律规定属于国家所有的农村和市郊的土地由国家享有所有权,这是一种排除机制,只要不属于农民集体所有的土地,即属国家所有。这显然也是一种稳定机制,只要依法确定为国有,在性质上就不能转换成集体所有或个人所有。在不动产登记簿中将农民集体土地所有权明确后,其余土地即为国家所有,当然属于无需登记的国家所有权。肯定者认为,《物权法》并没有排除国有土地所有权登记,基于土地属于国家和集体的两种归属,为防止集体侵占国有土地,应当进行登记。上述学术争论因土地与其他自然资源的共性,也同样适用于自然资源国家所有权登记。在争论蜂起中,《民法典(草案)》(2019年12月28日征求意见稿)第209条仍然维持了现行物权法中自然资源国家所有权可以不登记的规定。本文认为,未来民法典应赋予自然资源国家所有权登记能力,理由如下。
1.现有自然资源国家所有权的法律确认没有转化为所有权要素的私法构造
在传统意义上,所有权是权能完整的支配权,是其他物权的源泉,是具有登记能力的物权形态。在理论上,登记豁免实际上是国家所有权统一性和唯一性观点的延伸,是以法定方式宣告自然资源的国家所有权,是政治性目标的落实,并没有遵循主体特定和客体特定的物权法基本原理和法律科学性要求。这具体表现在两个方面。第一,在主体方面,国家是抽象的主体存在,无法如普通的民事主体一般对自然资源进行现实的管领和支配。物权因权利人与一定的财产利益之间的特定关系而产生,是其实施某种作用于物的行为的独立选择权和决定权。“国家要参与到民事法律关系中,必须具体化为一定的意思机关和执行机关,使国家所有权的主体人格得到落实,意志得到实现。”抽象的国家本身无法作为物权法上的权利人。第二,在客体方面,“在中国现行法及其理论上,自然资源系一抽象的、统一的‘物’或曰‘不动产’”,全国范围内遍布的各类自然资源系概括地作为国家所有权的客体,其范围广阔且并非特定。不特定的客体无法为主体呈现特定的支配利益,无法承载现实而具体的资源利用权利与义务关系。
2.自然资源国家所有权登记符合登记能力的规范要求
登记能力是指某项权利可以记载于登记簿并产生特定法律效力的能力。不动产登记作为公示物权状况的技术手段,只是对实体法已经确认的具有登记能力的权利加以重述而已。在实体法上,物权是特定主体对特定物的排他性支配权,因此,某项权利具有登记能力应满足可特定化的要求,即满足主体特定、客体特定的条件,以承载物权对特定物的支配力。
第一,自然资源国家所有权行使主体的特定化满足了登记主体特定的条件。根据《生态文明体制改革总体方案》的规定,对国家公园、重要矿产资源等由中央政府直接行使所有权,而对其他自然资源则由中央政府委托相关部门代表行使所有权、地方政府代理行使所有权。生态文明体制改革政策确立了自然资源国家所有权直接行使主体、代表行使主体、代理行使主体的多元主体结构。按照资源属性的不同,代行主体行使资源的出让权、开发权、收益权、收回权等私法权利,并承担用途监管的义务。代行主体的特定化彰显了物权支配主体的特定性。权利代行主体制度的改革设计打破了国家所有权的唯一性,打破了“唯一性”观念之下全民所有的财产权只能由代表全民的国家享有,其他任何部门都不能分享这种权利,既不能独立于国家之外单独享有,也不能与国家共同享有的桎梏,依托特定的代行主体,国有自然资源能够通过具体的民事法律行为实现市场化利用。
第二,自然资源国家所有权代行主体的支配空间可满足登记客体特定的条件。依据《登记条例》第14条第2款,登记单元划定以管理或保护审批范围界线为依据。行政边界结合生态功能能够完成特定化的区隔。首先,在地方政府行使代理权的情况下,其权利支配范围以特定的区域空间为界。因为目前地方政府的资源支配权边界在横向上以相邻行政区域的具体管辖范围确定,在纵向上以上级政府对下级政府的管理职权加以界分。按照2002年国务院《行政区域界线管理条例》(国务院令第353号),国务院决定的地方土地边界具有最高的法律地位,已经划定的行政区域边界形成地方政府代理行使自然资源国家所有权的客体边界。自然资源国家所有权代理行使主体呈现出“产权科层”与“行政科层”相对应的特征。其次,在跨行政区域的国有资源所有权代为行使的情况下,客体特定化的方式是在行政区域基础上结合生态整体性功能进行界分。例如,按照中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》第(十一)项的规定,按照生态系统的重要程度,将国家公园等自然保护地分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理三类,实行分级设立、分级管理。由此,自然资源国家所有权行使主体的权利支配空间能够实现特定化,在保持国家所有权统一归属的前提下,可以进入排他性登记的规范体系。
3.自然资源国家所有权登记符合登记的确权功能
自然资源国家所有权不能交易,故不必对其物权变动进行表彰,但仍需要以登记之确权构建不同公有权利主体之间的产权秩序。首先,自然资源统一登记有助于厘清国家所有与集体所有资产之间的权利边界。在现行法上,除矿藏、水流、海域专属于国家所有之外,森林、草原、荒地等自然资源可以同时作为国家所有权或集体所有权的客体;在资源空间范围上,国有自然资源经常与集体所有的土地和森林等资源发生占有和利用上的重叠。现行法律为自然资源完成了公有的“国家宣誓”,而未完成排他性的确权,国有自然资源事实上处于“产权真空”的无序占有状态。相关统计显示,广西全区被侵占的国有林场林地已达到209.9万亩(区直林场97.2万亩,市县林场112.7万亩)。在权属有争议或边界不明晰的国有林地上,农民经常擅自进行生产经营活动并改变林地性质,严重侵犯了国有林场的所有者权益。在海南等地亦大量存在国有农场土地被农民侵占的现象。
其次,自然资源统一登记有助于厘清国有自然资源所有权行使主体的权利与责任边界。目前,多数自然资源单行法只作出了国有自然资源所有权由国务院代表全民行使的宽泛规定。《生态文明体制改革总体方案》没有完全划定各类所有权代行主体的权利边界,不同层级和相同层级的地方政府之间的行政管理边界不明,资源空间的绵绵不断往往导致资源监管职责不清和权益纷争。按照国务院1989年《行政区域边界争议处理条例》(国务院令第26号)的规定,这些争议通过政府间协议和争议的共同上级机关裁决的方式解决,其协商和裁决的结果并不具备对第三人的公示效力,需要通过确权登记表彰国家所有权行使主体的权利边界。
4.赋予自然资源国家所有权登记能力在我国具有路径依赖的优势
在大陆法上,对自然资源的法律调整以公产和私产的二元区分为特征。一般认为,在登记规则上,公产由公法调整,适用行政登记;私产由私法调整,适用不动产物权登记。例如,在德国,《联邦运河法》规定,运河归联邦政府所有并依行政管理方式行使所有权;《联邦水道法》规定,海水水道所有权归属于联邦;各联邦的水法也区分了公共水域和私人水域。
关于公产权利登记的规定大体存在以下两种代表性模式。第一,适用专门的登记程序,但其效力适用民法上的不动产物权登记规则。依我国台湾地区“土地法”第52条、“土地登记规则”第29条第六项的规定,公有土地由原保管或使用机关嘱托该管直辖市或县(市)地政机关进行登记。另依我国台湾地区的相关规定,公有不动产应依有关“法令”完成公有登记,或确定其权属。第二,公产一般不具有登记能力,在特殊情况下适用民事登记。《瑞士民法典》第25章“不动产登记”第944条第1款规定:“对于非私人所有的不动产和公用不动产,如果存在应登记的物权,或州法规定应办理登记,只有在这种情形下,才办理登记。”在韩国,纳入《不动产登记法》的登记对象限于土地和建筑物。因实行登记的目的在于通过公示方式保护私权,韩国现行法规定,公有水面下的土地和河川法上所谓的“河川区域”均不纳入登记。《意大利民法典》在详细列举公产类与私产类自然资源范围的同时,在第823条规定,对公产类自然资源主要采用行政手段和民法典规定的所有权保护的一般手段进行保护。由于《意大利民法典》禁止公共财产和国有财产转让,这些财产不能适用第六编规定的以不动产转让为基础的不动产文书登记,而是适用行政登记程序。
在新中国成立后,我国的国家所有权立法并未采用依客体性质进行分类调整的技术路径,从而形成了统一调整公产与私产的历史积淀。全民所有自然资源是指宪法和法律规定的属于国家所有的各类自然资源,主要包括国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等。现行自然资源法上的“资产”一词在公产和私产意义上并无法律地位的区分,而是被统一赋予“自然资源资产”的法律地位。自然资源产权改革政策依据自然资源生态重要性程度的不同,确定不同的所有权行使主体和管制程度。在国家所有财产的管理上,对国有动产按照国有资产法调整,对国有不动产按照各资源品种由行政主管部门分别行使所有权(现统一由自然资源部行使)。因此,自然资源统一登记适用私法的不动产物权登记规则,能够产生节约立法成本和便于执行的制度收益。
(二)生态空间登记与“一物一权”原则的调适
不动产登记的功能在于通过客体的特定化确定物权的边界,使不同物权人之间的权利发生区隔。按照传统物权登记制度,登记客体是各类单一的自然资源。在自然资源统一登记中,生态空间具有生态效用上的整体性,作为新型客体符合“一物一权”的根本要义。
1.生态整体性体现了现代社会物之独立性原理的新发展
自20世纪以来,随着知识经济的发展,自然资源开发和利用呈现综合、高效的趋势,民事权利的客体早已突破了罗马法上单一物的限制,人类可支配的自然力已被纳入物的范围。《瑞士民法典》第713条规定:“性质上可移动的有体物以及法律上可支配的不属于土地的自然力,为动产所有权的标的物。”美国公共信托理论的适用范围已由最初的水资源领域扩展至大气、河流、湖泊、海洋、可航行水域之下的土地、海岸、湿地、森林、野生生物、自然地质等几乎所有的自然资源,基于信托的契约关系,美国的自然资源空间均被纳入登记的范围。《俄罗斯联邦民法典》第134条第1款规定:“如果不同种类的物构成一个按共同用途进行使用的统一的整体,则它们被视为一个物(复杂物)。”生态空间登记实则将具备某种特征、相对独立的生态系统作为独立的生态之物,这意味着立法者以各自然物之间的生态整体效用完成了对“生态一物”的拟制。
在理论上,现代物权法强调以观念上的独立性扩张物理上的独立性。按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统思想,物权法上的特定物从单一的物变成整体意义的“生态一物”,生态功能的整体性成为判断物的独立性的重要标准。生态空间由国土空间上以一定比例与结构形成的地域空间构成,具有整体性、复合性和独立价值,依据生态功能的特定性,与其他自然空间发生区隔。自然资源统一登记能够确定不同生态空间的利用方式,符合物权客体区分权利对象和支配边界的根本要义。具言之,物权法以发挥物的效用为指导原则,在确定物权客体时以经济效用和生态效用作为“一物”的判定标准。由于登记技术拓展了特定化的手段,“能够独立成为一物,不独应从形式上判定,而且也应从能否满足人们的生活需要、经济观念予以判定”。正如横亘不断的土地通过登记可区分各宗地一样,可登记的客体除了具有物理上独立存在的特性,也应包括社会观念上的独立价值。生态空间具有不同于传统物权客体的特点。
第一,生态空间的独立性分为两个层次,其特定化登记呈现出嵌套式的分层状态,即在基础层次上,登记保持了传统物权法单一之物的独立性判断标准,以体现其财产属性;在生态层次上,登记以各单一物生态功能的关联性确定生态的整体性,并划定生态空间登记的边界。
第二,生态空间作为客体不同于一般意义上的集合物。集合物由数个独立的单一物集合而成。集合物可以为单一的交易标的物,也可以就集合物中的各物或者多种类的集成之物设定权利;一种或者多种单一物作为权利客体的选择决定于权利主体的主观意志。在覆盖多数独立物的数量特征上,生态空间有集合物的外观,但在各单一物间的关系和权利行使上与之具有本质的区别。首先,自然资源的生态价值在形态上表现为整体性价值,并非如财产价值一样具有可分性,其生态效益并非权利人能够排他地独享,关联空间范围内的收益具有外部性特征。因而正如生态环境权利不可分割一样,某一特定功能的生态空间作为登记客体也具有不可分性。其次,在资源要素共同形成的生态空间中,各资源品种共存形成的生态功能才是资源效用的最大价值所在。因而,“生态一物”的范围是客观的,并非权利主体选择的结果。各资源品种作为单一物,只有在符合生态要求的情况下,权利人才能行使财产权利。集合物的概念只解决自然资源各品种的所有权和用益物权等财产权共同行使的问题,并不能涵盖各资源品种的相互联系和依赖性。以集合物解释生态空间登记存在以资源品种分割生态整体的风险。
第三,生态空间的自然状态本身即具有生态价值,可以作为登记的客体,典型的情形是《暂行办法》将山岭作为独立的生态空间,正如林木长于山林、滩涂依偎于海岸线、矿产埋藏于地壳、野生动物生存于栖息地等。若人类的资源利用行为破坏了其自然存在的状态,则可能使生态系统受到破坏,从而影响环境与气候的稳定性。依据自然状况登记的意义在于为景观生态保护提供依据,为生态环境的修复提供恢复原状的标准。
2.生态空间单元内的不同物权并存与保护性登记的目标并不矛盾
第一,生态空间的资源权属登记与不动产登记的适用情形不同。“一物一权”原则适用于物权确认和排他性处分等交易性法律行为,呈现于以登记为成立要件或者对抗要件的物权关系。而在我国,自然资源所有权的法律处分受到法律的禁止,自然资源国家所有权和集体所有权的权利设定系基于法律规定或者法定原因,排除了基于法律行为发生所有权变动的可能性。
第二,同一生态空间内并存的多项物权与“一物一权”原则并不冲突。“一物一权”原则包括物权排他性和客体特定性两方面内容,旨在排除“一物”之上权利行使的冲突,进而降低物权的支配效力。生态空间内存在的不同所有权登记属于嵌套式登记中基础的权属登记,生态空间作为整体登记的意义在于明确生态保护的主体,其中的所有权登记发挥基础的作用,能够揭示和构造在市场配置私权基础上的公共规制关系,使登记单元内的生态整体保护行为与空间内各主体的权利享有相融合。例如,生态空间单元的国家所有权登记主要适用于两种情况。一种是自然资源专属国家所有,如矿产资源。此时,不存在与其他主体权利并存问题。另一种是生态空间存在集体所有权但作为独立登记单元并予以单独登记的情况,如国家公园等各类自然保护地、水流、湿地等登记为全民所有,但内部存在集体所有的自然资源。此时,生态空间登记的全民所有,并非单纯的财产性物权,而是具有公益性的公共产权。按照产权经济学的原理,公共财产权具有不可分性,即财产在法律上是公众所有的,但构成公众的每一成员都不能对财产声明所有权;公共财产上没有排他性使用权,社会公众都可为使用公共财产而自由地进行竞争。因此,生态空间登记国家所有权的目的在于生态保护下的公益性利用,其与集体经济组织的资源所有权是两个不同层次的权利,后者受国家公共所有权的约束,两者不发生冲突。
第三,现代数字技术可以明确不同权利主体在同一生态空间的权利范围。依《不动产登记暂行条例实施细则》第5条的规定,不动产登记单元是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间。与不动产登记单元相同,自然资源登记单元是用以确定自然资源能够作为一个独立的物记载于登记簿的基本单位。通过登记的唯一编码实现登记单元的特定、具体,可有效地区分权属边界与管理或工作边界、行政区划边界,进一步划定水流岸线生态空间的单元、探明储量矿产资源的单元、湿地等资源综合体单元的边界。在生态空间资源品种非单一国有的情况下,嵌套式登记能够利用三维技术明确不同主体的权利范围,协调生态空间登记与“一物一权”原则之间的关系。
3.将同一生态空间内的自然资源纳入不动产登记有利于促进一体登记原则的实施
一体登记是我国不动产登记的原则,具有强制性,其内涵是土地使用权、海域使用权的权利主体与其上的建筑物、构筑物、森林、林木等所有权的权利主体保持一致,并由同一登记机关实施。一体登记的目的是将同一地域内的不同不动产或者不动产上的不同物权统一由一个不动产登记机构在一个登记簿上进行登记;登记的不动产单元依一体原则确定,以保持不同的独立物及其上权利的关联性。我国现行的房地产登记已经实施了“地随房走”“房随地走”的一体登记,但对于生态空间而言,一些集体所有土地上的自然资源由于资源品种交织、权利边界不清等原因,并没有完成确权登记。例如,水资源登记往往因水流界限划定标准不清而难以登记;有的权利人因对自然资源的长期占有形成事实上的权利从而疏于登记。如此弊症导致同一生态空间单元内无法完整地呈现各资源的物权状态。通过生态空间的划定将同一空间内的自然资源统一纳入登记,有利于规范各资源物权的产权秩序。
(三)使管制性事项回归权利登记,赋予其物权限制的效力
1.将管制性事项纳入权利登记的依据
按照《暂行办法》的规定,管制性事项仅能进入关联登记而非权利登记的范围。这将发生管制性事项登记不产生公示效力的结果。自然资源统一登记的保护功能定位将转变不动产登记的理念。为实现自然资源统一登记的保护功能,管制性事项应在权利登记事项中予以公示,登记对权利人或者交易的利害关系人发生权利限制的效力,理由如下。
第一,将管制性事项纳入权利登记符合不动产登记的安全价值。现代物权公示制度是基于保护交易安全的目的发展起来的。在传统的维护交易安全的登记理念下,安全价值只施惠于交易的相对人和潜在的交易主体,并通过物权无因性、物权公示与公信原则加以实现。在现代社会,自然资源已经成为社会性财产,并成为可持续发展的物质基础,不动产登记的安全价值应当扩展为资源利用的社会安全价值,应突破保护第三人交易安全的视域,赋予不动产登记维护公共利益的机能。将管制性事项纳入权利登记能够提升不动产登记的价值位阶。
第二,自然资源的利用限制决定了其使用权能的范围。管制性事项登记的实质是公示其物权的消极内容。《物权法》调整物的归属和利用关系,自然资源所有权关系和用益关系需通过登记记载其客观状态。管制性事项登记的功能是所有权的权利限制或者用益物权支配范围的公开化,对社会潜在利用主体预告物权支配效力的范围。例如,按照2017年修正的《自然保护区条例》第18条,自然保护区分为核心、缓冲区、实验区,物权人在不同区域的资源利用权受到不同程度的限制。自然资源的利用限制也决定了物权上的负担,影响权利人的收益权能。例如,公益林的林地使用权人享有的收益权要受到禁止砍伐等处分限制;经济林的权利人抵押、砍伐等行为也应取得相关的许可。同时,管制性事项涉及的禁止性规范通常是法律、行政法规规定的效力性强制规范,其决定了自然资源产权流转合同的效力。自然资源产权交易具有价值大、订约程序复杂(如出让自然资源使用权的招拍挂程序、转让的审批程序)、投资不可逆的特点,管制性事项登记无疑可以帮助利害关系人规避管制风险,防止发生合同无效的损失及事后资源恢复的成本。因此,管制性事项登记在维护公共利益的同时,也具有预告物权风险的功能。例如,按照德国《土地登记条例》的规定,对房地产建筑的公法限制,如根据市政规划建筑物必须与房地产的边界保持特定的距离,建筑物须限于特定用途,或建筑物须与周围景观协调一致,均应纳入建筑负担登记簿;在地籍登记簿中,含有开发规划等信息的文件同样具有公示效力。可见,将管制性事项纳入权利登记的范围,符合不动产登记维护交易安全的目的。
第三,将管制性事项纳入权利登记能发挥不动产登记的信息补全和校正功能。《暂行办法》第5条第2款规定:“自然资源确权登记涉及调整或限制已登记的不动产权利的,应当符合法律法规规定,并依法及时记载于不动产登记簿,并书面通知权利人。”不动产登记的重要功能是揭示权利的信息,以登记簿的公信力构建“权利外观”的基础,消除当事人之间在权利行使和交易中的信息不对称,保证在信息全面、真实的情况下,相关主体作出资源利用的理性选择。
在此意义上,不动产登记发挥信息的供给功能,自然资源的管制性事项登记具有强化这一功能的作用。首先,自然资源的分类和利用限制因其复杂性凸显出交易主体间的信息不对称,采用传统的公示方法无法产生推定第三人和社会公众知悉的效果。在自然资源统一登记背景下,自然资源的登记范围已极大地超越传统不动产登记。一方面,传统不动产登记中可登记的财产权以土地、房产及其附属物等生态功能重要性较低的不动产为基本客体。房产及其附属物的法律限制属于物权人自由交易的特殊情形;由于土地用途管制的存在,土地经营权的物权变动由集体经济组织通过同意权加以控制。但是,自然资源登记的对象不仅覆盖物权法明确列举的自然资源类型,登记的用途限制也已从单一资源品种的利用限制演变为资源整体的空间管制。另一方面,自然资源统一登记的管制性事项无法由传统不动产登记的权利限制所承载。依照《登记条例》第8条的规定,不动产登记簿应当记载以下事项:(一)不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况;(二)不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况;(三)涉及不动产权利限制、提示的事项;(四)其他相关事项。按照2016年国土资源部公布的不动产登记簿证样式,用途事项登记仅在土地使用权登记中按照《土地管理法》分类表述,权利限制一般是指抵押权、司法查封、地役权等民事上的权利负担。而自然资源统一确权登记包括用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护要求。在登记技术上,《暂行办法》规定的关联登记簿的管制性事项不能完全转化成《登记条例》规定的登记簿的权利限制事项或者提示事项,因此,需要以自然资源登记簿记载公共管制对权利的各种限制。将管制性事项纳入权利登记可防止信息的残缺、扭曲与损害登记的公信力。
其次,与不动产登记的信息生产、审查、供给的信息登录过程相似,自然资源管制性事项登记不适用当事人申请的自愿登记主义,而是采用国家干预和实质审查原则,能够保证登记信息的完备性和正确性。物权法意义上的不动产登记是作为一种法律事实对物权变动发挥效力。例如,《暂行办法》规定了管制性事项登记的法定机关及其职责,要求该登记以集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证等不动产登记成果为基础,充分利用自然资源权籍调查、全国国土调查、自然资源专项调查等自然资源调查成果。《暂行办法》第25条规定:“登记机构依据自然资源权籍调查成果和相关审批文件,结合国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制要求或政策性文件以及不动产登记结果资料等,会同相关部门对登记的内容进行审核。”上述规定能够保证管制性事项登记信息的完备性,使管制登记具备形成信赖利益的信息能力,产生法律上的公信力。
第四,将管制性事项纳入权利登记体现了我国自然资源产权制度的特殊要求。在我国,自然资源国家所有权具有公共产权的属性。首先,现代所有权立法的目标已由保护“私人占有”转变为维护“公共分配”。以管制为特征和监督权利的行使,成为自然资源所有权制度的重要方面。作为公共产权,“除了一般意义上的私法权能外,自然资源国家所有权还包含着规制、管理等一系列具有公权力色彩的权能,这种公法权能本质上是对所有权自由的限制,是其实现自我规制的重要方式”。其次,公共所有权以委托代理范式运行。澳大利亚学者兰西尼(Ian Thynne)提出了公共领域自然资源所有权的动态理论,其认为现代社会公共所有权关系正由“所有者和管理者”关系向“委托人和代理人”关系转变。这种关系的结构和动力又因利益因素而被重塑。
管制性事项登记对于完善我国自然资源产权及权利行使制度具有重要的意义。一方面,有利于构建资源监管中的裁量基准,结合自然资源所有权行使主体、代理行使主体、代表行使主体的登记,明晰监管者的责任。《生态文明体制改革总体方案》要求明确不同层级的政府行使所有权的资源清单和责任清单,明确自然资源资产“归谁有”“归谁管”,形成权责对等的资源监管体系。由于自然资源的动态性,对资源利用的消耗和生态损害需要基于登记时的现状加以核定。自然资源统一登记试点的经验证明了这一结论。以陕西省渭河流域为例,河道生态流量、生态自然修复、水污染防治等长期面临治理难题,具体表现为自然资源归国家所有,但行使主体不明确;河流水面、堤坝等由水利部门管理,但水依附于土地之上,土地归原国土资源部门管理,两个部门所监管的范围重叠,监管要求也不尽相同,导致监管不力。国家将渭河作为水流确权登记试点后,明确了渭河水域、岸线等水生态空间的保护主体和权责,确定了水域、岸线功能区划,明确了分区用途和监管的要求。另一方面,在地方政府代理权与监管权合一的情况下,基于自然资源的地域性,地方政府保留资源的剩余索取权,中央政府与地方政府存在非对称信息下的博弈。为了地方利益的最大化,代理人可能隐藏和扭曲信息。管制性事项登记能够完备监管信息,使作为委托人的中央政府能有效地防止代理人逆向选择和道德风险。
2.管制性事项在登记簿中的具体设计
在自然资源统一登记之下,生态功能对资源利用方式的限制不是特例而是常态,因此,未来立法应将管制性事项从关联登记的内容转变为自然资源登记簿中权利登记的内容,使其具有社会公示性。
第一,管制性事项登记应纳入初始登记。《暂行办法》第20条规定:“自然资源登记类型包括自然资源首次登记、变更登记、注销登记和更正登记。”管制登记应属于初始登记的事项,其内容与权利归属和权利范围的登记相互匹配。按照初始登记的要求,管制性事项登记应在首次登记中完成。同时,鉴于管制性事项的复杂性和自然资源用途的可变性,以及特殊情况下国土空间规划变更带来的用途管制的变化,变更登记应当包括管制性事项的变更登记。因此,建议变更登记在“因自然资源的类型、范围和权属边界等自然资源登记簿内容发生变化进行的登记”的基础上,增设管制性事项变更的登记情形。
第二,选取对自然资源物权行使产生直接影响的管制性事项进行权利范围的登记,以体现自然资源统一登记与不动产登记的融合。因此,应区分管制性事项和作为管制基础的自然资源质量、环境容量、自然资源资产负债等纯粹的管制技术事项,它们作为管制决策的依据仍然应保留在关联登记之中。因为未来自然资源登记制度将逐步实现对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等全部国土空间内的自然资源登记的全覆盖,如此制度设计有利于防止管制性事项在权利登记中形成沉疴与降低登记信息的利用效率。
第三,实行管制登记完全公开的原则。依据《物权法》的规定,只有权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料。对不动产登记确立有限公开原则的原因是维护交易安全和保护不动产权利人的权利。由于管制性事项登记的目的在于保护自然资源的生态功能,监督资源权利人甚至是政府的资源利用行为,只有实行完全公开原则才能便于社会公众的监督。

五、结语
生态文明发展战略下的自然资源统一登记可谓民法“绿色原则”的规范式再现。从广义上说,自然资源统一登记与现行的不动产登记均属于不动产登记的范围,它标志着我国不动产登记制度从资源品种的分散登记步入资源与生态合一的整体登记的崭新阶段。因自然资源统一登记秉承保护功能为主、交易功能为辅的制度定位,其制度理念和规则已超越了传统不动产登记。有必要调整物权法上的不动产登记规则,赋予自然资源国家所有权登记能力,以生态整体功能作为登记客体的独立性标准。在未来《暂行办法》上升为自然资源统一登记的法律规范时,应将管制性事项的关联登记提升至自然资源权利登记,将其作为权利限制,赋予其社会公信力。

 

作者简介: 郭洁,辽宁大学法学院教授。

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