司法经费保障条款的预算法治实现

依据我国《宪法》的规定，中华人民共和国人民法院与人民检察院分别是国家的审判机关和法律监督机关。据此，司法权属于中央事权，相应的支出责任应划分给中央财政。然而，囿于我国地区间经济发展不平衡和分税制下事权向地方过度分散的状况，司法权的运行事实上严重依赖地方财政。当前一轮司法体制改革提出的“研究完善人民法院司法经费保障机制”“因地制宜推进建立省级以下地方检察院财物统一管理机制”，不同于上一轮改革提出的“推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革”“建立省以下地方检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制”。2018年修订的《人民法院组织法》《人民检察院组织法》规定，经费按照事权划分的原则列入财政预算。本文拟重点讨论的是：司法经费保障条款是如何通过我国《预算法》的适用而实现的，特别是司法经费困绌问题是怎样通过司法预算的编制而予以解决的。就与本文研究的主题相关的核心范畴而言，“司法经费”是研究司法制度的学者关注的主题，而“司法预算”不是法律法规和官方文件所认可的范畴，也鲜见于经济法理论研究的文献，但已开始引起经济法学者的重视。此外，“司法事权”“省级统管”则得到实务工作者的关注。

一、司法经费困绌问题的解法探寻

最高人民法院（下文简称“最高院”）、最高人民检察院（下文简称“最高检”）21世纪初启动每五年一轮的司法体制改革，从建立到完善法检两院的司法经费保障机制，取得了重要的进展。司法体制改革的大方向是实现司法体制现代化、根除司法腐败和地方保护主义。从某种意义上说，司法经费困绌问题是推动司法体制改革的重要动因。充足的司法经费是法院、检察院（下文简称“法检两院”）公正行使审判权、检察权，依法履行审判职责、法律监督职责的物质基础。本文所称的司法经费，是指法检两院的经常性支出，而域外法上的司法经费一般仅限于法院的经常性支出。我国《人民法院组织法》《人民检察院组织法》增设的经费保障条款，是国家常设机构的经费保障机制通过立法予以确认的典型范例，其如何方有可能实现殊值讨论。司法经费困绌是司法体制运行的经典难题，其解法是在国家总体财政资源有限、适当收取诉讼费用的前提下探寻的，此所谓司法经费困绌问题的传统解法。

（一）司法经费困绌的经典难题

现代法治国家无论实行何种政体，其司法权均与立法权、行政权有所分离。“撇开所有技术细节不论，法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束———这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力———和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”西方法治国家的政体主要有总统制和议会制，它们的主要差别在于行政权与立法权的关系：在总统制下，立法权、行政权、司法权分立制衡；在议会制下，行政权与立法权未完全分离，司法权相对独立于上述两权。“法治和市场自由需要一个发挥作用的政府，政府机构有助于维持现代市场经济所必需的基本原则。高效率的司法系统是最为根本的，因为它能够通过执法和释法来维护法治。”司法机关作为国家常设机构，其运行需要财政预算予以保障。

我国的司法机关有广义、中义和狭义之分，狭义上仅指法院，中义上还有检察院，广义上还包括监察机关、公安机关、国家安全机关和司法行政机关。本文的研究对象是中义的，原因在于：（1）在各级人大会议上，仅有本级人大常委会、政府、法院和检察院需要向人大单独做工作报告且由其进行投票表决，它们分别代表立法、行政和司法机关。（2）财政部在《关于2006年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告》中对“认真落实司法经费保障政策”的描述包括“中央财政安排贫困地区公检法补助”“抓紧研究解决诉讼费办法改革后的法院经费保障问题”等内容，且强调此中的“司法”是指“各级公安、司法（此所谓司法仅仅指向司法行政）、检察院、法院等司法机关”。笔者认为，公安、司法行政机关兼具行政机关的属性，其履行职责所需经费理应由本级财政予以保障，没有单独进行研究的必要。（3）2013年党的十八届三中全会决定提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，明确对法检系统实行“省级统管”的经费保障机制。有鉴于此，本文讨论的司法经费的范畴，涵盖法检两院的经费，这是它们行权履职的物质基础，而司法预算的概念同样指向两院的预算。鉴于司法资源供给在性质上属于公共服务，其资金来源当然要通过财政预算进行安排。

我国《人民法院组织法》《人民检察院组织法》是分别规定法检两院的机构设置和组织、职权，保障法检两院依法履行职责的重要法律，是我国社会主义司法制度的支柱性法律，是法检两院的“总章程”，具有基础性的法律地位。上述两部法律制定于新中国成立初期，它们于2018年进行第六次修订，其中，在关于是否要通过修改法律来明确规定“省以下地方两院的经费由省级财政统管”问题上，学界产生了很大的意见分歧。尽管由省级财政统筹安排省以下地方两院的经费，具有相当程度的正当性，但从实际情况来看，还要很长时间的过渡和探索，故而需要“坚持从实际出发，因地制宜地实行人财物统一管理”，“本次修法不宜固定省级统管的相关制度，也不宜单列法院经费一章，应留待下次修法再结合改革成就再行斟酌”，因而仅仅增设了概括性的经费保障条款。

依据我国《人民法院组织法》《人民检察院组织法》的规定，法院、检察院的经费按照事权划分的原则列入财政预算，保障审判、检察工作需要。这一条款是总括性、原则性的，其实现方式取决于预算法上的制度安排。然而，我国《预算法》没有制定关于司法预算的特别规则，那么，司法经费保障条款是如何通过《预算法》的适用而实现的呢？“预算法是一个决定政府的收入与支出、制定重要的税制改革、披露其他法律制定的改革（如财政法案、税收修正案等）的工具。”司法预算的科学编制对于法检两院公正行使审判权、检察权具有举足轻重的作用。此外，尽管域外法上的司法经费保障机制一般仅仅指向法院的经费保障机制，但是，于我国司法经费困绌问题的解决而言同样具有借鉴意义。当然，最好的解法始终要因应我国的国情作出最具可行性的制度设计。

我国的司法体制萌芽于20世纪初，彼时，司法机关开始与政府相分离。尽管当时战火频仍、国库虚空，“中央政府”仍然会尽可能安排专门的司法经费：一般占据全国岁出预算（支出预算）的2％。民国时期沿袭新制，但受制于战乱频仍和国力羸弱，司法经费总额实际上是极为窘迫的。新中国成立后，在国家总体财政资源极其有限的条件下，无论实行何种财政体制都难免出现司法经费捉襟见肘的局面。行政管理费支出中的司法费、司法业务费，按管理系统分别列入中央、大行政区或省（市）预算。自1955年起，司法、检察、公安业务费统由中央各该主管部门垂直管理，列入中央预算内，地方预算即不再行列入，但司法、检察、公安机关的行政经费仍列地方预算。

（二）经费困绌问题的传统解法

新中国成立后，司法经费长期按照行政区域实行分级负担体制。司法预算编制既决定于司法经费的客观诉求，又在一定程度上受制于法院依法收取的诉讼费用。“任何国家编制预算，都需要对筹集的资金数额、资金需求和资金分配作出决定。预算具有三个基本组成部分：资源的产生、索取和配给。”尽管诉讼费用是法院的收入来源，然而，它的总量不太可能满足所有司法经费诉求，而检察院不收取任何费用，更谈不上对司法经费安排的支持。一般而言，如果经济发展出现衰退，政府就可能实行财政紧缩政策，从而影响到经济社会发展相关的财政资金的充足程度。“预算的过程有助于政府配置公共资源，控制政府经营活动，管理公共服务的供给”，“预算程序是对各个项目进行选择的过程。尽管并不完美，但有些预算分类所进行的资源配置的选择，会更有利于社会状况的改善”。司法经费安排是在总体财政资源有限的情况下进行的，受制于财政收入的总体规模。

“法院提供审判类公共服务”在性质上属于准公共服务的范畴，不是所有人都有可能、都有必要使用审判类公共服务，因此，从理论上说，上述公共服务的成本可以通过收取诉讼费用的方式予以弥补。1982年《民事诉讼法（试行）》施行前，我国不收取任何诉讼费用，司法经费由财政全额负担。最高院1982年提出要保障政法各部门的经费，1983年，预算中增设司法检察支出科目，把法院的机关经费、业务费、干训经费和其他经费从行政支出科目中分列出来。法院的经费最初由政府与法院分担，最高院着重解决各级法院必需的业务经费；自1986年起，法院的经费必须单列户头、单独列支，法院要根据实际需要，实事求是地编报预算，经同级财政部门核准后，本着勤俭节约、避免浪费的原则，从严掌握，合理使用。1991年《民事诉讼法》专章规定了诉讼费用，但仅有一条：当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费。财产案件除交纳案件受理费外，还须按照规定交纳其他诉讼费用。1989年《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。

1989年，中央考虑到拨给法院的业务经费还不能完全满足审判工作的需要，决定诉讼费用暂不上缴财政，以弥补法院业务经费的不足。1993年，为保证司法机关依法行使职权，各级政府和财政部门对司法机关办案等所需的正常经费要给予保证。自1994年起，国家实行分税制财政体制改革，基层的财力不足以匹配事权的现象日益严重。尽管同时推行财政转移支付制度，但基层司法经费困绌状况日渐突出。因此，自1996年起，诉讼费用全部用于法院的业务经费支出：扣除必要办案费用支出后，按期将结余及时上交同级财政专户，由财政部门按核定的数额拨付，并与预算内资金结合使用。此后，明确实行财政分级负担司法经费的制度模式：人员经费、行政经费等维持机关正常运转所需基本经费要坚决予以保证，办案经费、基本装备经费及主要基础设施的维护等重点支出项目经费应尽力予以保证。诉讼费用由省级财政专户集中管理，实行分级使用与省级统筹相结合的方式，具体比例由各省财政部门会同高级法院确定，省级统筹比例不超过诉讼费用的30％。

总的来说，我国司法经费保障机制经历了从1998年以前的“统收统支”模式，向“分级管理、分级负担”（始于1999年）、“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”（始于2009年）、“省级以下地方法检两院财物由省级统管”（始于2014年）等模式发展演变的过程。笔者认为：1998年以前实行的司法经费保障机制属于司法经费困绌问题的传统解法———司法经费由“财政全额负担”逐渐转向“适当收取诉讼费用来弥补部分司法运行成本”的方式；自1999年起实行的司法经费保障机制改革，可以说是经费困绌问题的新型解法，其核心是调整司法经费来源和经费保障主体。

二、域外法上的司法经费保障机制

一般来说，单一制国家的司法经费由中央财政统一保障，联邦制国家的司法经费由联邦财政和州财政分别保障。由于政体和司法制度不同，各国和地区的司法经费保障制度有很大的差异，但司法预算编制的原则和方法类似。司法机关编制司法预算，然后交由同级政府编入统一的预算案，最后提交给议会审议批准，而司法经费一般占同级预算支出的百分之几。“惟‘司法院’所编制之司法概算仍不得直接提案于‘立法院’，如许‘司法院’独立提案到‘立法院’，势将破坏整体之均衡性之故。”司法经费充足与否，首先取决于国家总体财政资源，司法机关作为国家常设机构，机关日常运行所需经费及其因履行法定职责而应负担的经济成本理应通过财政预算作出安排；其次决定于司法预算案安排的用于维持司法机关正常运转的财政资金所占据的比重。总的来说，司法预算编制的前提和基础是统筹好法定支出、自由裁量支出和其他支出项目，司法经费在性质上属于法定支出的范畴。

（一）司法经费经由预算予以保障

《美利坚合众国宪法》第3条规定，最高法院和低级法院的法官，如果尽忠职守，应继续任职，并按期接受俸给作为其服务之报酬，在其继续任职期间，该项俸给不得削减。《德意志联邦共和国基本法》第97条规定，法官应独立行使职权，并只服从法律。正式任用之法官非经法院判决，并根据法定理由、依照法定程序，在其任期届满前，不得违反其意志予以免职，或永久或暂时予以停职或转任，或令其退休。法律得规定终身职法官退休之年龄。遇有法院之组织或其管辖区域有变更时，法官得转调其他法院或停职，但须保留全薪。德国的联邦和州法院各自负责起草经费概算，并提交给司法部审核。司法部完成编制法院经费预算方案后，报请议会审批。财政部门根据议会的决定，将法院经费拨付给司法部，再分配给各法院。法国的法院经费由中央财政统一供给、司法部统一实施。法院预算编制由司法部提出，经议会审批后，由财政部门统一执行。日本的法院预算由最高法院负责编制，与财政部门协商后编入财政总预算，统一由国会审批；最高法院按照批准的经费预算计划分配法院经费。我国财政部考察英国、德国、美国、巴西发现，它们编制预算注重预算分配的成本和效益，通过目标管理控制司法经费支出总量，预算编制有很强的计划性和严密性。

部分国家和地区在司法经费安排和司法预算编制方面创设了专门的制度。英国的法院预算是由司法部在与财政部协商的基础上共同编制的，预算案经过议会审议通过后，由司法部对法院经费进行分配和管理。英国的法院经费概算由司法部统一负责起草，司法部完成经费概算起草工作后，将经费概算方案提交财政部。法官薪酬是司法经费编列的重点：最高法院在2014年司法报告中提出了成立薪酬委员会、运用信息技术提高司法效率、打造“环境友好型”法院、关注法官的健康和安全等措施。我国台湾地区在“宪法”中确立了司法概算制度：其“宪法增修条文”第5条第6款规定，“司法院”所提出之年度司法概算，“行政院”不得删减，但得加注意见，编入“中央政府”总预算案，送“立法院”审议。据此，“预算法”第93条规定，“司法院”得独立编列司法概算。“行政院”就“司法院”所提之年度司法概算，得加注意见，编入“中央政府”总预算案，并送“立法院”审议。“司法院”院长认为必要时，得请求列席“立法院”全院各委员会联席会议。

部分国家和地区在宪法中设定了司法预算条款：其一，规定了司法预算的比例，例如，巴拿马规定司法机构和检察机构的预算总共不得低于中央政府正常收入的2％，秘鲁规定司法权力机构的预算不少于中央政府日常开支预算的2％。其二，规定了司法经费支出仅属中央预算，例如，俄罗斯规定，法院的经费只能来自联邦预算，应能保障法院按照联邦法律充分而独立地进行审判。其三，规定了隶属最高法院的专门司法系统财政局，如玻利维亚。其四，规定了法官、检察官的任职保障，不得作出对其工资不利的变更或剥夺其工资取得权，如牙买加、土耳其。其五，规定了立法机关对司法预算有意见时应与最高法院协商、而不得直接变更，例如，萨尔瓦多规定，就司法行政支出和薪俸作出预算，并交政府行政部门不加改动地纳入总预算，国会认为所提预算有修改之必要时，应与最高法院协商。其六，规定了统一基金来支应司法经费支出需要，如牙买加、印度。

（二）美国的司法经费保障机制

在美国，政府应当尽他们所有的能力通过制度和执行适当的立法以及其他的措施来保障司法机关制度上的独立性。对他们而言，司法人员不得偏离他们公平公正的承诺，没有任何恐惧、偏袒或偏见。就联邦财政预算而言，联邦政府设有行政管理和预算局，协助总统编制和审核国家预算；同时，国会设有自己的预算局，参众两院各设有自身的预算委员会，使得国会可以实质性审议预算案。由于《预算和会计法》（1921）赋予了总统预算建议权，为了防止总统通过预算编制对国会或法院系统施加不当影响，国会确立了国会经费和司法经费独立原则，以确保二者的决策独立、不受总统影响。国会的运行经费也要通过预算安排，因此，国会预算也要避免受到政府不当影响。

美国联邦最高法院负责编制司法预算案，白宫将其编入预算案并提交国会审议。“预算独立为确保司法机关不受行政机关及立法机关不当干预的重要手段，但是，司法预算如果完全独立，则其他权力机构的制衡机制也会因之产生缺口，反而未必有利于司法品质的提升。”最高法院编制预算案后，大法官会轮流到参众两院的预算委员会作证，陈述最高法院的经费需求。首席大法官自1970年起发布联邦法院年度报告，司法经费保障是年度报告的重要内容。首席大法官约翰·Ｇ．罗伯茨把说服总统和国会给很久没涨工资的联邦法官加薪视为要务。司法会议２００４年实施了一项成本控制政策，大大节约了租金和人力成本等，还修改了法院雇员工资标准，确保其责任、工作技巧和成绩相吻合。2005年以后的年度报告均附有联邦法院工作量统计。《联邦司法薪资恢复法案》（2007）通过后，法官的工资大幅提高。2008年因金融危机引起经济衰退，司法经费安排再度出现困难。

美国联邦司法机构2012年年终报告指出，法院一直尽最大努力管理着占据财政支出比例甚微的联邦司法预算。由于法院已经开始实施严格的成本控制措施，因而在不影响司法服务质量的前提下，如何继续节省支出将会越来越困难。最高法院编制司法预算案仍然受白宫影响，若总统提出压缩预算支出规模的要求，那么肯定要相应降低司法预算的拨款总额。最高法院分析了联邦法院如何安排司法经费，而且论证了司法事权的特殊性：法院系统与行政部门不同，法院没有可以自行消除或推迟的项目或职责，几乎所有的核心司法职能都是由宪法和法律所规定的。长期的司法经费保障不足将不可避免地导致司法延误甚至司法不公。之所以如此重视司法经费问题，根源在于白宫要求联邦预算案中各部门压缩财政拨款总额的现实压力。2013年年终报告指出，联邦法院没有权力因应对预算削减而取消或推迟审判，法院必须在严格的时间约束下，审理完毕基于其管辖范围内的所有刑事、民事和破产案件。国会逐渐认识到司法事权的特殊性，允许联邦法院编制专门预算案。2020年后，联邦司法经费安排因新冠肺炎疫情影响到工作量和工作方式而面临不一样的挑战。

美国各州法院系统的司法经费可能实行州财政统一保障、地方财政分级保障、州和地方财政共同保障等制度模式。有学者指出，在保障方法上，中央政府可以继续通过公式法补助省级政府的法院经费支出，省级以下则可以考虑引入直接拨款的保障方法，通过预算工具管理省级以下的法院体系，以控制当前司法实践中较为突出的过度地方化问题。当法院经费不足时，法院可能被迫作出压缩司法经费的选择，包括辞退行政人员来削减司法经费。职业保障和薪酬待遇是法官正当履职的重要物质保障，但由于其可能成为公正司法的掣肘，因此，除强调司法不应受政府的不当干预外，还要降低议会的影响。有学者指出，法官的薪酬需由立法机关按照情况变化加以改变，但又需对立法机关加以限制，使之无权改变法官的个人收入，不能予以削减。如此，则法官始得确保其生活，不虞其景况的变化而影响任务的执行。为了使法官公正履职，保持其独立性十分重要。法官可否准确作出裁判，取决于其能否保持客观、中立、专业。在美国，法官的社会地位高于公务员，想要保持司法独立性，就要处理好法官的任期、法官免责和停职、法官的转职和法官的薪资报酬等问题。

三、司法事权的归属及支出责任划分

我国司法体制改革始于最高院编制的《人民法院五年改革纲要》（法发［1999］28号）、最高检编制的《检察工作五年发展规划》（高检发［1999］4号）。于司法经费保障机制而言，最具划时代意义的是2009年提出的“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”模式和2014年提出的“省级以下地方法检两院财物由省级统管”模式。司法经费保障机制由“分级负担、同级财政保障为主”模式转向“分类负担、中央、省级和同级财政共同保障”模式，继而转向“分类负担、中央和省级财政共同保障”模式。法律规定，法检两院的经费按照事权划分的原则列入财政预算。司法事权的划分应与支出责任相适应：所谓司法事权，是指法检两院在审判、检察中应承担的任务和职责；而支出责任则是指法检两院承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。

（一）司法事权暂时分属于央省

我国设有一套完整的司法系统，“没有法律授权和预算资金，机构就无法运转。事实上，如果没有法律授权，这些机构甚至不可能存在；如果没有财政资金，它们只能形同虚设”，司法机关的运行当然需要财政资金支持。我国的司法体制实行高度集权模式：地方司法系统附属于中央，所有司法制度和司法机关的设置均由中央决定。司法事权本质上属于中央事权的范畴。“考虑到我国法官及其他法院工作人员数量比较庞大，统一收归中央一级管理和保障，实践中难以做到，因此，党的十八届三中全会决定提出省级以下地方人民法院、人民检察院人财物由省级统一管理。”“省级统管不等于垂直管理，而是在省级平台上统筹管理。”可见，司法事权暂时分属于中央和省级，而不是专属于中央。自1994年起，我国实行分税制的财政体制：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，包括中央本级负担的公检法支出在内；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出，包括地方公检法支出在内。自2007年起，我国推行政府收支分类改革，就功能分类而言，法检两院的经费主要属于“公共安全支出”的类别。中央财政和地方财政各自承担相应的公共安全支出责任。

在总体财政资源有限的情况下，司法经费困绌问题的传统解法指向通过收取诉讼费用来弥补法院提供审判类公共服务的部分成本，同时由同级财政予以保障。收取诉讼费用标准的合理性，在很大程度上决定了司法资源配置的有效性。且不说不是每次收取的费用都足以弥补司法成本，减免收取诉讼费用的案由、提供法律监督类公共服务所需经费，均只能通过一般公共预算的编制来进行统筹安排。“公共预算应当具有一系列功能：覆盖行政机关的需求、使公共财政可受监督以及考虑总体经济效果”“预算规划授权行政部门给付支出和承担财政义务”。法检两院能否保持良性运转、实现公正司法，司法经费可否得到充分保障至关重要。早有学者指出：“历数当前司法界出现的各种不正常的现象，其中多数皆与司法预算不能保证司法工作需要有关”“可以改现行司法预算体制为司法机关自行编制预算，送政府主管部门汇总不得改动或减少编入国家预算，再由权力机关批准实施”。也有学者建议，增加“政府有关部门对人民法院计划、预算草案的平衡和修改，须同人民法院协商”的规定，建立预算协商制度，增加人民法院在预算管理中的话语权和影响力。

为了建立事权和支出责任相适应的制度，需要适度加强中央事权和支出责任，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。司法事权早期属于地方事权，主要指向辖区内法律纠纷的解决和法律监督的供给；此后调整为分级负担司法经费，表面上看是为了弥补基层司法经费保障的不足，实质上可以说是司法事权逐渐调整为中央和地方共担事权。至于中央主张司法事权本质上属于中央事权，则是为了进一步强调中央财政的支出责任。而分类负担司法经费，则试图将司法经费中哪些应由中央财政、哪些应由省级财政予以保障作出明确且细致的划分。审判权、检察权等司法权与行政权在法律性质上迥然不同，司法权本质上是一种判断权，其运行机制有着自身的特殊性，法检两院履行法定职责的强度、频度和效度某种意义上取决于当事人使用司法资源的主观意愿和客观需求。在这个意义上说，司法经费的安排需要遵循司法规律，而不仅仅要服从于财政纪律。“司法权为对于诉讼事件的审判权，审判权的行使虽在执行法律，然依现代一般国家所承认的‘不告不理’的原则，则法院之行使司法权，固只是被动地执行法律。”行政权具有积极性和主动性，而司法权居中裁判、不预设立场。审判权属于司法权，这一点基本没有异议，法院负责审理和裁判案件，依法执行生效判决、裁定和行政机关依法申请执行的案件。然而，检察权的法律性质见仁见智，主要有行政权说和司法权说这两种观点。美国、英国、法国、日本和我国香港地区的检察机关在性质上属于行政机关，我国内地的检察机关属于司法机关的范畴，有着宪法上的法律地位，作为国家利益和公共利益的代表者，是提起刑事诉讼、民事和行政公益诉讼的主体，依法独立行使法律监督权。

关于司法体制改革的规范性文件未使用过、也不可能使用司法事权这一财政法的范畴。司法事权指向法检两院应承担的提供司法审判和法律监督等公共服务的职权和职责。有学者指出，司法事权当然归属于中央，但实际上由中央和地方共同实施，而且主要由地方实施。适当赋予地方部分事权实施责任，不仅有利于调动地方的积极性，也有利于解决不同法院实际情况存在差异的问题。也有学者持不同观点：司法权在本质上属于中央事权的判断总体上并不成立，其实质是将司法权的法理内涵与政法语境相混同、司法事权与司法职权相错位，甚至是以政法语境来掩盖其法理内涵，以司法事权来主导司法职权。司法经费作为法检两院的经常性支出，指向法检两院承担的运用财政资金履行司法事权的财政支出义务。“政府在每个预算期间需要固定数量的收入，这一数量被假定为可以为有效率的或最优数量的公共产品和服务提供资金，而后者是独立于预算的支出面而予以考虑。”笔者认为，司法事权本质上属于中央事权，但暂时分属于中央和省级。当司法机关定位于为国家发展提供法治基础，司法事权成为中央事权理所应当，支出责任同样应配置给中央财政。

依据《人民法院组织法》《人民检察院组织法》的规定，法检两院依法独立行使审判权，不受行政机关的干涉。近年的中央文件《法治中国建设规划（2020—2025）》强调，法院、检察院应依法独立公正行使审判权、检察权，探索实行法检两院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离，进而健全检察机关、审判机关等各司其职，检察权、审判权等相互配合、相互制约的体制机制。可见，司法事权目前被界定为中央和省级共担事权。“既然事权属于中央，其经费理当由中央保障。在原来的司法管理体制下，司法权力性质上是中央事权，但在经费保障方面几乎等同于地方事权。”然而，事权的划分不是一成不变的，需根据客观条件的变化进行动态调整。待条件成熟时，司法事权理应复归中央。“财物省级统管有助于省以下的法院、检察院摆脱地方财政的过度制约。”目前，司法经费由中央和省级财政共同保障，既考虑到省级财政是地方财政中资金最充足的，又可以尽量避免地方政府不当干预司法。

（二）司法支出责任应由央省共担

我国1999年提出要“结合政府机构改革和职能转变对现行支出结构进行调整和优化，逐步建立公共财政的基本框架”，自此，总体财政资源大大丰富。此后，中央认识到基层法院经费困难、装备落后、物质保障不力，严重制约审判工作的开展，因而提出要探索建立法院经费保障体系，保证履行审判职能所必需的经费；继而要求探索建立法院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制，研究制定基层法院的经费基本保障标准。随后将法院经费划分为人员经费、公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费四大类，根据不同地区和法院的工作特点，确定各级财政负担级次和比例，实现法院经费由财政全额负担；进而主张推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革；接下来提出要完善法院预算保障体系，推动法院经费管理与保障的长效机制建设；最后要求完善法院司法经费保障机制、完善财物管理机制、建立经费动态调整机制。

禁止司法机关经商后，财政部门安排司法经费时开始注意到司法公共服务供给的特殊性。在经费创收阶段（1979—1998年），法院收取的诉讼费用在一定程度上影响到其行权履职的公正程度。诉讼费用包括案件受理费，申请费，证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴，其中案件受理费、申请费全额缴入国库。依照特别程序审理的，裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的，对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服的案件和行政赔偿案件，不交纳案件受理费。民事或行政公益诉讼、刑事诉讼等，不得收取诉讼费用。总的来说，需要交纳诉讼费用的案由有限、收费标准不高，而案件数量逐年攀升，司法经费缺口仍在扩大。实行收支两条线改革后，罚款、罚金收入、没收的违法所得和赃物折价收入等罚没收入应全额缴入国库。进入公共财政阶段（1999—2013年），审判类公共服务这一“准公共服务”属性通过司法预算的科学编制获得了崭新的解法。究其根本，依法收取的诉讼费用充其量可以弥补部分司法成本而不是全部。

由于长期实行同级保障体制，加上法检两院的司法审判、法律监督资源分配不尽合理，基层法检两院办案数量和工作人员数量均占据大多数，因此，基层司法经费困绌状况可想而知。2005年，财政部与最高院、最高检分别联合制定基层法检两院的公用经费保障标准：按照办案经费与机关运行经费相区分、人员经费优先保障、业务装备和基础设施经费节约统筹等原则，重点安排财政资金用于提供高质量的司法审判、法律监督等公共服务。国务院2006年制定的《诉讼费用交纳办法》调整了诉讼费用收取标准，为此，最高院请求财政部对法院因诉讼收费制度改革造成的经费困难给予专项补助，国务院要求财政部抓紧时间研究解决对策。财政部、最高院提出，中央财政设立中央补助地方法院办案专款，专用于办案经费支出，分配标准是因素法，其中，用于基层和中级人民法院的，不低于70％和不高于30％。全国人大常委会《关于批准2007年中央决算的决议》要求，继续改善贫困地区的办案经费和业务装备经费不足问题。中央认识到司法权运行存在种种弊端的根源在于司法经费的安排受制于地方政府，因此，决定将司法经费保障机制改为“分类负担、全额保障”体制。

2008年，中央提出“建立政法系统财政保障机制，政法经费由中央财政统一保障”，以后法院、检察院的经费将由中央财政专项确定，建立分类保障政策和公用经费正常增长机制，解决基层法院的经费保障问题。具体有可能采取分地区，结合案件数量和诉讼费收入情况，采用因素法确定各法院的财政拨款数。随后，财政部将经费分成人员经费、公用经费（包括日常运行公用经费和办案业务经费）、业务装备经费和基础设施建设经费等类型。除了人员经费和日常运行公用经费外，其他经费在中西部省份由中央、省级和同级政府分担，在东部省份原则上由同级政府负担。这种分类方法注意到了司法经费安排的特殊性，也考虑到了我国地方财政资源分布的非均衡性。有学者指出，必须将全国法院经费都提由中央财政负责，中央财政完全有能力承担全国法院司法经费。司法事权本质上属于中央事权，即便目前暂时分属于中央和省级，中央财政仍应承担主要的支出责任。问题在于，这种支出责任目前是以中央财政专项转移支付的方式予以承担的。法检两院、政府和财政预算单位的设置均实行层级制，因此，司法支出责任的划分当然最先选择“分级负担”模式。然而，一旦认识到司法事权的特殊性，就要因应司法规律对原有经费保障机制进行精细改造。

2014年，党的十八届四中全会决定进行司法行政事务管理权和审判权、检察权等司法权适度分离改革。司法行政事务管理权是指以辅助司法权为目的，涉及司法机关人事、财物、技术装备及其他行政事务的管理权，其运行应遵循行政管理的要求，而不同于运行应遵循司法规律的司法权。办案业务经费和业务装备经费代表的是司法权运行的成本，人员经费、日常运行公用经费、基础设施建设经费代表的是行政事务管理权运行的成本，这两大类经费显然不适宜适用完全相同的经费保障模式。对此，有专家提出“两权分离统管方案”：前一类经费由中央财政设立专项资金予以保障，在法检系统新设专门的司法经费管理委员会负责管理，并建立以案件成本为核心的经费动态增长机制；后一类经费属于行政经费的范畴，由省级财政予以保障，省级财政部门负责管理，在原先经费保障水平上按需增长。笔者认为，司法经费保障确实有必要先厘清“两权”的概念：司法权以司法公共服务供给为根本，应定位于准公共服务，其所需经费以依法收取的诉讼费用为基础、根据法检两院办案业务经费的实际需要来确定；司法行政事务管理权以司法能力建设为目标，应定位于纯公共服务，其所需经费应通过一般公共预算的编制来统筹安排。至于司法经费支出责任的划分，则应遵循如下原则：司法行政事务管理所需经费由中央和省级财政按照法检两院的层级分别进行统筹安排，同时，中央财政设立专项资金，通过转移支付充分保障省级及以下法检两院办案业务经费的安排。

四、基于预算法治的经费保障机制

就立法技术而言，司法经费与我国《反恐怖主义法》《人民警察法》《国防交通法》《国防动员法》中的反恐怖主义工作经费、人民警察的经费、国防交通经费、国防动员经费类似，均应按照事权划分的原则列入财政预算。“政府在预算过程中事实上起着决定性作用，尽管立法机关仍然保留对预算案的审批权以及将普遍性的预算规则规定为预算法律的立法权。”预算指向政府和人大在财政支出的需要和财政收入的可能之间进行测算、评估和权衡的过程。司法经费保障条款是通过适用《预算法》中的一般公共预算制度而实现的。司法预算在性质上属于部门预算，应按照收支平衡、安排合理的原则，采用基数法和因素法相结合的方法进行编制。与司法事权相应的支出责任，分别提供均等化的司法行政事务管理和差异化的司法公共服务。司法预算编制应在统筹安排司法行政事务管理所需经费的基础上充分保障办案业务所需经费。

（一）预算编制的平衡性与合理性

我国自2000年起编制部门预算，即指各部门依据法律法规和政策及其行权履职的需要，由基层预算单位开始编制，逐级报送财政部门后提交给人大审批涵盖该部门各项财政收支的年度计划。“预算编制流程非常重要，因为它能影响政策结果及政治权力的分配”，预算编制流程部分是技术性的，需要协调决策，保证资源及时流向各部门，部分是政治性的，“预算编制过程中有相当多的决策权争夺战”。法检两院编制的预算案同样属于部门预算案，要由财政部门统一编入本级一般公共预算案中，而不是复式预算体系中单设的预算表格。“按照部门预算改革要求编制出来的政府预算是以部门为基础的，包括了部门所有的收支，而且越来越详细。这样的预算就能够更加全面和详细地反映政府及其各个部门的活动及其成本。这就极大地提高了人大监督政府预算编制和执行的能力。”最高院、最高检要求法院、检察院积极推进部门预算改革，探索建立规范、统一的司法预算制度。就部门预算的编制而言，财政部门遵循“两上两下”的程序来统筹支出需求。“部门一般是扮演资源申请者的角色”“在部门预算的基础上，预算机构编制出整体的政府预算草案”。

部门预算是各部门依据法律法规及其承担的职能所编制的综合财政收支计划，是其履行职能和事业发展的物质基础。法检两院按照复式预算原则和方法编制部门预算案。“把做好部门预算工作作为法院经费保障工作的重点，（可以）改变长期以来形成的依靠预算外经费解决法院经费问题的思维模式和习惯做法。”主要由税收构成的一般公共预算收入，可以用于安排维持法检两院等国家机构的正常运转———安排“司法审判”和“法律监督”等公共安全支出。“在预算过程中，对法院来说，没有它所扮演的宪法执行者的角色，而且在各种对预算的描绘中，也找不到司法部门所在的位置。”关于司法预算编制中法院和政府的角色，主要有如下观点：其一，法院和政府在一般公共预算中相互独立，司法预算设有中央与省级两个层级；其二，法院内法官民主管理机构负责司法预算编制和执行的决策，管理由法院内司法事务管理机构承担，政府及其财政部门仅享有预算提交时的附议权；其三，法院预算请求只能编入行政预算提交，同时，在提交前，法院对于来自政府的审查和删减权力并无制度上的防御手段。上述观点均认识到司法预算的编制具有特殊性。

就预算编制技术而言，法检两院编制部门预算案与政府部门没有太大的差别。一般公共预算支出可以按功能分类：“公共安全支出”类下设“法院”“检察”等款，款下皆设有行政运行、一般行政管理事务、机关服务、“两庭／两房”建设、事业运行、其他支出等项，前者还有案件审判、案件执行等项，后者还有检察监督项。当然，也可以按经济分类：“法院”“检察”等款下设有工资福利、商品和服务、对个人和家庭的补助等。司法经费通过一般公共预算的编制作出统筹安排，收入预算主要包括财政拨款收入，还可能包括事业收入、事业单位经营收入；支出预算主要用于公共安全支出，还可能包括社会保障和就业支出、住房保障支出、卫生健康支出、教育支出。法院依法收取的诉讼费用、法检两院取得的罚没收入按照“收支两条线”的要求，分别列入本级一般公共预算案中的“非税收入”类下的“行政事业性收费收入”款（下设“法院行政事业性收费收入”项的“诉讼费”目）和“罚没收入”款（下设“一般罚没收入”项的“检察院罚没收入”“法院罚没收入”等目）。

全面规范、公开透明的预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的基础。“省级财政部门管理省级以下人民法院经费，省、市、县三级法院均为省财政部门一级预算单位，向省级财政部门编报预算，预算资金通过国库集中支付系统拨付。省级财政部门在地方法院大要案办案经费、特殊专项经费等方面听取高级人民法院意见建议。”就预算编制程序来说，省级法检两院向本级财政部门上报部门预算建议数，财政部门审核、平衡后汇总成初步方案报本级政府，经批准后向两院下达部门预算控制限额，后者据此编制部门预算案。省级法检两院对部门预算案进行初审后提交给省级财政部门复审，汇总成本级预算案、经本级政府批准后提交本级人大审议。法检两院编制部门预算案时，应秉持收支平衡和业务经费安排合理的原则：其一，想要提供均等化的司法行政事务管理，相应的运行经费应服从财政纪律的要求，按照从严从简的原则进行统筹；其二，想要实现差异化的司法公共服务，相应的办案业务经费应遵循司法规律的特点，按照科学合理的原则进行安排。

实行“省级统管”体制后，省以下地方法检两院人财物上划省级统管，其人员、编制由省级法检两院提名、管理，法官、检察官仍按法定程序任免，经费由省级财政统筹保障。“省级以下地方各级法院的经费支出不再依靠同级地方财政，而改由省级财政统筹，中央财政则通过转移支付及专项资金等予以补充。”目前，司法经费由中央和省级财政共同保障。财政部门不得根据经人大批准的预算而分解、下达收取诉讼费用和罚没收入的指标，更不能因上述收入变动而调整对法检两院的财政拨款额度。“在年度支出预算方面，必须经由国会的表决通过，才能授予行政机关执行支出预算的权限。无疑，根据禁止超支原则，年度支出哪怕超出预算上限一分钱都是不可能的。”“尽管年度支出预算具有约束力，但年度收入部分出现结余仍是可以的。无需执行不必要的支出，高效、节约地使用财政，应当获得奖励。”司法行政事务管理的经费应严格遵照生效预算来支出，然而，若办案业务经费确有预算编制时无法预料到的额外诉求，应立法赋予法检两院申请追加财政拨款的权利。

司法是否公正与司法资源供给充足与否高度正向相关，司法机制对权利提供的积极保护属于价格不菲的基本公共服务。“由于对个人权利的保护总是以权力关系的创造和维持为先决条件，所以对个人权利的保护从来不是免费的”“制度设计的成本对于保护基本权利是必不可少的，它必须由公共支付”。法检两院编制的部门预算案中的经费总额，在一定程度上取决于法定支出项目———有关法律法规规定了支出比例或增长幅度要求的、必须安排的特定支出。预算支出包括基本支出和项目支出：前者是指法检两院为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，分为人员经费和日常运行公用经费；后者是指法检两院为完成其特定行政任务和事业发展目标所发生的其他支出，分为办案业务经费、业务装备经费和基础设施建设经费。其中，基本支出体现了法检两院的基本工作量，项目支出中的办案业务经费则反映了法检两院的实际工作量。“行政部门很大程度上支配了法院的预算过程，法院在经费保障上获得的可预见性，主要来自公式法等技术规则的使用”“法院预算过程在横向维度上呈现出高度政治化的特征”。概括而言，法检两院编制部门预算案时，除了依据规定标准来统筹安排人员经费和日常运行所需经费外，重点是合理安排办案业务经费。

（二）预算编制的基数法和因素法

在美国，“司法经费管理体制倾向于限制行政机关对司法预算请求的处置权限，立法机关倾向于将司法部门与行政部门区别对待，而司法部门自身也倾向于更加谨慎、保守地提出自己的预算请求”。理论上说，预算编制方法主要有因素法（零基预算）和基数法（基数预算）。“零基预算每年都需要所有的机构就其整个预算进行辩护；那种政府机构当年取得的拨款数额至少相当于去年数额的前提条件，在零基预算中不再成立了。”若预算编制采用因素法，无需考虑上一年度的法定预算，而要逐一证明每个预算支出项目的必要性、合规性与合理性，然而，采用因素法来编制预算，在技术难度和制度成本上要大大超出基数法。“由于大多数的预算都是先前决策的产物，因此决定本年度预算规模和内容的一个最为重要的因素就是上一年度的预算。”“预算是渐进的而不是全面的”“机构在编制预算的时候，……只会以上一年度的预算为基础，并仅仅关注于小范围的增加或者减少”。当前司法预算的编制主要采用基数法，因素法主要用于阐述新增支出项目的正当性。此外，预算编制是决策而不仅是技术的过程，“各种令人炫目的税收和支出提案最终形成一项预算计划”。

联合国在1985年制定的《关于司法机关独立的基本原则》中，设定了成员国应向司法机关提供充足的资源、使之适当履行职责的义务。司法公共服务供给的质量从根本上决定于法官、检察官的人员总量和办案能力。司法公共服务供给义务的分配决定于管辖权的归属，后者决定了法检两院办理案件的总量和编制内法官、检察官的工作量。而正义唯有通过高质量的司法公共服务及时供给方能实现。“过度的法院延迟是以下事实的必然结果，即诉讼的需求是大量的而法官的时间却是有限的。”“如果市场供求平衡所必需的价格很高，那它就标志着投入资源雇用更多的法官可能是成本合理的。”上一轮司法体制改革决定对法官、检察官实行员额制管理。法官、检察官员额根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和法检两院审级等因素确定，在省内实行总量控制、动态管理。非因法定事由、非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或作出免职、降级处分。法官、检察官的选拔机制、任职条件、人员编制、履职保障、工资薪酬至关重要，而判断履职适当性的标准是行为的正当性。“以行为正当作为法官任职条件无疑是政府最可宝贵的创新。在任何设计中，此项规定均为保证司法稳定性及公正不阿的最好措施”。

法官、检察官的人员编制和工薪报酬可以说是对司法预算编制影响最大的“基数”。法官、检察官的履职保障和工资薪酬，是吸引高素质法学人才加入的关键。一方面，初任法官、检察官按照德才兼备的标准，从通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格并且具备法官、检察官条件的人员中择优提出人选。另一方面，法官、检察官在任职期间实行业绩考评制度———根据法定职责，对法官、检察官办理案件和其他审判、检察业务的质量、效率、效果等进行的考核评价。绩效考核奖金不与法官、检察官的职务等级挂钩，主要依据责任轻重、办案质效、办案数量、办案难度等因素确定。中央1987年就启动了地方法院在编在职审判业务人员、行政人员的工资改革，实行以职务（岗位）工资为主要内容的结构工资制，但法官、检察官一直沿用公务员的工资级别。2015年，国家实行全国统一的法官、检察官工资制度，建立与法官、检察官单独职务序列设置办法相衔接、有别于公务员的工资制度，其工资分配机制与工作职责、实绩和贡献相关联。《法官法》《检察官法》于2019年修订后，要求建立专门工资制度，实行与法官、检察官的职责相适应、按照职位等级支付规定的工资薪酬。

近年来，预算公开取得了实质性进展，法检两院的网站也注重及时依法公开当年经批准的预算，这为审视最新一轮司法改革后各地司法经费保障状况提供了极好的观察样本。法检两院编制的部门预算一般首先描述主要职能、机构设置、预算编报范围等部门概况，再详细列明财政拨款收支总表和其他各种预算表格，最后说明部门预算情况。对司法预算编制影响最大的变动因素包括机构设置、职能调整和人员编制增加等。在省级统管的体制下，司法经费来源和经费保障主体上提至省级，经费总额有所增加，省级法检两院对汇总的预算案行使前端审查权。然而，从现实情况来看，省级财政负担重、不足以使基层法检两院完全摆脱对同级财政的依赖，形式上的统管而非实质上的统出未能解决财政供给能力非均等化问题，而财政部门遵照财政纪律审查司法预算案也不够遵循司法规律。目前，人大审议政府提交的一般公共预算案时，可以提出调整甚至删除预算支出项目的意见和建议，重点审议三公经费预算———因公出国（境）费、公务用车购置及运行费、公务接待费等。“司法经费必须保障司法两大事权———审判权与执行权的正常行使，并需要为司法事权的行使提供必要的事务管理、人员培训等基础性支出”，前述所谓司法经费主要是指法院的经费，而检察院的经费同样必须保障法律监督权的正常行使。

五、结论

我国《人民法院组织法》《人民检察院组织法》增设的经费保障条款，是通过适用《预算法》中一般公共预算的编制原则和方法而实现的。司法预算应按照收支平衡、安排合理的原则、采用基数法和因素法相结合的方法进行编制。司法事权本应专属于中央，目前分属于中央和省级，与之相应的支出责任，分别是提供均等化的司法行政事务管理和差异化的司法公共服务。我国《预算法》未来应增设关于司法经费的特别规则，规定司法预算编制的原则、方法、程序，在法检两院增设司法经费管理委员会，以确保其良性运转、实现公正司法。省级法检两院向本级财政部门上报预算建议数，财政部门审核、平衡后汇总成初步方案报本级政府，经批准后向两院下达预算控制限额，后者据此编制部门预算案。省级法检两院对部门预算案进行初审后提交省级财政部门复审，汇总成本级预算案、经本级政府批准后提交本级人大审议。想要保证审判权、检察权依法正确行使，亟须建立基于预算法治的经费保障机制：司法经费包括代表行政事务管理权运行成本的人员经费、日常运行公用经费、基础设施建设经费以及代表司法权运行成本的办案业务经费和业务装备经费。总之，司法预算编制应秉承收支平衡和业务经费安排合理的原则，在统筹安排司法行政事务管理所需经费的基础上充分保障办案业务所需经费，不断加强司法能力建设，保证高质量司法公共服务的供给。